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公務員懲戒委員會議決書　　　　　　　　　　　　　八十六年度鑑字第八二五五號 　　被付懲戒人　甲○○ 右被付懲戒人因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如左 　　 主 文 甲○○休職期間六月。 　　　　事　實 監察院移送函略稱： 　　南投縣水里鄉鄉長甲○○，於辦理公共造產興辦加油站事業，違反法令程序，未 將事業計畫送鄉民代表會審議通過並報請縣政府核定，即逕與特定業者簽訂合約、及 出具相關公文書協助業者取得加油站執照及建照，又未依合約主導該事業計畫之進行 ，致公有土地遭業者占用營業，嚴重損害政府權益，核有違反公務員服務法第一條、 第二條、第五條、第六條及第七條之規定，爰依法提案彈劾，函請查照辦理見覆到會 。 　　彈劾案文 壹、被付彈劾人姓名、服務機關及職級： 甲○○：南投縣水里鄉鄉長 貳、案由： 　　　　南投縣水里鄉鄉長甲○○於辦理公共造產興辦加油站事業，違反法令程序， 未將事業計畫送鄉民代表會審議通過並報請縣政府核定，即逕與特定業者簽訂合 約及出具相關公文書協助業者取得加油站執照及建照，又未依合約主導該事業計 畫之進行，致公有土地遭業者占用營業，嚴重損害政府權益，核有違反公務員服 務法第一條、第二條、第五條、第六條及第七條之規定，爰依法提案彈劾。 叁、違法失職之事實及證據： 水里鄉公所於八十一年初對該鄉都市計畫進行通盤檢討時，以公共造產開闢財源 為由，將位於四號道路與一號道路接口○○○鄉○○段地號一○二八之一之私有 農地與地號一○三一之二之公有農地變更為加油站用地，經鄉、縣、省都市計畫 委員會逐級審議通過，並於八十二年五月十三日由南投縣政府公告實施。該鄉公 所未待都市計畫公告實施，即於八十一年十一月以價購地號一○二八之一私有土 地辦理加油站公共造產事業為名（附件一），提案送該鄉鄉民代表會第十三屆第 五次會議審議，代表會以投資金額高達四千五百萬元，須申請貸款支付利息，且 其中部分用地係私人所有，價購每平方公尺四萬五千元，預估價格較市區建地為 高，自辦所費不貲，未同意價購私有土地並自行經營方式而議決以官商合營方式 辦理。（附件二） 依照「台灣省各鄉鎮縣轄市代表會組織規程」第二十九條、「台灣省公共造產實 施要點」第十六條、「台灣省公共造產委託經營與合作開發經營作業注意事項」 第二條、第三條諸規定（附件三），地方政府辦理公共造產事業可自營或與其他 機關團體或民間合作經營，唯均應事先擬定事業計畫（包括財務計畫及經營方式 ）、合約草案及編列事業預算，經各該民意機關同意，並報請上級政府（縣市政 府應陳報省府，鄉鎮市公所則需報經該管縣政府）核准後方可辦理；查水里鄉公 所於八十二年二月五日邀請一○二八之一土地業主廖繼訓舉行公共造產合營協調 會，一○二八之一土地原係鄉民林文章所有，依照南投縣地政事務所土地登記簿 顯示（附件四），八十二年八月十四日林文章始將該地售給明潭企業有限公司（ 以下簡稱明潭公司），八十二年九月十六日完成移轉登記，但據鄉公所稱地主林 文章已於八十一年十一月二十二日將土地賣給廖德松（附件五），廖家為明潭企 業有限公司之主體，故協調會由廖德松之子廖繼訓參加，協調結論為：「一、成 立有限公司經營，股權分配鄉公所占百分之五十一，業主占百分之四十九。二、 土地依價值計算，水里鄉公所提供二三五坪土地與業主提供一八○坪土地供為加 油站用地，並俟公司完成法人登記後，土地過戶到公司名下。三、資金依股權比 例各自籌足。四、設計規畫營運事務均以公司名義獨立經營，由水里鄉公所監督 輔導。五、有關加油站設立許可申請、公司登記、土地過戶等事宜全權委託黃廣 明代書接辦。六、日後發展如有擴充需要，對於土地取得方面，鄉公所願予配合 。」（附件六）水里鄉公所將協調紀錄報請鄉民代表會備查，代表會復函（附件 七）要求鄉公所依照「台灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表會組織規程」第二十九條規 定先將營運計畫書送該會審議後，再予執行，孰料鄉公所竟無視於代表會及上開 條文要求，逕於八十二年三月十五日與明潭企業有限公司私訂合約（附件八）， 共同合作籌建經營玉山加油站，其合約書及加油站事業計畫於八十二年五月始向 鄉民代表會第十三屆第六次會議提出，但遭代表會擱置。