地方行政訴訟庭第三庭

113年度地訴字第331號

115年5月27日辯論終結

原      告  游鴻昌即鴻昌洗車行

訴訟代理人  錢裕國律師

            蘇育民律師

被      告  臺北市政府都市發展局

代  表  人  簡瑟芳 

訴訟代理人  陳麗如 

            林孟潔 

            史詠豪 

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國113年8月26日府訴三字第1136083217號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：

　㈠原告所有之臺北市○○區○○段0○段00地號土地(下稱系爭土地；權利範圍：12分之3)，屬都市計畫公共設施用地之公園用地。原告於坐落系爭土地之臺北市內湖區民權東路6段240巷口右側設置鐵棚建築物經營洗車場，前經臺北市商業處（下稱商業處）於民國110年1月22日派員到場稽查，查認原告經營之洗車場屬「其他汽車服務業」，而移請被告依權責處理。被告審認原告之營業態樣歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例(下稱使用分區自治條例)第5條附表規定之「第27組：一般服務業（十四）汽車保養所及洗車」，非屬公園使用項目，乃以110年7月27日北市都築字第1103051405號函(下稱110年7月27日函)通知原告確保系爭土地上之建築物合法使用，倘於文到次日起2個月後經稽查仍有違規之營業態樣情事，將逕依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序（下稱查處作業程序）裁處。

　㈡嗣商業處於112年12月15日派員到場稽查，認定原告仍於系爭土地經營「其他汽車服務業」，而移請被告依權責處理。被告審認原告使用系爭土地上之建築物作為「第27組：一般服務業（十四）汽車保養所及洗車」使用，違反都市計畫法第51條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項、查處作業程序第3類第1階段等規定，以113年1月2日北市都築字第11230912611號裁處書(下稱113年1月2日處分)裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用，且敘明屆期未停止違規使用者，將再處使用人及建築物（或土地）所有權人罰鍰。

　㈢復商業處於113年4月19日再派員到場稽查，認定原告猶於系爭土地經營「其他汽車服務業」，而移請被告依權責處理。案經被告審認原告使用系爭土地上之建築物作為「第27組：一般服務業（十四）汽車保養所及洗車」，違反都市計畫法第51條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項、查處作業程序第3類第2階段等規定，以113年5月1日北市都築字第11330318691號裁處書（下稱原處分）裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

　㈠被告於63年1月5日公告之「內湖主要計畫變更案」(下稱系爭都市計畫)，劃設系爭土地為公園用地，惟迄今均未辦理徵收，且未再進行通盤檢討，更未曾再另行公告延長時間。被告雖表示參臺北市政府72年9月2日72府工二字第37623號公告(下稱72年9月2日公告)主旨記載：「本市都市計畫自62年9月6日至63年9月5日間發布實施尚未徵收公共設施保留用地延長取得期限5年，公告週知。」云云，惟自被告提出之臺北市政府公報尚無法知悉上開公告是否確有張貼？張貼在何處？是否確實公告？及如有確實公告，72年9月2日公告所刊登之內容是否確實包含系爭都市計畫在內？是以，既臺北市政府未依法核准系爭都市計畫徵收公共設施保留用地之取得期限，則系爭都市計畫應自73年起即已屆滿而失其效力，視為撤銷該公共設施保留地之公告，發生排除公共設施保留地限制使用之效果，自不得再以都市計畫法於77年7月15日刪除公共設施保留地取得期限為由，仍將之視為公共設施保留地而限制其使用。

　㈡原告所有之系爭土地遭劃定為「公園用地」，本即已逾越一般忍受之界限，構成財產權之特別犧牲，且被告時隔44年(即107年)後始再就63年之都市計畫進行檢討，除顯已違反都市計畫法第26條之規定外，對原告所有系爭土地之使用收益等相關權能之限制應已達剝奪之程度。再參諸使用分區自治條例第7條規定，雖明定第二種住宅用地允許使用之用途及附條件允許使用之用途為何，惟未見明文禁止土地使用用途之規定；另都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法(下稱臨時建築使用辦法)第4條第1項第6款規定，公共設施保留地臨時建築不得妨礙既成巷路之通行，鄰近之土地使用分區及其他法令規定之禁止或限制建築事項，並以其所臚列之建築使用為限，則原告所經營之其他汽車服務業與「停車場、無線電基地臺及其他交通服務設施使用之建築物」同屬汽車相關設施，應屬停車場或其他交通服務設施使用之建築物，原告並無違反指定用地之使用目的，被告所作成之原處分，違反行政程序法第4條一般法律原則規定、同法第9條與第36條對當事人有利事項之注意義務及同法第43條採證法則等語。

　㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

　㈠63年1月5日發布系爭都市計畫劃設之公共設施保留地，臺北市政府於72年已依當時都市計畫法第50條規定，報經上級政府行政院核准延長取得期限，換言之，系爭土地取得期限已延長至78年1月5日；舊都市計畫法第50條公共設施保留地取得期限之規定內容已於77年7月15日修正公布新法刪除，修正當時系爭土地既尚未屆滿15年之徵收期限，在新法實施之後，自不生期滿撤銷使用管制之效果。

　㈡依臨時建築使用辦法、臺北市都市計畫公共設施保留地臨時建築使用自治條例(下稱臨時建築使用自治條例)之公共設施保留地容許臨時建築使用項目皆無「第27組：一般服務業（十四）汽車保養所及洗車」之使用，倘原告如須申請作臨時建築使用，仍需依前述二規定檢討作符合公共設施保留地之臨時建築使用項目，另臨時建築使用自治條例所容許使用細目「停車場」，該業別係歸屬使用分區自治條例第5條規定之「第三十七組：旅遊及運輸服務業（六）營業性停車空間」，其使用性質與原告主張作為「其他汽車服務業」之性質差異甚大，並非以同為汽車相關設施就認可符合前述臨時建築使用之項目，實有誤解等語置辯。

　㈢並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：　

　㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」第50條第1項規定：「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」是被告據此，有都市計畫法第79條之處分權限。

　㈡內政部依都市計畫法第50條第3項授權訂定之臨時建築使用辦法第2條規定：「都市計畫公共設施保留地(以下簡稱公共設施保留地)除中央、直轄市、縣(市)政府擬有開闢計畫及經費預算，並經核定發布實施者外，土地所有權人得依本辦法自行或提供他人申請作臨時建築之使用。」第3條規定：「本辦法所稱臨時建築權利人係指土地所有權人、承租人或使用人依本辦法申請為臨時建築而有使用權利之人。」第8條規定：「公共設施保留地臨時建築，須具備申請書，土地登記簿謄本或土地使用同意書或土地租賃契約，工程圖樣及說明書向直轄市、縣(市)主管建築機關申領臨時建築許可證後始得為之。」第10條規定：「公共設施保留地臨時建築工程完竣後，應由起造人會同承造人申請臨時建築物使用許可證，並得憑以申請接水按電。」另依都市計畫法第30條第2項授權訂定之都市計畫公共設施用地多目標使用辦法(下稱多目標使用辦法)第2條規定：「公共設施用地作多目標使用時，不得影響原規劃設置公共設施之機能，並注意維護景觀、環境安寧、公共安全、衛生及交通順暢。」第4條規定：「申請公共設施用地作多目標使用者，應備具下列文件，向該管直轄市、縣（市）政府申請核准：一、申請書：……」

　㈢又臺北市政府為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定使用分區自治條例，其第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱巿政府），並得委任市政府都市發展局執行。」第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定之組別及使用項目如附表。」第83條之1規定：「公共設施用地應符合目的事業法令及都市計畫書圖指定目的之使用。為指定目的以外之使用，應依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定辦理。」而其第5條附表使用組「第27組：一般服務業」之使用項目有「（十四）汽車保養所及洗車。」另臺北市政府依臨時建築使用辦法第4條第2項規定制定之臨時建築使用自治條例第3條第1、2項：「(第1項)公共設施保留地臨時建築使用，須符合毗連土地使用分區之臨時建築使用細目。毗連二種以上土地使用分區時，其臨時建築使用細目之認定方式如下：一以申請基地地界線周邊100公尺範圍內毗連最大面積之土地使用分區為分區之認定。二申請基地地界線距離其他使用分區均超過100公尺時，得允許為本條第4項附表內任一用途使用。(第2項)公共設施保留地容許臨時建築使用細目如附表。」

　㈣準此，主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。所謂公共設施保留地，係指公共設施用地中，留待將來各該公用事業機構或各級地方政府取得之私人土地。而為防止公共設施保留地於公用事業機構或各級地方政府取得前，該等土地之利用情形牴觸都市計畫之擘畫，除繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或依臨時建築使用辦法、臨時建築使用自治條例、多目標使用辦法等規定，申請作臨時建築使用或公共設施用地多目標使用並經核准外，土地所有權人、承租人或使用人不得為妨礙其指定或保留目的之使用，如未遵循，即屬違反都市計畫法及使用分區自治條例所定之使用限制，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定，予以處罰。

