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公務員懲戒委員會議決書　　　　　　　　　　　　　八十六年度鑑字第八二七四號 　　被付懲戒人　甲　○ 　　　　　　　　乙○○ 右被付懲戒人等因違法失職案件經台灣省政府送請審議本會議決如左 主 文 乙○○記過二次。 甲 ○記過一次。 事　實 台灣省政府移送意旨略以： 被付懲戒人甲○原係嘉義市政府地政科科長，乙○○原係該府地政科重劃股股長。 緣於民國七十九年四月間，由民眾陳顯榮等人發起成立「富國自辦市地重劃區籌備會 」，向該府申請自辦「富國市地重劃區」，雖數度提出申請，均遭該府具由予以駁回 。惟陳某等人仍於八十年三月二十六日再度提出申請，被付懲戒人等及本案承辦人蔡 瓊華（原係該府地政科約雇業務員）均明知不應准許之原因尚未消滅，竟共同基於圖 利申請人陳某等之犯意聯絡，由被付懲戒人等授意蔡員儘速予以核准，並由被付懲戒 人乙○○擬稿後交由其撰寫會辦簽註意見單及核准稿，於八十年四月二十四日發函核 定該重劃區名稱及範圍，使陳某等人合資購買之土地得以辦理重劃，致該重劃區地價 因此而暴漲，直接圖利申請人陳顯榮等人，案經檢察官提起公訴，嗣經法院各判處有 期徒刑五年六月，均褫奪公權三年，尚未確定。 經核被付懲戒人甲○及乙○○二人右開行為有公務員懲戒法第二條之違法失職情事 ，爰依同法第十九條及「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」第 十條第一項之規定，移請審議。 檢附起訴書及一審刑事判決影本。 被付懲戒人甲○申辯稱： ㈠本案申請自辦市地重劃申請人陳顯榮等七人，發起成立富國自辦市地重劃區籌備會 後，向嘉義市政府申請自辦市地重劃，案經申辯人時任主管之嘉義市政府地政科受理 承辦該項市地重劃案。本案申辯人及相關承辦人員雖均為負責此項業務之主管公務人 員，但屬層級不高之行政人員，並非如法官、檢察官均受有法律專業教育，而且本件 富國重劃案又為嘉義市首樁人民依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」申請自辦 市地重劃案件，既無先例可供參考，甚至政府就獎勵辦法相關事項所涉及之法令適用 ，本身即有多處疑義，缺乏明確之規範。因此，申辯人及承辦富國重劃案之相關人員 在處理陳顯榮等人申請自辦市地重劃案時，莫不以較嚴謹戒慎之態度予以審查，深怕 有逾越法令授權核准重劃之處分行為。迨申請人就原申請案多次不斷修改、調整，並 因申辯人等承辦人員進一步深入瞭解法令適用疑義及土地週遭客觀環境，在認定陳顯 榮等人申請案並無違背政府獎勵土地所有權人辦理市地重劃之宗旨後，即在歷經四次 審核駁回申請案後，第五次始予核准本件富國重劃申請案，申辯人在審核過程極盡戒 慎用心，既不敢給予申請人不法利益，也不能違背法令侵害人民合法權益。容或申辯 人及相關承辦人員就整個申請案在審查過程中，就審查標準有讓人誤解為先嚴後寬， 甚至如檢察官起訴書所懷疑及台灣嘉義地方法院刑事判決書所誤認，為何最初駁回申 請案之原因尚未消滅，最後卻仍予核准﹖但申辯人最後核准申請人之重劃申請案並未 違背法律準則，也未給予申請案之土地所有權人任何「不法」利益。申辯人自始即無 圖利任何人「不法利益」之意圖，既不圖利重劃案申請人，也不能圖利嘉義市政府或 任何公有土地之管理機關（申請重劃範圍內也有很多土地為嘉義市政府及國有財產局 所有），雖然在歷次申請案審核過程中，有些事項在審查當時尚無具體法令適用標準 ，但申辯人等最後會核准富國土地重劃案，乃係本於合乎法令規範之要求，在不違背 政府獎勵自辦市地重劃規範意旨下，行使行政裁量權所使然。又行政裁量權之行使猶 如法官行使法律所賦予之審判權，法官在最後作成判決之前必須有心證之形成，縱使 法官有自由心證之權限，但法官之心證也不是一夕即定，而係經由多次審理案情始逐 漸形成，心證的形成過程是一種動的發展狀態，法官對某項抽象法律規定應如何適用 於具體案件，也不是一定自始即心證如一，可能會隨著多次審理而形成不同之心證與 見解。受有法律專業素養之司法審判人員都尚且如此，承辦行政事務之公務人員在行 使行政裁量權時，又豈能苛求其就法令適用之當否，自始即作確定之判斷呢﹖更何況 承辦人在前幾次駁回富國重劃申請案時也不是只有法令解釋疑義之原因，尚有其他重 劃範圍應予修正調整之事實因素，而且法令解釋疑義也不是列為駁回之絕對原因，當 時原承辦人員陳宏基在富國市地重劃區籌備會就都市計劃通盤檢討中究竟可否申請自 辦市地重劃疑義申請核示時，陳宏基也僅以「惟查貴會前申請核定範圍，經本府實地 勘查審核結果，其不符事項（經本府七十九年十一月二十四府地劃字第六二四七五號 函復在案），非僅都市計劃通盤檢討乙項，故應請一併改進送核後『再行研議』」等 理由，函復申請人。並非以都市計劃通盤檢討中之事實作為駁回之唯一理由或絕對之 原因，故刑事判決徒以承辦單位前曾駁回申請案，後又核准所請，即認定申辯人有違 法圖利他人，顯屬武斷，並不正確。