水里鄉公所明知該計畫 未經該代表會審議通過，又逕於同年七月十日將本案陳報南投縣政府核備，經縣 政府於同年七月二十三日函復略以該事業內容未明、欠妥，且合約書草案未依規 定先送鄉民代表會同意，故合約書雖經雙方當事人及保證人蓋章，但仍屬無效， 而予以批駁（附件九）。詎水里鄉公所對南投縣政府之批駁公文卻置若罔聞，仍 恣意進行，先後於八十四年三月十日及七月十二日出具地號一○三一之二公有土 地使用權同意書（附件十）及其他有關資料，協助明潭公司以公共造產官商共同 出具土地合營方式向經濟部能源委員會及南投縣政府建設局申請籌建加油站與建 築執照，而於同年五月十六日及九月四日順利取得加油站同意籌建函及建築執照 （附件十一），且同年八月二十六日明潭公司已先破土興建並向鄉公所報備。 水里鄉公所一方面協助明潭公司籌建加油站，另一方面卻○○○鄉○○路已有一 私人加油站設立，如再設加油站，其經濟效益有限，於八十四年五月鄉民代表會 第十四屆第二次定期大會提案：「審議本鄉公共造產加油站新設實施方案：以官 商合營方式辦理、或將土地賣斷、或將土地出租三種辦法中議決最有利於本鄉之 方法以憑辦理。」惟經代表會未予列入議程（附件十二），同案再於同年九月提 送第四次臨時大會，雖列入議程但卻未予審議（附件十三）；最後鄉公所於同年 十一月鄉民代表會第三次定期大會再次提案，經鄉民代表會議決：「撤銷本鄉公 共造產加油站以官商合營方式」（附件十四），至此官商合營方案完全胎死腹中 。然明潭公司卻已於八十五年六月十二日取得建物之使用執照，同年六月二十九 日又獲得經濟部能源委員會核發之經營許可執照（附件十五），以私營形態占用 地號一○三一之二公有土地營業迄今。 上揭事實經詢問鄉長甲○○，渠自稱不諳公共造產相關法規，誤以為已完成相關 程序，故於八十二年三月與南光段一○二八之一號地主所組之明潭公司簽定公共 造產加油站合作經營合約書，並坦承於簽訂合約後，依約提供土地使用權同意書 等資料予明潭公司，然卻又於八十五年十月九日於函送本院之補充書面資料中諉 稱「該同意書本所查無核發紀錄」等語（附件十六），欲以卸責。經查該鄉公所 於八十四年兩次出具土地使用權同意書，且亦於同年明潭公司申請設立期間提供 土地分區使用證明（附件十七）及該鄉其他有關都市計畫資料協助該公司籌建（ 附件十八），該鄉公所出具之公文書上清清楚楚蓋有鄉公所關防及相關印鑑，並 經經濟部能源委員會及南投縣政府建設局據以核發籌建函與建照，甲○○言詞前 後相背，顯係矯辭飾辯，否則一年來怎未見其舉發明潭公司涉嫌偽造公文書或盜 用公印等相關刑責，甲○○實難卸違法亂紀，管理嚴重違失之咎。 肆、彈劾理由及適用之法律條款： 水里鄉鄉長甲○○辦理該鄉公共造產興辦加油站事業，未待都市計畫實施公告（ 八十二年五月十三日），即與特定業者洽談合作，並於八十二年三月十五日簽訂 合約，共同提供土地合作經營加油站，不僅違反常理且地號一○二八之一土地本 係鄉民林文章之私有地，根據南投縣地政事務所土地登記簿記載，該筆土地於八 十二年八月十四日始售給明潭公司，故八十二年三月十五日訂約時，明潭公司並 非一○二八之一土地之所有權人，鄉公所與其訂約合營，洵有未洽，鄉長甲○○ 亦顯有違反公務員服務法第五條執行公務應謹慎之規定。 根據「台灣省公共造產實施要點」第十六條及「台灣省公共造產委託經營與合作 開發經營作業注意事項」第三條等相關規定，鄉公所自行開發經營或與其他機關 、民間合作開發經營公共造產事業時，應先將事業計畫書（包括財務計畫及經營 方式）送請鄉民代表會審議同意後，再報請縣政府核定，始可執行；惟該鄉公所 雖於八十二年二月五日邀請業者代表召開公共造產協調會，會後並將協調會紀錄 報請鄉民代表會備查，然代表會以不符前述公共造產規定，亦有違「台灣省各縣 鄉鎮縣轄市民代表會組織規程」第二十九條規定，函請鄉公所先將營運計畫書送 該會審議後再予執行，但鄉公所卻未依前述有關公共造產之法律規定行事，錯誤 在先，經鄉民代表會八十二年二月十二日復函要求，仍不遵循，即與特定業者簽 訂合約並逕報陳南投縣政府，經縣政府於八十二年七月二十二日函復略以該事業 內容未明、欠妥，且合約草案未依規定先送鄉民代表會同意，合約應無效，而予 以批駁。鄉長甲○○對南投縣政府之復文，卻置若罔聞，仍恣意進行，並出具公 有地之使用權同意書及其他相關公文書協助明潭公司以官商合營方式順利取得加 油站執照及建照，其行為之不當，已非以不諳公共造產法律可以搪塞，顯已違反 公務員服務法第一條、第二條、第六條、第七條執行職務應依法律命令，服從長 官監督範圍以內所發命令，不得假借權力，圖利他人，並應力求切實，不得畏難 規避之規定。 