　㈤臺北市政府本於該市都市計畫法之主管機關地位，為協助所屬機關行使法律授與之裁量權，於遵循法律授權目的及範圍內，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等對待原則，依不同之違規情節、違規階段而訂定查處作業程序。其中第三類「分類：其它(非屬於第一類或第二類者)。」規定：「第1階段：處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用，並副知建築物(或土地)所有權人。」「第2階段：如違規使用人未於期限內履行第1階段之義務，處違規使用人及建築物(或土地)所有權人各新臺幣10萬元罰鍰，再限期1個月內停止違規使用，未停止使用者得按次處罰。」核此查處作業程序規定，未牴觸都市計畫法規範目的，被告辦理相關案件，應可適用。

　㈥原告於系爭土地經營洗車場，違反都市計畫法及使用分區自治條例之使用限制：

　1.系爭土地前經63年1月5日發布實施之系爭都市計畫劃設為公共設施用地之公園用地，原告為該土地之共有人，並於系爭土地設置鐵棚建築物經營洗車場等情，有系爭都市計畫計畫圖(本院卷第249-251頁)、都市計畫使用分區圖(原處分卷第1頁)、土地所有權狀、土地之第二類謄本(本院卷第35-37頁)、經濟部商工登記公示資料(本院卷第39頁)、商業處110年1月22日、112年12月15日、113年4月19日協助營業態樣認定訪視表(原處分卷第4、22、40頁)、現場照片(原處分卷第24-25頁)可稽，此部分事實，堪可認定。

　2.而「所稱公園，指臺北市政府（以下簡稱市政府）所屬各機關學校管理之已開闢都市計畫公園、綠地、廣場及兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。」「管理機關得依公園性質及環境需要，設置下列公園設施：一、園景設施。二、休憩設施。三、遊樂設施。四、運動設施。五、社教設施。六、服務設施。七、防災設施。八、其他經市政府核准設置之設施。」臺北市公園管理自治條例第2條、第4條定有明文，臺北市政府工務局公園路燈工程管理處110年2月19日北市工公藝字第1103008703號函(原處分卷第9頁)亦重申此旨。原告於系爭土地經營洗車場，既係提供車輛清洗之服務，為私人營業之目的，與公園場地供公眾遊憩及公共使用之目的顯然有別，且足以影響公眾使用該場地為遊憩、休憩及其他公共服務之機能，自屬妨礙系爭都市計畫指定系爭土地作為公園使用之目的，甚為明確。

　3.復參以歷史圖資展示系統航測圖，系爭土地於63年經劃設為公園用地後，於68年至75年間之航測圖仍見其上均為林木覆蓋，未見有洗車場設施或相關營業使用之情形，直至94年之航測圖，方見系爭土地部分林木遭伐除，裸露空地上設置有洗車場鐵棚及黑色遮陽網等設施(本院卷第168-174頁)。由此可知，原告所經營之洗車場係於系爭都市計畫發布（63年1月5日）後始設置完成。而都市計畫法第51條規定但書所謂「但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用」係指於都市計畫發布前已為使用者，仍可繼續為原來之使用，或將原來之使用改為妨礙目的較輕之使用而言（本院高等庭113年度訴字第267號判決意旨參照），本件既不存在於都市計畫發布前即有「原來之使用」之情形，自無該條但書所規定「仍可繼續為原來之使用」或「將原來之使用改為妨礙目的較輕之使用」之可言；復兩造亦陳明原告所經營之洗車場並未申請獲准作臨時建築使用或公共設施用地多目標使用(本院卷第115、119頁)，自難認有得例外作為臨時建築或多目標使用之情形，則被告審認原告於系爭土地經營洗車場，違反都市計畫法及使用分區自治條例關於公共設施用地之使用限制，當屬有據。

　4.復被告前以110年7月27日函通知原告已違反都市計畫法等相關規定，勸導限期2個月內確保系爭土地之建築物合法使用（原處分卷第13-16頁）；嗣於112年12月15日商業處到場稽查時，仍查獲前揭違規使用情形仍存在，被告乃以原告違反都市計畫法第51條等規定，依都市計畫法第79條第1項、查處作業程序第3類第1階段等規定，以113年1月2日處分裁處原告6萬元罰鍰、限期3個月內停止違規使用（原處分卷第31-36頁）。基上，原告對於在系爭土地經營洗車場，違反系爭都市計畫指定該土地為公園用地之使用管制命令義務，當知之甚詳，詎原告迄至113年4月19日仍持續其違規行為，顯有違犯之故意，自具可非難性及可歸責性。又縱原告因系爭土地長期處於保留之管制狀態，其利用權利所受減損因時間延長遞增而形成特別犧牲，亦應另循法律尋求救濟，尚非得因已有特別犧牲應予補償之情形，即得阻卻其違反都市計畫法令為違法使用之違法性或有責性，併予敘明。從而，被告認應予處罰，而依都市計畫法第79條第1項、查處作業程序第3類第2階段等規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用，自無違誤。