德國在法律制度上即授予行政主體有「計畫形成 自由權」，行政主體依法律之授權，從事計畫之擬定、決定時，有裁量之自由或計畫 形成之自由。在計劃形成，決定之過程中，須就相關的權利及利益加以比較衡量及實 施調整，因此對所有涉及之公益與私益必須一併加以綜合考量（如證物一）。本案富 國重劃相關承辦人員會讓檢察官及刑事判決之法官誤解為事後核准之處分與先前駁回 之原因矛盾，應為承辦人員正當行使裁量權所使然，並非有何不法弊端，也沒有違法 失職之處。 ㈡本案陳顯榮等人申請自辦市地重劃之初，送審之申請資料就重劃範圍並未臻明確， 甚至有些土地在都市計畫所定之分區使用性質已經由機關用地變更為住宅區，申請人 送審之資料卻仍為變更前之舊資料，致申辯人認為重劃籌備會將同一機關用地割裂， 一部分在申請擬辦重劃範圍內，一部分在擬辦重劃範圍外，申辯人才以較嚴謹之態度 駁回申請案。之後申請人才又陸續就重劃區範圍作多次適當調整修正，且申請人等就 原先駁回之部份理由，經綜合其他客觀條件作利益上之衡量比較之後，認為應以核准 申請人調整修正後之申請案較為合理，且無背於法令規範之本旨。豈知檢察官及法官 卻忽略申辯人等人在行使裁量權過程中之苦心，而且完全不聽申辯人之辯解理由，徒 以形式論斷為何先前駁回之原因尚未消滅卻又核准申請人之申請案﹖並據此認定申辯 人與承辦人蔡瓊華有圖利他人之犯罪故意。如果以檢察官及法官這種形式論斷之邏輯 ，推演到司法審判者之審判權，豈非上級法院均不得作不同於下級法院之裁判﹖如果 司法機關作前後不同之判決，豈不是在形式上會有圖利他人之嫌﹖但事實不然，一審 判決原告勝訴，二審可能在事實完全相同之條件下改判被告勝訴，甚至在同一個審級 同一位法官審理同一案件過程中，可能對同一位當事人在不同時間會有不同判決結果 之心證，而造成審判者先後形成不同心證之因素可能是當事人主張不同之攻擊防禦方 法，也有可能當事人主張之訴訟資料並無改變，而純係審判者就法律見解形成不同之 心證所使然，此即為法官心證形成自由權。司法審判者具有專精之法學素養都尚須靠 「心證形成自由權」作為輔助審判權正確行使之工具，行政事務人員法學素養貧弱， 職司之事務又涉及各項命令規章，甚至為法令所未規範之事項，任務絕對不比法官輕 鬆，尤其法官辦案有判例法則可循，本案所碰到之法令疑義則為首樁，未有先例可資 遵循，又何能苛求申辯人及承辦人等自始即作最正確、最妥當之判斷而否定申辯人等 有「計畫形成自由權」或行政裁量權﹖更何況申辯人最後核准申請人富國重劃案，並 非原先最初駁回之原因全然未作調整，而係不斷經過申請人多次調整並查明正確之土 地分區使用性質後，最後才綜合各項因素作合理考量，予以核准。申辯人並無圖利他 人之犯意，也沒有違法失職。如果申辯人有圖利他人之犯意，第一次申請案即可予以 通過核准，本案申請人提出申請之初，為何會遭多次駁回（如證物二之六）﹖甚至原 承辦人陳宏基因通過考試而調職，由地政科另一部屬蔡瓊華接辦後，地政科仍採謹慎 之態度要求申請人就申請案再作適當之調整修正，而連續兩次駁回申請人之申請案（ 如證物二之十一、之十三）。如果申辯人有圖利他人之犯意，難道不會自始即核准申 請人之申請案，卻自行設定理由駁回，並前後公文往返多次，歷時半年多才定案，申 辯人豈不是搬石頭軋自己腳，自找麻煩嗎﹖又如果先前駁回申請案只因承辦人陳宏基 個人之意見，申辯人如果有圖利他人之犯意，也應會在蔡瓊華接辦後即讓申請案順利 通過，又豈會在蔡瓊華接辦後還連續兩次再行駁回申請﹖雖然原承辦員陳宏基調職， 但其股長乙○○及申辯人科長甲○仍然在職，既然地政科就富國重劃申請案之審核並 不因陳宏基之調職而有草率核准之情事，證明申辯人等均無圖利他人之犯意。在多次 審核申請案過程中，最後甚至已經讓重劃案申請人誤以為承辦機關故意刁難人民，而 到處投訴陳情，落得承辦之股長乙○○須到市長室接受垂詢，搞得地政科承辦人員裡 外不是人。一切事實均證明各承辦人員及申辯人均係本於良心及職責在審查本土地重 劃案，並無圖利他人之犯意，也無違法失職之處。 ㈢承辦本案之檢察官既有成見在先，又誤解相關法令及事實於後，最後加上主觀之臆 測作為認定事實之根據，就有利於申辯人之事實均未考量，而判決申辯人有罪之刑事 庭法官，在更新審理接辦此刑事案件後，也是受檢察官偵查案卷所附斷章取義之資料 所誤導，僅開過一次調查庭，幾乎未經重新調查任何證據即已然形成不利於申辯人之 心證，將申辯人判決有罪，法院草率之情，由此可見。一審法院判決申辯人有罪之理 由，幾乎全然附和檢察官起訴之內容，對申辯人所為有利之答辯卻未予採信，判決書 也不說明不採信之理由。其中判決理由有多項認事用法違誤之處，經申辯人努力查證 台灣省其他各縣市辦理市地重劃之情形，已證明其他縣市核准辦理市地重劃也有與本 案申辯人核准富國重劃，採相同法令見解者。申辯人在核准富國重劃案時，並無違法 失職之情，應可確定。