再者依據該鄉公所與明潭公司所訂之合約書內容，該事業名稱為「玉山加油站股 份有限公司」，鄉公所除出資百分之五十一及提供地號為一０三一之二之鄉有土 地二三五坪外，並應負責監督、輔導該合營事業，然本案自始至終均未依合約執 行，該鄉公所不僅從未主導該合營事業之推動，且任由明潭公司借其公文書來完 成私人加油站之興建，鄉公所未獲其利，鄉有地反遭占用；又由於本案之加油站 屬都市計畫加油站用地，應全部使○○里鄉○○段一０二八之一、一０三一之二 等二筆土地，不可分開使用，故自八十四年十一月該鄉鄉民代表大會正式議決撤 銷本案以官商合營方式進行之後，該加油站已喪失設立之基本條件，甲○○身為 鄉長理應函請經濟部及南投縣政府撤銷加油站之有關執照及建照或訴諸法律採取 補救措施，以維政府權益，然渠竟坐視鄉有地遭占用營業而無積極作為，實已嚴 重損害國庫權益，難辭失職之咎，其違反公務員服務法第七條執行職務，應力求 切實，不得畏難規避，至為灼然。 　　 據上論結，南投縣水里鄉鄉長甲○○執行職務，違反公務員服務法第一條、 第二條、第五條、第六條及第七條之規定，事證明確，爰依監察法第六條規定提 案彈劾，移請公務員懲戒委員會審議，依法議處。 提出前述附件一至附件十八為證。（下稱原證） 被付懲戒人甲○○申辯略稱： 申辯人辦理本件公共造產興辦加油站事業，經檢視全部流程之相關文件，發現其中固 確有若干疏失之處，但則與彈劾事實有所出入；茲申述於下： 彈劾案文以申辯人辦理公共造產興辦加油站事業，未待都市計畫實施公告，即與特 定業者洽談合作並簽約提供土地，違反常理，且訂約時明潭公司並非土地所有權人， 鄉公所與其訂約合營，洵有未洽等。惟按水里鄉都市計畫變更「第二次通盤檢討」案 ，業於民國八十年至八十一年間分別經鄉、縣、省都市計畫委員會審核通過（詳證一 之附件一、二）雖申辯人與民間業者洽談時尚未正式公告，惟作實質審查之各層級機 關既均已通過，因需修改通過之圖說，故無法適時公佈，一般而言，公告僅是對外正 式發布之形式而已，對已然審查通過之內容不致有所更動，基於行政行為講求效率之 考量，及申辯人主觀認為已經層層實質審查通過之都市計畫檢討案不致生變，遂於該 都市計畫正式公告實施前即開始籌設事宜，並提代表會審議。職故，申辯人此節純係 以爭取時效為考量，始有提前進行洽談之舉，絕非有意損及國庫權益。再則，申辯人 進行籌設事宜，亦係基於鄉民代表會議決：「以官商合營方式辦理」（詳證一之附件 四），而非擅作主張任意為之，且申辯人亦曾於八十一年十二月提出事業計畫書函南 投縣政府協助辦理（詳證一之附件五），嗣縣府於同年十二月曾函復該計劃書須修正 部分內容，惟該公文竟遭承辦人越權決行予以文存（詳證一之附件六），以致申辯人 不知縣府復函（就此申辯人亦已批示政風室提呈之懲處越權決行人員，詳後述），而 誤認縣府對之並無修正意見。另查，就申辯人與尚非土地所有權人之明潭企業有限公 司（下稱明潭公司）簽約乙節，乃因原土地所有權人林文章已將南光段一０二八地號 土地出售予廖德松，而廖某則謂其家族為明潭公司主體，其承買土地亦將過戶予明潭 公司名下，申辯人始同意與明潭公司簽約。又訂約時雖該土地尚未辦妥移轉登記，惟 觀諸該合作經營合約書第五條：「乙方（明潭公司）提供所有座○○里鄉○○段○○ ○○號．．．．．．土地」，及第十五條：「乙方如因違約致經營之事業遭受損失． ．．．．．縣市政府或鄉鎮縣轄市公所有權終止合約，合作經營人乙方不得異議」等 約定，明潭公司如無法取得土地，鄉公所仍有權終止合約，故縱於簽約時明潭公司尚 未成為土地所有權人，亦不致對鄉公所產生法律上風險，抑且法令上亦未要求合營之 對象必需為土地所有權人，彈劾案文僅以申辯人與業者洽談訂約之時機及對象有所疑 義，未予參酌其背景及時效考量，即認定申辯人執行公務有失謹慎，恐非合理，請鈞 座明鑒。 次查，彈劾案文另以申辯人未依公共造產相關規定行事，經鄉代會復函要求仍不遵 循，且於合約書經縣府批駁後仍恣意進行，並出具土地使用同意書及其他相關公文書 協助明潭公司順利取得加油站執照及建照云云。惟查，就公共造產相關法令，申辯人 實非熟手，以致疏失而未依規定先擬具事業計畫書，即逕以與業者之協調會紀錄送交 鄉代會備查，此點申辯人固確有未熟諳法令即貿然進行之疏失，然該鄉代會函復鄉公 所應先將營運計畫書送交該會審議再予執行之公文，則又因承辦課員越權決行公文， 而予以文存（證一之附件九），以致申辯人再度誤認鄉代會無其他意見，本案已完成 相關程序，而同意與業者訂約。