　㈦原告固主張系爭土地迄今均未辦理徵收，其公共設施保留地之劃設應自73年起即告屆滿而失其效力，不得限制其使用云云，惟：

　1.按62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條第1項、第2項原規定：「（第1項）公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年。逾期不徵收，視為撤銷。（第2項）本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。」嗣於77年7月15日修正為：「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。」其修法理由謂明：「刪除現行條文第1項及第2項有關公共設施保留地取得期限之理由，分述如左：(一)公共設施保留地取得期限為我國特有之規定，且大部分保留地均由政府取得，不符『用者付費』之公平原則。(二)現行條文第1項及第2項規定公共設施保留地應於10年或15年內取得，難與都市發展及實質建設相配合。(三)本法為中央立法，公共設施保留地之取得則為地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所應辦事項，致地方執行無法完全配合法律之規定。(四)保留地若逾期未取得致被撤銷，將嚴重妨礙都市計畫整體功能，降低生活環境品質，非惟保留地無從指定建築線致無以建築使用，非屬保留地之土地亦難以合理使用，導致全體國人同蒙其害，臺灣地區數十年來逐步建立之都市計畫體制及發展規模，亦將面臨存續之危機。基於以上理由，現行條文第1項及第2項有關公共設施保留地取得期限之規定，顯欠合理，窒礙難行，爰予刪除。」等語，顯然立法者有意將公共設施保留地依都市計畫實施時程設定取得期限予以刪除，且此刪除公共設施保留地取得時限的立法係為合憲，經司法院釋字第336號解釋闡述：「中華民國77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。」甚明。

　2.經查，臺北市政府72年9月2日公告：本市都市計畫自62年9月6日至63年9月5日間，發布實施尚未徵收公共設施保留地(詳如「台北市62年9月6日至63年9月5日間發布實施迄72會計年度尚未徵收開闢擬延長取得期限5年公共設施用地、保留地清冊」，下稱保留地清冊)，延長取得年限5年，保留期限均延至自公告實施日期起算15年止等語，其辦理依據記載：「奉行政院72年8月25日臺72內15723號函核准。」該保留地清冊編號18業載明包含系爭都市計畫之公園用地，又72年9月2日公告係依行政程序法第75條之規定刊登於臺北市政府公報，對不特定人為合法送達等情，此有臺北市政府公報秋字第53期、72年9月2日公告暨保留地清冊存卷可稽(本院卷第195-208頁)。則臺北市政府既依修正前都市計畫法第50條之規定，報經上級政府即行政院核准延長系爭都市計畫公共設施保留地之取得期限自73年1月5日延長至78年1月5日，即在77年7月15日修正公布都市計畫法生效後，自不發生經過取得期限而為撤銷之問題，系爭土地自仍屬公共設施保留地，原告主張該土地已於73年因逾期未徵收而為撤銷其公共設施之保留，顯有誤解，非可憑採。

　㈧另原告主張其所經營之洗車場，與臨時建築使用辦法第4條第1項第6款規定之「停車場、無線電基地臺及其他交通服務設施使用之建築物」，同屬汽車相關設施，無違指定用地之使用目的云云。惟公園用地之使用目的，係供公眾遊憩及公共使用，原告經營洗車場提供車輛清洗服務，顯與公園用地之指定目的有異，屬妨礙指定目的之使用，已如前述；又臨時建築使用辦法係依都市計畫法第50條第3項授權訂定，乃為調和公共設施保留地於取得前使用受限之不利益所訂之例外規範，揆諸前揭說明，須經法定之申請程序並經主管建築機關核准，尚非土地權利人得自行任意興建使用，自不得將之與都市計畫法第51條所稱「指定目的之使用」相提並論。再者，臨時建築使用辦法第4條第1項第6款所稱「停車場、無線電基地臺及其他交通服務設施使用之建築物」，係為補充當地停車、公共通訊等交通之服務機能，提供不特定公眾使用為目的，原告所經營以自己營利為目的之洗車場，亦難謂與該款所定之建築使用相符，況原告亦未申請臨時建築使用許可而獲核准，其上開主張，顯非有據。

五、綜上所述，原告於系爭土地設置鐵棚等建築物經營洗車場，屬妨礙系爭都市計畫所指定作為公園使用之目的，違反都市計畫法第51條等規定，被告依都市計畫法第79條第1項、查處作業程序第3類第2階段等規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決

　　結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文　　

中　　華　　民　　國　　115 　年　　7 　　月　　1 　　日

　　　　　　　　　　　　審判長法　官　張瑜鳳

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　林宜靜

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　洪任遠

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）

中　　華　　民　　國　　115 　年　　7 　　月　　1 　　日

　　　　　　　　　　　　　　　書記官　磨佳瑄