裁判書系統

地方行政訴訟庭第一庭

114年度地訴字第237號

115年5月13日辯論終結

原      告  台灣臉書有限公司

代  表  人  梁幼莓 

            Damian Yeo Guan Yao

訴訟代理人  劉允正 律師

            李孟穎 律師

上  一  人

複  代理人  黃詩嵐 律師

被      告  新北市政府

代  表  人  侯友宜 

訴訟代理人  劉博文 律師

上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部中華民國114年6月4日衛部法字第1130029819號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、訴訟費用由被告負擔。

一、事實概要：

　　衛生福利部國民健康署於民國113年4月17日，在「Instagram」社群網路平台（下稱系爭網路平台）查獲名稱「relx.ms」之帳號刊登販賣類菸品或其組合元件之內容（下稱系爭貼文），並移由被告所屬衛生局辦理。被告審認原告為系爭網路平台之實際經營者，接受使用者刊載類菸品或組合元件，違反菸害防制法第15條第1項第2款之規定，依同法第30條第1項第1款規定，以113年7月30日新北府衛健字第1131429919號裁處書（下稱原處分）裁罰原告新臺幣（下同）40萬元罰鍰，並令原告文到次日內改善。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告主張及聲明：

　㈠主張要旨：

　⒈依系爭網路平台使用者條款或網域名稱WHOIS查詢系統名稱查詢結果，可知系爭網路平台服務係由Meta Platforms,Inc.（下稱Meta公司）提供。且自數位發展部公告或行政院資料顯示，政府係與Meta公司而非原告，進行網站違法內容移除合作。再者自衛生福利部之法規預告修正草案中修正理由，也可看出衛生福利部亦已明知許多網路平台係由外國主體而非其在臺關係主體所營運，始修法欲規範此種情況。又自經濟部商業發展署之登記資料顯示，原告登記所營事業範圍並未包括「網路服務」或「數據處理服務」，即未管理或經營社群媒體平台，被告僅因原告登記為一般廣告服務業即認為原告為系爭網路平台經營者。

　⒉原告已於113年6月28日以電子郵件向被告陳述並未擁有、經營或參與系爭網路平台服務之提供或管理，且對於系爭網路平台上涉嫌違法之內容不具製作、接受、傳播、刊載或移除之能力，此也經民事法院判決意旨所肯認。臺北市政府在類似案件之訴願程序也認為機關係誤認原告為平台經營者，而作成撤銷裁罰處分之決定。被告與訴願機關未依行政程序法第9條、第36條規定，職權調查並審酌一切對原告有利或不利之證據即認定原告違規，自有違誤。

　⒊原告並非廣告業或傳播媒體業者，被告也無證據認定原告係代表Meta公司促成廣告活動。系爭貼文並無付費廣告標示，係使用者自行創建之內容，系爭貼文違法也不代表平台提供者即涉及廣告製作、接受傳播或刊載。被告未盡舉證責任證明原告違反菸害防制法第30條第1項規定。

　⒋原告為獨立法人格之公司，且原處分與訴願決定對於認定原告應共同負責之主體僅泛稱「臉書母公司」而未能特定，也未能證明原告為何符合行政罰法第14條第1項之「故意共同實施」而應與臉書母公司共同承擔責任，違反處罰法定主義與憲法第23條法律保留原則。

　⒌依原告及Meta公司章程，可知原告與Meta公司係依據各自章程成立公司，因此，原告為一個別法人，獨立且法律上有別於Meta公司，以及獨立於Meta公司執行其業務活動，原告公司章程及登記所營事業範圍均不包括「網路服務」或「數據處理服務」，此為提供與管理系爭網路平台服務所需的核心業務，上開文件進一步證明原告係為執行業務推廣活動而設計，且原告所營事業範圍僅限於向特定Meta主體提供銷售及行銷支援，因此，原告與系爭網路平台服務之經營間不存在任何關聯。

　⒍依照數位發展部113年9月16日數授產經字第1134000735號公告，Meta公司就臉書服務和系爭網路平台服務指定在臺灣的當地法律代表並非原告，進一步證明原告對於系爭網路平台服務之經營並未有任何參與。

　㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。（本院卷二第284頁）

三、被告答辯及聲明：

　㈠答辯要旨：

　⒈被告於113年6月26日函請原告陳述意見並提供資料，惟原告並未於期限內完整回覆，構成行政程序法第105條第3項放棄陳述意見之情形。

　⒉網路平台業者身為提供商品資訊刊登與媒合交易平台，應負有相當事前審查、管理、過濾、監控並移除違法資訊之義務。此種更積極、主動、高度的注意及監管義務也開始被行政法院判決見解所肯認。平台業者也不能因與使用者訂定禁止違法內容等民事約定條款而規避此等公法上義務。