關此，申辯人實係於本案經監察院約談後始得知此承 辦人員越權決行之疏失，並已批示政風單位對相關人員疏失應予追究及委請律師對明 潭採取民刑事追訴（證二）。職故，申辯人對監督不週致生承辦員違失固應負責，然 申辯人確係不知鄉代會有此函復，絕非明知鄉代會之函復內容而仍執意不遵，懇請鈞 座明察。再則，申辯人於訂約後曾於八十二年五月一日及同年六月十七日先後函請縣 府同意准與地主合作經營（證一之附件十一、十二），並於同年六月三十日經縣府同 意（證三），嗣縣府於同年七月二十三日函示應修改合約書內容後，先送鄉代會同意 ，再送縣府核准後辦理，申辯人於接獲縣府函示後即未再進行協助籌設加油站事宜。 至於明潭公司嗣於八十四年間持辦理加油站執照及建照之二份土地使用同意書，則均 非申辯人或鄉公所依法定程序所核發，蓋遍查鄉公所發文檔案俱無該二份同意書稿存 檔，且觀諸該二份同意書上竟亦無公文文號及其用印方式明顯有極大瑕疵，該二份同 意書恐係出於偽造。關此，申辯人於本案監察院約談前毫不知情，而於申辯人赴監察 院約談而得知此事後，亦曾於嗣後調查局南投縣調查站偵訊時向調查員提出本案是否 涉有偽造文書犯行之質疑（按申辯人曾要求影印該兩張土地同意書未果），該案現正 由調查站調查中，此請鈞座詢南投調查站即明。職故，彈劾案文謂申辯人出具同意書 予業者云云，並非實情，而申辯人一年多來未舉發明潭公司偽造文書相關刑責，乃因 申辯人本身對此亦不知情，以致未為舉發，絕非姑息故縱，請鈞座明鑒。 另查，彈劾案文謂申辯人曾於詢問時坦承於簽訂合作經營合約書後，依約提供土地 使用同意書予明潭公司，然卻又於書面資料中諉稱「該同意書本所查無核發記錄」等 語，前後言詞相背，顯係矯辭飾辯云云。然查該案文對申辯人之詞，實有誤解。蓋申 辯人確曾於八十二年間與明潭公司訂約同時經受委託人黃廣明代書，要求雙方同時提 供土地使用同意書，然一則該同意書係於縣府函示應修改合約之前所提出，二則該同 意書僅於一年內有效，事實上明潭公司不可能於八十四年間以之申請執照，三則該八 十四年兩紙同意書原經監察院傳真至本所，經研判應為偽造之二份同意書與立約同時 核發之同意書並不相同（易言之，本案所設同意書共有四份），申辯人坦承於立約同 時曾出具同意書，及書面陳稱八十四年三月及七月間之同意書均查無核發記錄，前後 所指內容不同，並無相背。再則，彈劾案文復指申辯人另提供其他有關資料予明潭公 司協助其申請執照，經核其所指「有關資料」實係指土地分區使用證明而言。惟查， 土地使用分區使用證明之核發，係依據省建設廳七十五年八月十二日建四字第一八四 九二九號函頒之都市計畫土地使用證明書申請須知（證一之附件二十一）相關規定核 發，明潭公司依上開申請須知規定提出申請，縱其合營案已遭擱置或否決，鄉公所亦 不得拒絕其申請，是以該文件乃依法應予核發之文件。又其他「有關資料」係主辦員 及秘書認為官商合營之事實仍延續中，遂應明潭公司之申請，未經申辯人批示即予以 核發（證四）申辯人並未主動提供，彈劾案文謂申辯人主動提供，誠有誤會，應不待 言。 末查，彈劾案文又謂申辯人未依約主導合營事業之推動，任由明潭公司借用公文書 來完成私人加油站，另自八十四年十一月鄉代會正式決議撤銷官商合營案後，申辯人 竟未採取補救措施，坐視鄉產遭占用營業而無積極行為云云。惟查，申辯人自與明潭 公司簽約後，迄該合約經縣府函示無效前，其籌畫工作均由鄉公所主導進行，所謂「 未依約主導合營事業」云云，實非有據。而自縣府於八十二年七月二十三日函示該合 約無效後，鄉公所即停止進行籌設之工作，此際於法於理鄉公所當已無主導之權。而 申辯人自獲悉明潭公司於八十四年九月間申請建築執照後，即先後於九月十二日、十 二月十四日及八十五年一月四日去函明潭公司（證一之附件十八、附件十九），嚴正 說明該合作經營合約書在未經鄉代會同意前合約為無效，不○○○鄉○○○段一○三 一之二號土地，並聲明因代表會已議決撤銷官商合營案，請其不得使用本所土地及應 於限期（十日）至建管單位及經濟部變更土地使用範圍，不得涵蓋本所土地，亦不得 藉公共造產官商合營方式興建加油站等語，凡此均足見申辯人已採取必要之措施，彈 劾案文謂申辯人坐視鄉產遭占用而未採取任何補救措施。