謹就刑事判決認定申辯人違法圖利之處，提出具體理由證據， 證明並未違法如下： ⒈本案申請擬辦重劃範圍雖有蘭潭地區都市計畫第二次通盤檢討中，但通盤檢討之內 容並未涉及都市計畫變更，重劃申請案並無「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」 第十八條第四款（舊辦法）規定之禁止要件。至於原承辦人陳宏基最初雖有以此為駁 回之原因（如證物二之六），但經申請人敘明理由聲明不服後（如證物二之七），原 承辦人陳宏基亦函復申請人「惟查貴會前申請核定範圍，經本府實地勘查審核結果， 其不符事項，非僅都市計畫通盤檢討乙項，故應請一併改進（指其他缺失）送核後『 再行研議』：：：」（如證物二之八）。由原承辦人陳宏基簽辦函復申請人公文之意 旨，應可確定原承辦人陳宏基最初以重劃範圍正在進行都市計畫第二次通盤檢討，作 為簽請駁回申請案之理由，並非係以該項理由作為絕對禁止之原因，僅係因尚有其他 不符事項須檢討改進才一併將該項事實列為駁回之原因。如果其他不符事項已經改進 ，僅因都市計畫通盤檢討中，申請重劃案是否得予核准，涉及法令疑義，並非不可「 再行研議」。原承辦人員陳宏基也不敢明確表示以該項理由絕對禁止申請案，故函覆 文表示該項原因可「再行研議」，申辯人身為主管，尊重承辦人所簽核之意見，經申 請人就重劃案作數度調整修正後，申辯人等人綜合考量各項因素，權衡利害關係，並 請示省政府地政處之意見後，由申請人承諾「本自辦市地重劃區同意以檢討變更後之 都市計劃，辦理公告重劃後土地分配結果」，最後才准予核准重劃申請案。申辯人及 相關承辦人員謹慎之態度，前後一貫，並非原先有絕對禁止原因而申辯人卻利用原承 辦人調職後，改變立場才於原因未消滅前予以核准。檢察官起訴之理由及法官之判決 理由不察此前後事實經過，致為錯誤之事實認定，實屬冤枉。 ⒉本重劃案雖涉有都市計畫通盤檢討中，但檢討內容並未有變更，且直到核定本重劃 案時，經查並無人民或團體對該未變更都市計畫之通盤檢討案提出異議。故核准內容 並不抵觸前開獎勵辦法十八條第四款之規定。至於在通盤檢討案經內政部核定下來之 前，雖有可能會有人提出異議並因而使重劃範圍內之都市計畫變更，但縱有此項可能 之結果，亦屬核准重劃後才會發生之事實，並非核准重劃案前即已存在有「涉及都市 計畫檢討變更事項」之事實。本案顯與前開獎勵辦法第十八條第四款規定應絕對禁止 核准重劃之情形不同，獎勵辦法第十八條第四款規範之目的，在於禁止明知申請重劃 範圍內已涉有都市計畫檢討變更，卻仍予核准重劃，使重劃計畫與檢討中之都市計畫 立即產生矛盾結果，此為法所不許者。至於核准重劃後，將來在重劃範圍是否會有都 市計畫變更，這不是上開規定有意規範之事項，而且法律也沒有規定土地重劃後，禁 止重劃範圍內之土地再變更都市計畫，故獎勵辦法十八條第四款當然也不必因重劃範 圍內將來「可能」變更都市計畫即禁止核准重劃，僅就已經涉及檢討變更者加以禁止 即可。檢察官及法官顯然誤解獎勵辦法十八條第四款之目的，將「可能」變更都市計 畫之情況也列入上開辦法所規範禁止重劃之列，而認申辯人涉有不法，顯不足採。況 且申辯人在核准重劃案時，也已有作好適當防備，為防止將來通盤檢討生變，致重劃 計畫與通盤檢討之都市計畫互相抵觸，故均由申請人承諾同意以檢討變更後之都市計 畫，辦理公告重劃後土地分配結果。由此項事實已可證明申辯人等在核准申請人重劃 案時，已極盡考量各項公、私權益之衡平，在不抵觸獎勵辦法第十八條第四款規定宗 旨之前提下，又要兼顧整體公共利益，難謂有何圖利他人不法利益或違法失職可言， 依內政部就桃園縣中山自辦市地重劃案所生之相同問題函復省政府所為之核示，也是 認定都市計畫通盤檢討中如未涉及都市計畫變更當然可進行市地重劃，至於通盤檢討 有無涉及都市計畫變更，應由地方機關依職權認定（如附件五）。 ⒊有關重劃範圍土地完整性之要求，法令並無具體標準，唯賴承辦人員視具體狀況綜 合各項因素作裁量，但依獎勵重劃辦法第五條規定，核准重劃範圍不得小於一街廓。 本案申請人最初提出申請重劃之範圍確有多處呈畸零不規則之缺失，尤其最初之申請 案是以地籍界線為重劃範圍之界址，未考量以地形、地物或以道路、土地分區使用界 線為界址，實有不妥。但經申辯人等承辦人員多次駁回申請人之申請案，並請其儘量 調整改進後，已有將多處原先列入重劃範圍，畸零不整之土地排除在申請重劃範圍外 ，此項事實可由三次不同之申請擬辦重劃範圍圖獲得證明（如證物三）。惟其中彌陀 段四○五、四○六及四○九號三筆土地係因承辦人及申辯人等誤以為該三筆土地與其 他相鄰而未列入重劃範圍之土地均屬機關用地（申請人所送申請擬辦重劃區範圍圖均 將四○五等筆土地列為機五用地）。基於此項錯誤之資料，申辯人及承辦人員等當然 絕無核准申請人將一整塊機關用地割裂為兩部分，僅將其中四○五、四○六及四○九 號土地列入重劃範圍，其餘排除在外之理，故最初均以範圍不完整而駁回申請。後來 經查四○五、四○六及四○九三筆土地均已屬住宅區之用地（檢察官之起訴書認定非 建地，顯屬錯誤）。