　⒊依實務判決及法條文義觀察，所謂廣告業或傳播媒體業者，並不限於主動積極接受委託或有償接受委託者為限，而是以是否提供使用者以平台或空間刊登資訊，利用數位、電子平台空間無遠弗屆、相互串聯之特性使上傳之內容得以更廣泛接觸不特定多數人，產生直接或間接促銷效果為斷。

　⒋原告之商工登記資料有「一般廣告服務業」，依系爭網路平台服務條款或原告公開之經營計畫可知，原告作為Meta公司在臺灣之業務推廣單位，對於系爭網路平台廣告具備實質經營與管理能力，所營事業內容確屬廣告或傳播業者。又依Meta公司官方服務條款可知，平台安全、違規內容處置與資料分享，係由全球團隊、合作夥伴與關係企業共同完成，原告不得自外於該平台治理系統。另原告之代表人及其在臺職能，足以具體顯示原告並非僅屬旁觀者，而係Meta集團於臺灣直接推進廣告與商務活動，進而促成資訊擴散之實質窗口。

　⒌依最新判決（本院114年度簡字第4號、第5號判決、高雄高等行政法院114年度簡字第46號判決、臺中高等行政法院113年度地訴字第74號判決），原告公司不但是菸害防制法第30條規定之傳播媒體業及廣告業者，且應負更積極、主動、高度的注意及監管義務。另依衛生福利部國民健康署113年7月19日國教健字第1130005396號函釋，已明確認定因原告為菸害防制法第30條所稱之廣告業或傳播媒體業者，爰其接受使用者刊載類菸品或其組合元件、指定菸品或其必要之組合元件相關廣告，已違反菸害防制法第30條第1項第1款或第2款之規定。

　⒍縱系爭貼文內容係使用者自行創建，但原告經營網路平台，即創造出違法訊息不特定擴散之高度可能性，客觀上屬於產生法律違規事實之「危險前行為」。因此原告即有下架違法內容或將使用者停權之義務與責任。然原告卻未基於此管理義務即時查核、審查、移除明顯違反菸害防制法之商品資訊，使不特定人得以瀏覽該資訊，被告依菸害防制法第15條第1項第2款、第30條規定裁罰並無違誤。

　㈡聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

　㈠應適用之法令：

　　菸害防制法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第1項第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、類菸品：指以菸品原料以外之物料，或以改變菸品原料物理性態之物料製成，得使人模仿菸品使用之尼古丁或非尼古丁之電子或非電子傳送組合物及其他相類產品。」第15條第1項第2款規定：「任何人不得製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告下列物品：……二、類菸品或其組合元件。」第30條第1項第1款規定：「廣告業或傳播媒體業者，有下列情形之一者，處新臺幣40萬元以上2百萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期未改善者，按次處罰：一、違反第15條第1項第2款規定，製作廣告、接受傳播或刊載類菸品或其組合元件。」

　㈡事實概要欄所載事實，有被告113年6月26日新北衛健字第1131212131號函（見本院卷一第223至224頁）、系爭網路平台「relx.ms」帳號張貼之系爭貼文內容（見本院卷一第50至53頁、第217至221頁）、原處分（見本院卷一第57至59頁）及訴願決定（見本院卷一第83至94頁）等附卷足稽，為可確認之事實。

　㈢原告並非系爭網路平台之實際經營者，亦無從認定其就系爭貼文具有製作廣告、接受傳播或刊載之具體行為，或具有內容審查、下架移除及限制散布等實質管控能力，被告逕予裁罰，於法未合：