而經申辯人制止結果，明潭 公司之加油站亦僅於其私人土地上興建，並未越界占有鄉有土地（此請鈞座命地政人 員到場勘測即明），彈劾案文謂申辯人坐視鄉有土地遭占用營業云云，亦與實情不符 ，不待辭費。 綜上所陳，申辯人從不諱言本案確有不諳法令之錯誤及監督不週致下屬越權決行公文 之疏失，然對彈劾案文所指，謂申辯人故意違法亂紀，嚴重損害國庫權益云云，則非 實在。蓋本案自始至終由申辯人主導批示之公文實寥寥可數，此請詳閱全案文件即明 。申辯人對於能力不足，不諳法令及監督不週之疏失固難辭其咎，然對於申辯人所未 涉犯之嚴重違法，則不得不予以申述辯明。請明察秋毫，而還申辯人之清白。 提出下列證據：（下稱被證） 辦理興建加油站始末表－所附證據為附件一至附件二十一影本。 擬追究相關人員行政責任調查報告影本。 南投縣政府投府民業字第七九○一四號函影本。 南投縣水里鄉公所證明書稿影本。 南投縣水里鄉公所里鄉政字第一三九九號函及所附南投縣水里地政事務所對南光 段一○三一－二地號土地之複丈成果圖一份。 監察院原提案委員對被付懲戒人甲○○所提申辯書之意見： 針對被彈劾人南投縣水里鄉鄉長甲○○所提申辯書，閱後意見如下： 關於未待都市計畫公告實施，即與私人洽談合作、訂定合約乙節，申辯人辯稱，公 告僅是對外正式發布之形式而已，基於行政效率之考量，遂於該都市計畫正式公告 實施前即開始籌設事宜云云。查本案最大的違法關鍵之一，乃源於申辯人行政權責 獨大，又不依法行政的惡質心態，既不遵守都市計畫變更之法定程序在先，又違背 地方自治辦理公共造產相關法規於後，其未待都市計畫變更公告程序完成，即與特 定業者洽談合作，且依據南投縣地政事務所之土地登記簿顯示，該業者當時並非土 地所有權人，渠等此舉已非單純之違法行政，是否另有官商勾結、圖利他人情事， 尚有可議。 關於公文遭承辦人越權決行乙節，申辯人答稱縣政府及鄉代會回復之公文，均遭承 辦人越權決行予以文存，再加上渠不諳公共造產相關法令，始有致之。依行政分層 負責規定，主管長官雖可依事務性質，分別授權屬下代為執行，然其目的乃在促進 行政效率，主管長官就其授權事項仍負有督導之責，且本案自始即以公共造產開闢 地方財源為理由，提出都市計畫變更案，今申辯人身為一鄉之長，對於主管之重大 事項，竟一律以屬下越權決行及不諳法令等語飾過，推諉塞責至此，實無宥恕餘地 。 關於明潭公司於八十四年間持之辦理加油站同意籌建函及建築執照之二份土地使用 權同意書，均非依法定程序所核發乙節，申辯人指述該二份同意書上無公文文號及 其用印方式均有極大瑕疵，此二份同意書恐係出於偽造。查該同意書是否出於偽造 ，乃屬刑事偽造公文書之犯罪認定事實範疇，姑且採信申辯人所執之詞，則其核發 公文等相關作業流程顯有重大疏失，且渠目睹該加油站逐步完成籌設，皆無動於衷 ，並未立即追究相關人員責任，行政墮敗至此，寧不須負責乎﹖ 關於明潭公司之加油站僅於其私人土地興建，並未越界占有鄉有土地乙節，經比對 該加油站之地籍圖暨其建築配置圖（見附件），即可明白申辯人所言不實，查該加 油站自中山路邊之建築線起算，占地深度約十五公尺餘，而私有土地一○二八之一 之最深側（北側）僅約有十四公尺，該加油站明顯越界占用公有一○三一之二土地 ，不容申辯人狡賴。 以上乃針對申辯人所述，提出主要說明，餘均在彈劾案文已詳細纂載，申辯人違失情 節重大，事證明確，請依彈劾案文依法懲戒，以正官箴。 　　　　理　由 　　被付懲戒人甲○○，係南投縣水里鄉鄉長，監察院以其辦理該鄉公共造產興辦加 油站事業，而有上開違法失職之情事，乃提案彈劾，移送審議到會。茲將本會審議之 結果，敘述於後： 查水里鄉公所於民國八十一年初，對該鄉都市計畫進行通盤檢討時，以興辦公共造產 開闢財源為由○○○鄉位於○號道路與一號道路接口處之南光段第一○二八之一地號 林文章之私有農地，與同段第一○三一之二地號該鄉公所之公有農地，變更為加油站 用地，先後經水里鄉、南投縣及台灣省都市計畫委員會，逐級審議通過，並於八十二 年五月十三日由南投縣政府公告實施。但該鄉公所於都市計畫公告實施前，即於八十 一年十一月間，擬定「南投縣水里鄉公所申請八十二年度公共造產補助款興辦加油站 事業計畫」，以上開二筆土地為造產用地，並擬以每平方公尺新台幣四萬五千元，價 購其中之一○二八之一地號林文章所有之農地約五九六平方公尺，自行經營加油站， 提案送該鄉鄉民代表大會第十三屆第五次會議審議；該代表會未同意價購此筆私有農 地與自行經營之方式，乃議決：「以官商合營方式辦理。」