申辯人等對人民申請之案件依裁量權為准駁之行政處分時，須有 明確之理由及法令根據，始能據以將該三筆土地排除於重劃範圍。原先誤認該三筆土 地為機關用地之一部分，此項理由既已不存在，如果單純以地形而言，尚非畸零不整 ，如堅持不予列入重劃，似不合情理，且於法無據。故申辯人與其他承辦人才改變初 衷，核准申請人將該三筆土地列入申請重劃範圍。 ⒋有關短竹段八七一、八七二、八七三及八七四等四筆土地，最初雖也曾以地形畸零 不整之理由作為駁回申請之原因，但嗣經查該四筆土地之東側及南側已緊臨學校用地 （圖上為文中二之用地），已無適宜之計劃道路可通往東、南方向，四筆土地之北側 已屬住宅區，已形成完整之社區，如果該四筆土地不予列入，不但該四筆土地將來變 成孤立在邊陲，難於開發利用，且北側之社區亦無法利用四筆土地參加重劃所完成之 計畫道路對外連絡（如證物四），附近土地之對外交通必因此四筆土地未列入重劃而 中斷，影響整體都市土地之發展利用。因該四筆土地重劃後不構成畸零地，也無法令 依據予以刪除，經衡量此項利害關係，難道申辯人還要剛愎自用，堅持以土地形狀畸 零之理由不予列入重劃範圍嗎﹖行政裁量權首重利益衡量原則，申辯人等接受申請人 所提較有利於整體都市社會發展之理由，並採納其方案，將八七一等四筆土地重新列 入重劃範圍，並非有何圖利陳顯榮等人不法利益之犯意。 ⒌有關彌陀段三六三、三七九、三八八、三九二、四三九、四六三、四六五等七筆國 有土地（檢察官起訴書誤認為含四六五─一號共八筆）未列入核准重劃範圍，究竟是 否違法一事，檢察官也只是糊里糊塗不管青紅皂白，起訴書全部認定上開國有土地未 予列入重劃範圍，屬違背法令。經申辯人在刑事庭審理中澄清未列入重劃之土地僅七 筆，非為八筆，且該七筆土地是否列入重劃範圍係由重劃會自行提出申請，非屬審核 機關主動決定，如果申請案提出擬辦之重劃範圍未違背法令，申辯人審核機關無法主 動決定何筆國有土地應列或不列入，尤其該三六三、四三九、四六三號三筆土地之形 狀凸出，崎曲不整，顯不適宜列入重劃範圍，詎刑事庭接辦之法官也是處於半糊塗狀 況，僅認定三六三、四三九、四三六號三筆國有土地未入重劃範圍並無違法，至於其 他四筆土地（三七九、三八八、三九二、四六五）以其位在三等四號、三等五號及四 等八號等三條已徵收道路用地為由，認定申辯人及承辦人未將該土地列入重劃範圍有 違法圖利之事實。一審法院刑事判決作此認定，顯有錯誤。須再特別強調者，申辯人 立於審核重劃案主管機關之立場，只能就申請人已列入或未列入擬辦重劃範圍之土地 表示當否之意見，並作准駁之處分，申請人申請重劃之範圍如果沒有明顯不當或違法 ，申辯人並無主動將某筆土地列入重劃範圍之權。 ⒍有關已徵收之三等四號、三等五號、四等八號道路之土地應可未列入重劃區範圍內 ，況且依據土地法第二百十九條之規定，如將征收之道路用地參加重劃者，違反征收 後開闢道路之目的（因為參加重劃後徵收機關可以分配其他非道路之土地），原被征 收之土地所有權人可要求撤銷征收，買回土地，徒增土地糾紛，故是否要將已征收之 公有土地列入重劃範圍，應屬籌備會自行決定之事項，非屬主管機關可主動決定。又 依內政部七十七年十月六日台內地字第六四三○七八號函規定：「市地重劃區內學校 、溝渠等公共設施用地，於重劃前已辦理協議收購或征收取得者，依平均地權條例第 六十條意旨，其用地為免納入重劃共同負擔」，此項規定是指已征收取得之公共設施 用地如有經申請人列入申請重劃範圍並經核准重劃者，其用地應免納入重劃共同負擔 ，而非指已征收取得之公有土地一定要列入重劃範圍。已征收之土地是否要列入重劃 範圍是申請人主動決定，不是由主管機關主動決定列入。 ⒎至於獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十條規定「直轄市或（市）主管機關 核定範圍內之公有土地，應一律參加重劃」，按此辦法條文所規定者係指「已」核定 列入重劃圍內之公有土地是否參加重劃之問題，而非就已征收之公有土地應否列入重 劃範圍而規定。已征收之公有土地應否列入重劃範圍及已列入重劃範圍之公有土地是 否參加重劃，兩者是不同層次之問題，前開辦法第二十條係在規範後者之問題，至於 本案則屬前者之問題，已征收之公有土地必先經列入重劃範圍且經核准後，才有獎勵 辦法二十條所定要參加重劃之問題，如自始未列入重劃範圍，即無是否參加重劃之爭 議。主管機關除依前開辦法第十八條第二款但書之規定，得以重劃範圍完整性之理由 作為准駁之依據外，無法主動強迫申請人一定要將本案三條已征收道路列入重劃範圍 。然本案重劃籌備會最後一次提出申請重區範圍時，主動將三條已征收道路排除在重 劃範圍外，且依申請之重劃範圍已大於一個街廓，已符合獎勵辦法第五條之規定，此 外別無其他違背法令之缺失，歷經半年共四次駁回處分，主管機關及申辯人等已無法 舉出為駁回處分之法令依據。依法申辯人及本案其他承辦人當然應核准籌備會之申請 案。申辯人對本案之處理，自信並無違失之處。