　⒈按菸害防制法第30條第1項第1款所處罰者，係廣告業或傳播媒體業者違反同法第15條第1項第2款規定，就類菸品或其組合元件廣告，有製作廣告、接受傳播或刊載之行為。是以，倘主管機關以該條款為裁罰依據，即應先審究受處罰者是否為該條所定之責任主體，並是否就特定違法內容有製作廣告、接受傳播或刊載之具體行為。於網路平台情境中，尤應區分實際提供、經營或管理平台，並對帳號、使用者貼文、廣告投放、內容審查、下架移除或限制散布具有實質管理及控制權限之主體，與僅於同一企業集團內負責在地廣告業務、行銷推廣或商務支援之關係企業，二者有別。倘主管機關主張受處罰者雖非實際提供、經營或管理平台之主體，仍應就平台上特定違法內容負責，即應證明其與該違法內容間具有具體行為關聯，或其對該違法內容具有實質管控能力，並依法負有防止義務，始得認其該當前開處罰要件。尚不得僅因其與平台營運主體屬同一企業集團、協助集團廣告業務，或營業項目載有一般廣告服務，即推認其當然為平台經營者，或當然承擔平台營運主體之內容管控責任。否則即有將其他法人或平台主體之平台營運行為與內容治理義務，在欠缺具體行為關聯、實質控制能力及法定防止義務證明之情形下，逕行歸屬於該受處罰者之疑慮，而與行政罰上行為責任原則難謂相符。

　⒉經查，本件系爭貼文係由名稱「relx.ms」之使用者帳號自行上傳並公開發布（見本院卷一第50至53頁、第217至221頁），其內容之形成及上傳發布，依卷內資料觀之，係該使用者所為，故本件應屬使用者自行上傳貼文之情形；縱系爭貼文內容客觀上呈現販賣、展示或廣告類菸品或其組合元件之資訊，仍不得逕認係由原告製作、接受傳播或刊載。卷內既無證據足認系爭貼文係經平台廣告系統付費投放、定向展示或以其他商業刊載方式發布，亦無證據證明原告曾就系爭貼文承接廣告主、收取費用、審核素材、設定受眾、操作廣告後台、決定上架或停止投放，自難認原告就系爭貼文有菸害防制法第30條第1項第1款所定之製作廣告、接受傳播或刊載行為。惟使用者自行上傳之內容，並不當然排除實際平台經營者於一定條件下負相應責任，是本件仍應進一步審究原告是否為系爭網路平台之服務提供者或實際經營者，抑或是否就系爭貼文具有內容審查、下架、移除、限制散布、帳號處置等實質管控權限。觀之系爭網路平台之使用條款載明Instagram服務係由Meta公司提供，使用者使用該服務並與該公司成立契約關係（見本院卷一第95頁），另WHOIS登記資料亦顯示系爭網路平台之網域登記主體為Instagram LLC（見本院卷一第103至107頁）。依上開資料觀之，系爭網路平台之服務提供及平台營運相關資料，至少係指向Meta／Instagram相關境外主體，而非逕指向原告。被告如主張原告為系爭網路平台之實際經營者，或對平台上使用者自行發布內容之刊載、傳播、下架、移除或限制散布具有實質控制權限，自應提出具體證據證明之，尚不得僅憑原告與Meta公司間之關係企業地位，即推認原告負有平台經營者之責任。再觀原告公司登記資料及公司章程，其營業項目雖包括管理顧問、一般廣告服務、市場研究及民意調查等項目（見本院卷一第109頁、卷二第128至130頁），惟上開登記事項及章程內容，至多僅能證明原告得從事一定範圍之廣告、行銷或市場支援業務，尚不足以證明其實際經營系爭網路平台，或具備資訊系統維運、帳號管理、內容審查、違規貼文下架、移除及限制散布等平台治理權限；尤其「一般廣告服務」僅係營業項目之概括性登載，不能據此認定原告對系爭網路平台上使用者自行發布之貼文，具有審核、刊載、下架、移除或限制散布之權限。縱認原告於Meta集團內負責在臺廣告業務、行銷推廣或商務支援，仍不足以證明其與本件系爭貼文間具有具體行為關聯，或對該貼文具有實質管控能力，自難認原告就系爭貼文有製作廣告、接受傳播或刊載之行為。復參數位產業主管機關即數位發展部於113年9月16日發布之相關公告，係將Meta公司列為一定規模網路廣告平台業者，並涉及境外平台業者之法律代表及申報義務事項（見本院卷一第111至114頁）；該公告固非本件菸害防制法上責任歸屬之直接規範依據，然本件既涉及系爭網路平台服務提供及平台營運主體之識別，其內容仍得作為認定系爭網路平台服務提供及平台營運主體時之參考。又菸害防制法中央主管機關即衛生福利部於114年3月4日預告之菸害防制法修正草案及其說明，係擬就網際網路平台、網際網路服務提供者、法律代表、違法內容移除及資料保存等事項另為明文規範（見本院卷一第143至153頁）；該修正草案雖非本件現行法適用之直接依據，惟其至少顯示主管機關對於境外平台、法律代表、違法內容移除及資料保存等事項，認有以更明確法律規範加以建構之必要，得作為觀察現行規範是否已足以處理相關責任歸屬問題之背景資料。從而，在現行法尚未就境外平台業者、法律代表及違法內容移除義務等事項為明確規範之情形下，本件仍應回歸菸害防制法第30條第1項第1款之構成要件加以審查，被告自應具體證明原告就系爭貼文有製作廣告、接受傳播或刊載之行為，或對該貼文之存否具有實質管控能力及可歸責之防止義務違反，尚不得僅以其關係企業地位，或其在臺負責廣告業務、行銷推廣或商務支援，即推認其已該當前開規定之處罰要件。至被告所稱網路平台業者就使用者違法內容是否負有較高注意、管理或移除義務，仍應以該業者本身確為平台經營者，或至少對相關內容具有審查、移除、限制散布等實質控制能力，並有防止可能性為前提。倘未能先行證明原告具備上開地位或能力，即不得逕行推認原告應負行政罰責任。是以，本件固可證明系爭貼文曾出現於系爭網路平台，且其內容客觀上呈現類菸品或其組合元件之販賣、展示或廣告資訊，惟此仍不足以證明原告為系爭網路平台服務之提供者或實際經營者，亦不足以認定原告就系爭貼文有製作廣告、接受傳播或刊載之具體行為，或對系爭貼文具有內容審查、下架、移除、限制散布等實質管控權限。被告以原告為Meta公司在臺關係企業、營業項目含一般廣告服務，及其具有在臺業務推廣、廣告行銷或商務支援角色等節為據，認定原告應負菸害防制法第30條第1項第1款所定製作廣告、接受傳播或刊載行為之行政罰責任，即難認有據。