此等事實，業為被付懲戒 人申辯所是認，並有都委會紀錄、人民團體陳情案變更內容綜理表、興辦加油站事業 計畫及代表會議決表影本附卷可稽（見原證一、二；被證一附件一、二、四、五）， 固均真實可信。惟查被付懲戒人行使水里鄉長之職權，辦理本件加油站興辦事宜，仍 有下列之違失： 逕與非地主者簽訂合約，未經代表會同意部分：上開一○二八之一地號土地之所有 權人為林文章，渠於八十一年十一月二十二日將該土地立約賣予廖德松（未辦土地所 有權移轉登記），至八十二年八月十四日林文章又將該土地售予明潭企業有限公司（ 下稱明潭公司），至同（八十二）年九月十六日辦畢所有權移轉登記，明潭公司此時 始取得該土地之所有權之事實，有該土地買賣契約書及土地登記簿影本附卷足憑；而 被付懲戒人亦陳明無訛（原證四、五號；被證一附件六）自屬可信。惟水里鄉公所已 先於八十二年二月五日舉行公共造產合營協調會，由原土地買主廖德松之子廖繼訓參 加，經協調結果為：㈠成立有限公司經營，股權分配鄉公所占百分之五十一，業主占 百分之四十九。㈡土地依價值計算，水里鄉公所提供二三五坪土地與業主提供一八○ 坪土地供為加油站用地，並俟公司完成法人登記後，土地過戶到公司名下。㈢資金依 股權比例各自籌足。㈣設計規畫營運事務均以公司名義獨立經營，由水里鄉公所監督 輔導。㈤有關加油站設立許可申請、公司登記、土地過戶等事宜全權委託黃廣明代書 接辦。㈥日後發展如有擴充需要，對於土地取得方面，鄉公所願予配合等情，有該協 調會紀錄影本在卷可按（原證六），該鄉公所旋於同（二）月八日將協調會紀錄函送 鄉民代表會備查（原證七；被證一附件八），此等事實，固為籌設加油站所必需之準 備行為。但水里鄉鄉民代表會嗣即於同（二）月十二日，以里鄉代議字第○六二號函 覆水里鄉公所，略以該「加油站合營事宜協調會紀錄請備查一案，請依台灣省各縣鄉 鎮縣轄市民代表會組織規程第二十九條規定，先將營運計畫送本會同意後，再予執行 」云云（被證一附件九）；乃該鄉公所竟置代表會之此項覆函於不顧，亦不依照上述 組織規程第二十九條、台灣省公共造產實施要點第十六條、及台灣省公共造產委託經 營與合作開發經營作業注意事項第二、三兩項之規定辦理，即未先擬定事業計畫（包 括財務計畫及經營方式等），送該代表會同意，並報經南投縣政府核准後，始得據以 辦理，而均俱付闕如。竟逕於八十二年三月十五日，與尚非前開私有土地所有權人之 明潭公司訂立：「南投縣水里鄉公所公共造產事業－加油站合作經營合約書」，約定 雙方另成立「玉山加油站股份有限公司」獨立經營該加油站；嗣於八十二年五月間， 始將該合約書及加油站事業計畫，向鄉民代表會第十三屆第六次會議提出，但遭代表 會擱置。乃水里鄉公所亦置之不顧，逕於同（八十二）年七月十日，將上開加油站合 作經營合約書，函報南投縣政府，請予鑒核（被證一附件十二之後），惟經南投縣政 府於同（七）月二十三日，以八二投府民業字第一○○七一五號函覆，略以該合約內 容稍嫌簡略，如出資比率、章程規定與賠償責任等，應詳為約定，妥為明列；且本合 約書草案，應「先送貴鄉代表會同意後，再送本府核准後辦理」，因「未經代表會同 意；故所送合約書雖經雙方及保證人蓋章，但應屬無效」等語，予以批駁（原證九； 被證一附件十二之後），此等事實，亦為被付懲戒人所不爭，復有各該影本附卷足憑 ，自均堪採信。是被付懲戒人既不遵該鄉民代表會之函覆，未依法令規定補提營運計 畫書請該鄉民代表會同意協調會紀錄於前；復更與明知當時並非上開一○二八之一地 號土地所有權人之明潭公司，簽訂由該公司提供非己有之此筆土地，合作經營加油站 之合約於後，則在法律上水里鄉公所之權利，當時即欠缺確切保障甚明，是被付懲戒 人執行此項職務，顯屬有欠謹慎切實，核與公務員服務法第五條及第七條規定：公務 員執行職務應謹慎、切實之旨有違。故雖爾後數月，明潭公司已取得此筆土地之所有 權，但對其訂約當時之疏失，並不生影響。從而所辯廖某謂其家族為明潭公司主體， 土地將過戶與該公司，渠始與之簽約，如明潭公司違約無法取得土地，鄉公所仍可依 合約書規定，終止合約，不致對鄉公所產生法律上之風險云云，自不足採。又稱鄉民 代表會函覆鄉公所，要求補送營運計畫送該會審議後，再予執行之公文，因承辦課員 越權決行予以文存，致被付懲戒人誤認鄉民代表會無其他意見，乃同意與明潭公司訂 約云云，且提出課員張尚陸所書「照辦、文存」之該鄉民代表會公文（被證一之附件 九）以為證明；但縱所稱無訛，亦足證被付懲戒人對所屬公務員執行職務，顯然監督 不周，有欠謹慎，所辯自難引為免責之論據。 