刑事判決卻以移花接木之方式，強為 法令套用，以獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十條規定，作為認定申辯人未 將三條已征收道路列入重劃範圍之處罰依據，此項判決認事用法寧為適法乎﹖ ⒏經申辯人調查台灣省政府地政處編印之「台灣省八十二年度市地重劃成果報告」依 其報告中所列台南市「本淵寮市地重劃區重劃後土地分配成果圖」，得證明當時政府 辦理該重劃範圍地形，比本案富國市地重劃範圍更為曲折不整（如證物六）。故地形 外觀完整性與否，純係主管機關裁量權限之範圍，只要不造畸零地，難謂申辯人曾以 申請重劃範圍部分土地地形曲折不整而駁回，後又未經刪除即予核准，即認定申辯人 有違法圖利。申辯人考量重劃範圍准駁之因素，非僅以範圍外觀地形為據，尚有配合 擬辦重劃範圍之週遭土地利用發展之狀況，甚至也須考慮土地分區使用性質之完整性 ，同一塊機關用地當然不得一部分在重劃範圍外，另一部分卻在重劃範圍內，而諸如 此類考量因素並非申請人自始即提供正確、詳盡之資料，故最初才會駁回申請。申辯 人在本案整個先駁後准之決策形成過程，已如前述，申辯人並無違法失職。 ⒐在申辯人所調查台灣省其他縣市辦理市地重劃資料中，另有查得桃園縣中壢市新生 自辦市地重劃區之重劃計畫及桃園縣第十三、十四期大竹市地重劃區之重劃計畫，均 將已徵收之道路用地排除在重劃範圍外（如證物七）。該兩件市地重劃案均被認定合 法。證明申辯人審核本案之認事用法並無違法失職。 ⒑至於陳顯榮等人會因彌陀段四○五、四○九號及短竹段八七一、八七四號等筆土地 列入重劃範圍而獲有土地增值之利益，此為辦理土地重劃理所當然產生之反射結果， 不論政府公辦或人民申請自辦市地重劃均會使重劃範圍內土地甚或相鄰土地增值，土 地增值所獲之利益屬土地重劃後合法之反射利益，並非因被告核准重劃機關有給予不 法利益才產生土地增值之結果。依省政府地政處所編印之八十二年度市地重劃成果報 告中所載「台南市本淵寮市地重劃區計算負擔總計表」，該案重劃前後每平方公尺平 均地價上漲率為二．○一三一九九（如證物八），而依本案嘉義富國自辦市地重劃區 計算負擔總計表之記載，本案重劃前後每平方公尺平均地價上漲率為一．八九五九， 兩相比較，本案並未因核准土地重劃而使土地所有權人產生不法暴利。刑事判決認定 申辯人圖利陳顯榮等地主二億多元不法利益，顯屬無稽。本件重劃範圍內之土地並非 全為私人所有，重劃範圍內之土地有二十四筆為國有財產局所有，面積○．二八七一 公頃，另有二十八筆為嘉義市所有，面積一．○一八八公頃，合公有土地面積共佔三 分之一強。其餘土地雖屬私有，但全部土地所有人有一○六人，除公有土地外，尚有 私人地主一○四人，而以重劃區籌備會名義提出申請之發起人僅佔七人，其餘九十七 人均非申請人。申辯人與七位發起人並不相識，況且七位發起人所有土地佔全部重劃 區內土地面積比例不大，申辯人並無給予申請人不法利益之犯罪動機，如非自信處理 本案合法，何必明知故犯，吃力不討好﹖重劃後所增加二億多元之地價利益，並非全 部為申請人陳顯榮等七人所取得，而是由重劃區內公、私有土地所有權人均霑，難認 申辯人有何圖利陳顯榮等人之不法意圖。 ㈣綜上所述，申辯人並無公務員懲戒法第二條各款所定違法失職之情事，請為不受懲 戒之議決，並能通知申辯人到場說明，或在本案刑事判決確定前，停止審議程序，以 保權益。 ㈤提出： 證物一：司法周刊雜誌社編印「司法研究年報」第十輯選輯㈡第二五四頁影印（摘錄 自蘇顯騰法官撰寫「公務員圖利罪之研究」）。 證物二：本案富國重劃申請案相關申請書及函件簽稿影印。 證物三：申請人三次送審不同範圍之擬辦重劃範圍圖。 證物四：富國自辦市地重劃區核准重劃範圍圖。 證物五：內政部台內地字第八三七九六一○號函影印。 證物六：台南市本淵寮市地重劃區重劃後土地分配成果圖影印。 證物七：桃園縣中壢市新生自辦市地重劃地籍套繪圖及桃園縣十三、十四期大竹市地 重劃之重劃前後地號圖各一份。 證物八：台南市本淵寮市地重劃區計算負擔總計表影印。 被付懲戒人乙○○申辯意旨： 嘉義市富國自辦市地重劃區籌備會（以下簡稱籌備會）代表人：陳顯榮，依據「平 均地權條例第五十八條」（附件一）及「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」（以 下簡稱獎勵辦法）（附件二）前後共計五次申請核定重劃區名稱及其範圍。 本富國自辦市地重劃區雖涉有都市計畫通盤檢討中，惟籌備會第三號函：「同意以 檢討變更後之都市計畫，辦理公告重劃後土地分配結果。」（附件三）並經嘉義市政 府工務局都市計畫課簽見：本重劃範圍內，於蘭潭地區都市計畫第二次通盤檢討中「 並無人民或團體提出異議。」（且本都市計畫通盤檢討案經內政部八十一年五月十二 日審議通過後確實證明本自辦重劃區範圍內之都市計畫內容並無變更之事項）故依法 予以核准應無抵觸獎勵辦法第十八條第四款之規定，可依省地政處八十三年三月十日 八三地二字第一三四六九號函（附件四）及省地政處楊科長磐崇八十三年四月八日於 台灣嘉義地方法院之證詞（附件五）獲得證明。