不遵行南投縣政府批駁函示，協助明潭公司破土興建加油站，以私營形態占用公有 土地營業部分：水里鄉公所對於南投縣政府於八十二年七月二十三日所批駁該鄉公所 之前述公文，並明示上開合約書應屬無效之公函，竟未遵照辦理，仍先後於八十四年 三月十日及七月十二日出具南光段第一○三一之二地號之公有土地使用權同意書二份 、及證明在此地號土地上所設立加油站周圍五百公尺範圍內，不再設立第二家公共造 產加油站證明書，協助明潭公司以公共造產官商共同提供土地合營方式，向經濟部能 源委員會及南投縣政府建設局，申請籌建加油站與建築執照，而分別於八十四年五月 十六日及九月四日，取得加油站同意籌建函及建築執照，且於同（八十四）年八月二 十六日，明潭公司已破土興建加油站，並向水里鄉公所報備等事實，亦有該二份土地 使用權同意書（原證十）、經濟部經（八四）能字00000000號同意明潭公司 於上開二筆土地上籌建明潭加油站覆函（原證十一）、及南投縣政府建設局准予發給 明潭公司在該二筆土地上興建加油站之建築執照函（原證十一之三）、明潭公司報備 破土開工之陳情書（被證一附件十九之三）、水里鄉公所覆明潭公司破土開工函（被 證一附件十八）等影本，附卷足憑。是身為水里鄉公所鄉長之被付懲戒人，竟不遵行 南投縣政府批駁前開合約書無效，應予補正上述欠缺，送經鄉民代表會同意後，再送 該縣府核准後，始得辦理之函示，反協助或任由該明潭公司進行興建該加油站之事宜 ，甚為明顯。而在此之前，水里鄉公所則另○○○鄉○○路已有一私人加油站設立， 如再設加油站，經濟效益有限為由，於八十四年五月間向鄉民代表會第十四屆第二次 定期大會提案：「請審議本鄉公共造產加油站新設實施方案」，究「應以官商合營方 式辦理，或將土地賣斷，抑或將土地出租三種辦法中，議決最有利於本鄉之方式，以 憑辦理」云云，但未經列入該次鄉民代表會之議程，惟顯見該鄉興辦該加油站之原定 計畫，已趨於動搖；嗣再將該案提送同（八十四）年九月鄉民代表會第四次臨時大會 ，亦未列入該會議程；迨至同（八十四）年十一月復將該案提送鄉民代表會第三次定 期大會審議，經該會議決：「撤銷本鄉公共造產加油站以官商合營方式」云云，有各 該提案及議決表影本附卷可考（原證十二、十三、十四；被證一附件十二以後該三紙 提案表影本），且為被付懲戒人所是認，自均堪採信；故至此本件興辦加油站案，實 質上已被鄉民代表會所擱置或否決。惟明潭公司則於八十四年八月二十六日在其所有 之南光段一○二八之一地號土地上興建加油站，並越界占用水里鄉公所之公有一○三 一之二地號之一部分土地，計：加油亭占用面積：○．○○一二公頃；營業室占用面 積○．○○○四公頃，共占用十六平方公尺（折合四坪點八四），至八十五年六月十 二日已建築完成，取得建物使用執照，同（八十五）年六月二十九日，又取得經濟部 所核發之「加油站經營許可執照」，而以明潭公司為營業主體之私營形態營業迄今。 此等事實，亦為被付懲戒人所不爭，復有南投縣水里鄉公所里鄉政字第一八九九號 函載明經勘測結果，明潭公司共占用上開公有土地共十六平方公尺之函、及所附南投 縣水里地政事務所複丈成果圖影本、加油站經營許可執照影本（原證十五）附卷可按 。足見被付懲戒人任由明潭公司，使用其上開土地使用權同意書等公文書，進行完成 其私有加油站之興建，致水里鄉公所未獲其利，鄉有土地反遭占用四坪許之事實，殊 為明顯。被付懲戒人雖辯稱：水里鄉公所於八十二年間與明潭公司訂約同時，曾應代 書要求，雙方同時各提供二份土地使用權同意書，但有效期間僅有一年，該公司自不 可能以之使用於八十四年間申請建築執照；而水里鄉公所八十四年間之二份土地使用 權同意書，則非被付懲戒人或水里鄉公所依法定程序所核發者，因該二份同意書上竟 無公文文號，用印方式亦有極大瑕疵，且該鄉公所亦無此項存檔，被付懲戒人毫不知 情，係於監察院約談時始得知此事；故此二份同意書，恐係出於他人之偽造；其未舉 發明潭公司偽造文書，實因自身本不知情，絕非故縱。且被付懲戒人自獲悉明潭公司 於八十四年九月間申請建築執照後，即先後於同（八十四）年九月十二日、十二月十 四日、及八十五年一月四日去函明潭公司，嚴正說明該合作經營合約書，在未經鄉代 會同意前應為無效，不○○○鄉○○○段一○三一之二地號之土地、及應於限期十日 內至建管單位及經濟部變更土地使用之範圍，不得涵蓋該鄉有之此筆土地在內，亦不 得藉官商合營方式興建加油站。凡此均足見被付懲戒人已採取必要之行政措施，故明 潭公司之加油站，亦僅於其私有土地上興建，並未越界占用鄉有土地。