至於在通盤檢討案內政部未核定之前 ，雖有可能會有人民直接向省政府或內政部陳情，即有涉及都市計畫檢討變更之可能 ，但縱有此項可能之結果，亦屬核准重劃後才發生之事實，並非核准重劃區範圍前即 已存在有「涉及都市計畫檢討變更事項」之事實。檢察官與判決法官誤解獎勵辦法第 十八條第四款之目的，將「可能」變更都市計畫也列為禁止之列，而認為被付懲戒人 乙○○涉有不法，顯然起訴、判決理由不察，難謂有何圖利他人不法利益之犯意與事 實。 獎勵辦法第二十條：直轄市或縣市主管機關「核定範圍內」之公有土地，應一律參 加重劃。本案經核定範圍內之公有土地均有一律參加重劃，先予敘明。至於彌陀段三 八八、四六五、三七九、三九二號四筆國有土地分別位於已征收之三等四，三等五、 四等八號三條道路用地上（附件六），因行政作業未將三條已收道路用地上之國有地 辦理撥用，籌備會第五號申請案，說明刪除原納入重劃範圍之三等四三等五、四等八 號道路為其修正範圍（附件七）。當時，重劃前已征收之道路用地，應否列入重劃範 圍，法無明訂，以致函復籌備會「已徵收土地應列入重劃範圍」「國有地待辦理撥用 手續完成後再行送審」（附件八）。籌備會第七號函請市府同意三條已征收道路工程 由重劃區併同施工，工程費納入重劃總費用由全區土地所有權人按其受益比率共同負 擔（附件九），經簽會工務局表示同意（附件十）。嗣後查得內政部七十七年十月六 日台內地字第六四三○七八號函：「市地重劃區內學校、溝渠等公共設施用地，於重 劃前已辦理協議收購或征收取得者，依平均地權條例第六十條意旨，其用地免納入重 劃共同負擔」（附件十一）。內政部此項規定應指已征收取得之公共設施用地如經申 請人列入範圍，其用地免納入重劃共同負擔，而非指已征收取得之土地一定要列入重 劃範圍。本案八十年四月核准後內政部於八十一年十二月三十日台內地字第八一九一 ○七三號修正發布「獎勵辦法」，增訂第二十二條之條文：「自辦市地重劃區內，重 劃前已由政府協議價購或征收取得公共設施用地，其用地免納入重劃共同負擔，並按 原位置、原面積分配。」也就是三條已征收道路可納入，也可以不納入重劃區範圍內 ，因為效果都是一樣，省地政處技正王靚琇於調查站證詞（附件十二）可知，同時三 條已征收道路未列入重劃範圍內，符合土地法第二百十九條規定。征收道路用地作為 道路，如將征收道路用地參加重劃而分配建地，將造成假借公權力而謀得市府私利， 原被征收地主勢必反彈抗爭，且違反征收目的，原被征收之土地所有權人可要求撤銷 征收，買回土地。由於以上種種之考量因素，被付懲戒人等因而對當初的看法已不再 堅持已征收土地應列入重劃區範圍內。依行政法院四十四判四十：行政官署對其已為 之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許（附件十三）。而 未撥用之國有土地也應與其他已征收之私有道路用地一併不列入重劃範圍始為合理。 反之，已明知該國有土地位於已被征收之預定道路上，強迫籌備會一定要將該地列入 重劃而分配建地，難道不是圖利國產局，而影響其他參加重劃之土地所有權人權益嗎 ﹖由於三條已征收道路籌備會將其列為重劃區外，則「列為抵充土地與平均地權條例 第六十條規定不符應不可抵充」、「已征收土地應列入重劃區範圍內」、「彌陀段三 七九號土地係非徵收土地為財政部國有財產局之公共設施用地，為不妨礙都市計畫， 待辦理撥用手續完成後，再行送審」（附件八）等前不准之原因均自然消滅。然而檢 察官、判決法官均未詳察，就強入被付懲戒人乙○○於罪，如此公務員能為嗎﹖又有 誰敢為﹖ 有關市地重劃範圍完整性之認定，法令並無具體標準，依市地重劃實施辦法第七條 (附件十四) 及獎勵辦法第五條 (附件十五) 從而認定並綜合實際狀況作適當裁量。 本案籌備會最初提出申請核定富國自辦市地重劃之範圍（已大於一個街廓）確有多處 畸零不整之缺失，但經籌備會調整修正，可從三次不同申請擬辦重劃面積證明（附件 十六─一、十六─二、十六─三）。惟其中彌陀段四○五、四○六、四○九號三筆土 地係籌備會申請函錯列為機五用地，基於此項錯誤認定，為使機關用地完整，才有當 初要籌備會予以刪除。後來查得四○五、四○六、四○九三筆土地均已變更為住宅區 用地（附件十七），才改變當初決定同意列入重劃範圍。而有關短竹段八七一、八七 二、八七三、八七四等四筆土地最初也曾要籌備會作適當調整，但嗣後查得該四筆土 地之東側及南側正緊鄰「文中二學校」預定地（附件十八），北側也已形成完整之社 區，於重劃前八七一、八七二號土地已編定為住宅區，八七三、八七四號土地為公共 設施用地，若不予納入，不但該四筆土地將來難以開發利用，而且籌備會函文市府「 請依法准予納入重劃範圍」（附件十九），基於納入市地重劃範圍地同樣要負擔重劃 之各項費用，且參加重劃係其權利，故准予納入並核定其範圍是審慎的、合法的，絕 無心存圖利之意，也無圖利之事實。 本自辦市地重劃前後之地價經嘉義市地價評議委員會評議通過。