至彈劾文指被 付懲戒人另提供其他「有關資料」予明潭公司一節，經查僅核發土地區分使用證明書 予該公司，此乃係據明潭公司申請而發給，依台灣省建設廳函頒之都市計畫土地使用 證明書申請須知之相關規定，係必須發給者，縱加油站合營案已遭擱置或否決，亦不 得拒絕申請。而主辦員及秘書應明潭公司申請發給之證明書，係認官商合營之事實仍 延續中，乃予准許，並未經被付懲戒人批示核發。本件僅係申辯人確有不諳法令之錯 誤、及監督不周，致下屬越權決行，有所疏失。並無如彈劾文所指，故意違法亂紀， 嚴重損害政府權益之情事等語。惟查前開二份土地使用權同意書上所加蓋水里鄉公所 之印文，被付懲戒人並不否認真實，則縱非其所批示核發該同意書，亦當係其所屬公 務員所給予甚明，被付懲戒人自仍應負監督不周之責任。查南投縣政府既於八十二年 七月二十三日已指駁上開興建加油站之合約應屬無效，須先經鄉民代表會同意後，再 送該府核准後，方可據以辦理，則被付懲戒人自有服從之義務，而應立即停止與明潭 公司合作興建該加油站之一切行為，方屬合法；乃該鄉公所竟於八十四年三月十日及 同年七月十二日仍發給明潭公司該二份同意書；復於同（八十四）年三月二十三日函 明潭公司謂：水里鄉都市計畫加油站用地東側面臨二十公尺道路云云（原證十八）又 於同（二十三）日發給明潭公司謂：不再於上開加油站五百公尺範圍內，設置第二家 公共造產加油站云云之證明書（見被證四），縱此項證明書係由秘書卓維緝所核發， 被付懲戒人亦應負監督不周之責任。明潭公司獲得此等相關之公文書，遂得據以聲請 建築執照完成加油站之興建。是被付懲戒人顯未遵照南投縣政府之函示辦理，殊為明 顯。而被付懲戒人雖曾於八十四年九月起先後三次致函明潭公司不得使用上開鄉有土 地，應於限期十日內向建管單位及經濟部聲請變更土地使用範圍，不得涵蓋鄉有土地 在內無訛，固有該三函影本附卷可考（被證一附件十八及十九）。且該加油站嗣後確 係於明潭公司私有之土地上興建，僅越界占用鄉有土地十六平方公尺，已如上述，足 證被付懲戒人所稱明潭公司並未占用鄉有土地一節，並非實情，但本件官商合營之加 油站用地，原係包括南光段一○二八之一、及一○三一之二地號之二筆土地在內，而 合作興建一座加油站，則自不可將該二筆土地分割使用，故鄉民代表會於八十四年十 一月議決撤銷本件以官商合營方式進行後，該加油站已喪失官商合辦之條件，被付懲 戒人自應主動函請經濟部及南投縣政府撤銷上述有關之建照等，以終結此案，始為合 法適當。乃被付懲戒人竟置此不問，而僅函促明潭公司自行聲請變更建築範圍，其執 行職務自仍屬有欠切實。至都市計畫使用區分為加油站用地證明，係水里鄉公所主動 函請南投縣政府發給未果，始由該鄉公所自行函「水里鄉公所民政課」予以證明者， 有各函影本附卷可稽（原證十八），故非明潭公司所申請而發給該公司者，被付懲戒 人以不得拒絕明潭公司之申請置辯，自有誤會；其上開所辯，自非可採為其免責之論 據。核被付懲戒人之上開行為，違失事證，已臻明確，係違反公務員服務法第二條： 「長官就其監督範圍內所發命令，屬官有服從之義務」；第五條：「公務員應：：： 謹慎」；第七條：「公務員執行職務應力求切實」之規定；違失之咎，委非可辭。至 被付懲戒人之其餘申辯及所提調查所屬人員責任（被證二）等之其餘證據，核與其上 開違失責任，不生影響，故均不得引為其有利之證明。惟查本件水里鄉公共造產興辦 加油站事業之所以未能成功，被付懲戒人固應負前述其諸多違失之責任；但其主要之 關鍵，仍在該鄉民代表會最後議決撤銷原通過之「官商合營方式辦理」，而不啻將之 擱置或否決，使無從興辦有以致之。該鄉因而未能獲得此項公共造產預期之利益，固 不能謂非損失；但仍與彈劾文所指「嚴重損害政府權益」有間，且尚不能完全歸責於 被付懲戒人，故其關於此部分之前述辯解，尚非無理由，應依法酌情議處。 據上論結，被付懲戒人甲○○有公務員懲戒法第二條各款情事，應受懲戒。爰依同法 第二十四條前段、第九條第一項第二款及第十二條議決如主文。 中 華 民 國 八十六 年 二 月 二十一 日 公務員懲戒委員會 主席委員長 朱 石 炎 委 員 金 經 昌 委 員 王 文 委 員 黃 向 堅 委 員 吳 天 惠 委 員 張 登 科 委 員 薛 爾 毅 委 員 王 廷 懋 委 員 蔡 尊 五 委 員 王 江 深 右正本證明與原本無異。 中 華 民 國 八十六 年 二 月 二十二 日 書記官 康 癸 燁