檢察官判決法官以 重劃後評定地價每平方公尺一萬六千二百十五元乘以重劃後可分配土地面積三．五五 二五公頃，所得商數減掉重劃前評定地價每平方公尺八千五百七十九元乘以重劃前總 面積四、五二一五公頃，即增加二億八千四百二十五萬二千六百九十六元，此種計算 方式未對地主所提供之公共設施用地負擔（百分之二十一．五五）與重劃費用負擔 ( 百分之十三．一一）（附件二十）予以扣除。依平均地權條例施行細則第八十一條規 定，市地重劃前後地價僅作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補 償之標準。由於市地重劃是屬專業性，檢察官與判決法官未能了解重劃作業，即以乘 、除、加、減草率認定重劃後地價增加二億八千多萬就是被付懲戒人乙○○有圖利之 犯行！公平嗎﹖ 八十年四月十八日核准富國自市地重劃範圍時被付懲戒人乙○○為重劃股股長，股 長對於承辦人員所擬辦之各項公文詞句是否通順，作合法的修正後，有時請承辦人清 稿。本案歷時半年多才予以核定，無須於核定之時才授意承辦人員儘速予以核准，且 籌備會合法之申請，承辦人員就應依法核准，不需被付懲戒人乙○○擬稿後交承辦人 撰寫會辦簽證意見單及核准函稿。本自辦市地重劃區內土地所有權人一百零六人，其 中公有土地，即市有二十八筆，面積一．○一八八公頃；國有二十四筆，面積○．二 八七一公頃，而重劃完成後可分配土地面積三．五五二五公頃，並非全部屬於區內私 人或陳顯榮等七人所有。檢察官與判決法官即想當然耳之臆測之詞，予以推定被付懲 戒人圖利陳顯榮等七人，對於同是重劃區範圍內之其他公私有土地所有權人是否也圖 利乎﹖ 綜上所陳，本自辦市地重劃區從核定後開辦迄今三年六個月尚未辦理完成，何來「不 法利益」可圖利他人，被付懲戒人乙○○自問「仰不愧天，俯不怍於地」，是否有圖 利他人之心與犯意，唯天可表，懇請鑒核詳察，賜准免予懲戒之議決。 提出： 附件一：平均地權條例第五十八條規定。 附件二：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法。 附件三：嘉義市富國自辦市地重劃區籌備會第三號函。 附件四：台灣省政府地政處函。 附件五：省地政處科長楊磐崇證詞。 附件六：行政院函。 附件七：籌備會第五號函。 附件八：嘉義市政府函。 附件九：籌備會第七號函。 附件十：公文會辦簽註意見單。 附件十一：內政部函。 附件十二：地政處技正王靚琇證詞。 附件十三：行政法院判例。 附件十四：市政重劃實施辦法第七條。 附件十五：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第五條。 附件十六：籌備會函。 附件十七：嘉義市政府簡便行文表。 附件十八：位置圖。 附件十九：籌備會函。 附件二十：計算負擔總計表。 理　由 被付懲戒人甲○原係嘉義市政府地政科科長，乙○○原係該科重劃股股長。移送意旨 以其均為自辦市地重劃之承辦人，於民國七十九年四月間，陳顯榮等人發起成立「富 國自辦市地重劃區籌備會」（下簡稱籌備會），向嘉義市政府申請自辦「富國市地重 劃區」，嘉義市政府地政科重劃股原承辦人陳宏基於七十九年十一月中旬，擬具公文 會簽嘉義市政府各相關科室審查結果，認為該申請案因該區即蘭潭地區正辦理都市計 劃第二次通盤檢討中及重劃範圍缺乏完整性，且交通排水不完整，：：：等四項意見 ，與規定不符而予以駁回。嗣陳顯榮等分別以七十九年十一月二十七日嘉富自籌字第 三號、八十年一月五日嘉富自籌字第四號、八十年二月十一日嘉富自籌字第五號函重 新檢附相關資料提出申請，仍被嘉義市政府以「本案屬蘭潭都市計畫通盤檢討案，目 前已在內政部都委會趕辦中」、「為使範圍完整、申請範圍內本市○○段四○五、四 ○六、四○九及短竹段八七一、八七二、八七三、八七四號等請作適當調整」、「已 徵收土地應列入重劃區範圍內」、「彌陀段三七九號土地係非徵收土地，為財政部國 有財產局之公共設施用地，為不妨礙都市計畫，待辦理撥用手續完成後再行送審」等 理由，分別發函予以駁回。陳顯榮等人仍於八十三年三月二十六日再提出申請，被付 懲戒人等及該案承辦人蔡瓊華（原係該科約僱業務員）均明知：㈠蘭潭地區都市計畫 第二次通盤檢討仍在內政部辦理中，尚未公告發布實施。㈡該重劃區之範圍畸零不完 整，並無將彌陀段四○五、四○六、四○九及短竹段八七一、八七二、八七三、八七 四號等七筆土地刪除。㈢已徵收之土地未列入重劃區範圍，即三等四號、三等五號、 四等八號三條道路用地未列入重劃區內。㈣未將該區內財政部國有財產局所有尚未辦 理撥用之彌陀段三六三、三七九、三八八、三九二、四三九、四六三、四六五、四六 五－一號等八筆土地列入重劃區範圍內，影響國有土地之分配權益等，不應准許之原 因均尚未消滅，乃竟為圖利陳顯榮等人，由被付懲戒人等授意蔡瓊華速予以核准，並 由乙○○擬稿後交由蔡瓊華撰寫會辦簽註意見單及核准函稿，於八十年四月二十四日 發函核定該重劃區名稱及範圍，使陳顯榮等人合資購買之土地得以辦理重劃，致該重 劃區地價因而暴漲，直接圖利陳顯榮等人，因認被付懲戒人等有公務員懲戒法第二條 之違法失職情事。被付懲戒人等申辯略稱：都市計畫雖在通盤檢討中，但未涉及檢討 變更之地區，仍得核定土地重劃範圍；已徵收之道路用地及未撥用之國有土地，均不 列入重劃範圍始為合理；至於重劃範圍完整性之認定，法令並無具體標準，除範圍外 觀地形外，須為有利整體都市土地發展利用之考量。被付懲戒人等於深入瞭解法令適 用疑義及土地週遭客觀環境後，本於合乎法令規範之要求，綜合各項因素，行使行政 裁量權，核准該重劃案，既未圖利他人，亦無任何違失云云。按依移送意旨，本會所 應審議者，應包括被付懲戒人等核准該「富國市地重劃區」之名稱及範圍有無行政疏 失，及有無故意圖利他人情事，茲就該二部分審議如后： 關於行政疏失部分： 查被付懲戒人乙○○與原承辦人陳宏基及接辦人蔡瓊華（當時係協辦人）於八十年一 月十八日會同嘉義市地政事務所人員以及陳顯榮等人勘察該重劃區範圍時，發現部分 範圍畸零不整，認應將彌陀段四○五、四○六、四○九、短竹段八七一、八七二、八 七三、八七四號等七筆土地予以刪除，且刪除後亦不影響上開土地之利用，乃發函籌 備會，為使範圍完整，該七筆土地請作適當調整，此有富國自辦市地重劃區範圍勘查 紀錄及嘉義市政府八十年二月八日府字第六七二一號函稿可按。況被付懲戒人乙○○ 與前後任承辦人陳宏基、蔡瓊華等人在法務部調查局嘉義市調查站調查此案時一致供 稱：現場勘驗結果部分範圍畸零不整，為使範圍完整而建議調整上開七筆土地，且該 七筆土地刪除後並不影響土地之利用；嗣在檢察官偵查中，乙○○仍承認因該七筆土 地致重劃區地形不完整無誤，陳宏基亦證稱：勘查時作成決議要剔除該七筆土地是伊 所建議，參與勘察之人當場皆同意，始作成紀錄等語。則被付懲戒人等於上開七筆土 地均未做任何調整之前，遽予核准該重劃區之範圍，對於重劃地形完整性之考量，顯 然有欠切實。所辯嗣後查明原始資料錯誤或為有利於整體都市土地之發展利用而有所 改變，及所引楊盤崇之證言，均難資為解免其行政疏失責任之依據。次查獎勵土地所 有人辦理市地重劃辦法（下簡稱「市地重劃辦法」）所規定「涉及都市計畫檢討變更 之事項者」一語，究係指原都市計畫已開始檢討尚未決定變更，或係指已經檢討並決 定變更者而言，解釋上原有分歧，故原承辦人陳宏基以該重劃區在都市計劃通盤檢討 中為由，先後二次駁回籌備會申請案，被付懲戒人等於審查時均無異議；又已徵收之 土地及國有財產局所有尚未辦理撥用之土地是否均應列入重劃區，當時之法規固無明 確之規範，惟據被付懲戒人乙○○於檢察官偵查中供稱：以往其辦理都市計畫，皆有 將計畫道路列入重劃區內，才會要求籌備會將計畫道路列入重劃區；另據國有財產局 台灣南區辦事處嘉義分處擔任勘查測量業務之黃世傑在調查站證稱：同一範圍之彌陀 段三六三、三七九、三八八、三九二、四三九、四六三、四六五號七筆土地未列入重 劃區，有違反整體性重劃原則，且影響國有土地之分配，國有財產受損，該分處已於 重劃書公告期間就重劃區之範圍提出異議等語。足證上述諸問題，頗有爭議，且被付 懲戒人等既已以此等理由駁回籌備會之申請案，則為慎重起見，自應先行正式請示上 級，俟獲指示後據以辦理，乃竟擅自率予核准，其有疏失，至為明顯，此觀被付懲戒 人乙○○於八十二年九月十六日檢察官偵查中尚自承其前以此理由駁回申請，嗣要核 准申請時，未能先行簽報上級，確有過失等情，益證被付懲戒人等處理上開問題確有 欠缺謹慎，尤其審核標準先嚴後寬，更易使人認其圖利他人而有失政府威信，所辯係 首次承辦自辦市地重劃，既無先例可供參考，又無明確規範，不可能自始即做最正確 之判斷，或謂此乃其行政裁量權之行使，並無違失可言，以及所提其他各項證物，均 難資為免責之論據，上開違失事證，已臻明確，核係違反公務員服務法第五條、第七 條公務員應謹慎，執行職務應切實之規定，自應依法酌情議處。 關於圖利他人部分： 被付懲戒人等之上開違失行為，台灣省政府移送意旨，指其有直接圖利申請人陳顯榮 等情事。惟檢察官將被付懲戒人等依圖利罪提起公訴後，業經台灣高等法院台南分院 以八十五年度上更㈠字第三八○號刑事判決改判被付懲戒人等無罪確定在案，有該院 八十六年一月二十五日八十六南分院成刑行字第○一三○一號函及檢送之判決正本在 卷可稽。故此部分自不能令被付懲戒人等負圖利他人之懲戒責任。 據上論結，被付懲戒人甲○、乙○○均有公務員懲戒法第二條第一款、第二款情事， 應受懲戒。爰依同法第二十四條前段、第九條第一項第五款及第十五條議決如主文。 中 華 民 國 八十六 年 三 月 二十一 日 公務員懲戒委員會 主席委 員 金 經 昌 委 員 王 文 委 員 黃 向 堅 委 員 吳 天 惠 委 員 張 登 科 委 員 王 廷 懋 委 員 蔡 尊 五 委 員 王 江 深 委 員 陳 秀 美 委 員 張 木 賢 右正本證明與原本無異。 中 華 民 國 八十六 年 三 月 二十四 日 書記官 蘇 俊 斌