　⒊被告另以系爭網路平台使用條款，主張原告不得以系爭網路平台服務係由境外主體提供作為當然免責理由云云。惟被告所援引之「我們在世界各地設有專業團隊，與外部服務供應商、合作夥伴和其他相關實體合作，並開發先進的技術系統，以偵測潛在的濫用產品情形、有害他人的行為」、「這些基礎設施可能由Meta Platforms, Inc.、Meta Platforms Ireland Limited或其關係企業擁有、營運或控管」、「Instagram為Meta旗下公司，與Facebook共享技術、系統、分析數據和資料……以提供更優質、安全、可靠的服務」等內容（見本院卷二第297頁），至多僅能說明系爭網路平台服務可能涉及Meta公司與關係企業間之全球性技術協作、資料共享及安全維護分工，尚未具體指明原告即為系爭網路平台之服務提供者、平台營運者或內容治理主體。尤其條款中所稱「關係企業」範圍抽象廣泛，並非當然包含原告在內；所稱基礎設施「可能」由關係企業擁有、營運或控管，亦屬概括且不確定之表述，無從據此特定原告即對系爭網路平台或本件系爭貼文具有實質管理及控制權限。誠然，網路平台服務涉及境外主體，並非當然排除國內相關主體依法受行政管制或處罰之可能；然行政罰責任之成立，仍應以受處罰主體具有具體行為關聯、該當法定構成要件及可歸責之實質控制能力為前提。是被告尚不得僅憑系爭網路平台使用條款中關於全球團隊、合作夥伴、關係企業及技術共享之概括記載，即將境外平台主體之營運行為、內容治理義務或本件系爭貼文所涉行政罰責任歸屬於原告。從而，上開使用條款不足以作為認定原告應負菸害防制法第30條第1項第1款行政罰責任之依據，被告此部分主張，尚難憑採。

　⒋被告復以Facebook Global Holdings II, LLC持有原告全部股權，且原告董事及負責人兼任Meta集團亞太區總裁、大中華區總經理及Meta公司董事，並佐以原告商業登記載有「一般廣告服務業」等情，主張原告為Meta集團於國內之業務推廣及執行單位，對系爭網路平台之營運或系爭貼文之刊載、傳播、審查、下架、移除或限制散布具有實質參與云云。惟按母公司、子公司或關係企業各自為獨立權利義務主體，其權利義務及法律責任原則上不得相互混同；縱有股權高度集中或人事兼任之情形，亦僅屬企業組織、投資控制或治理結構上之安排，尚不足以否定法人格分離，或將Meta公司或其他關係企業之平台營運行為及內容治理義務當然歸屬於境內之原告。縱認原告為Meta集團在臺業務推廣或行銷支援單位，至多僅能說明其於集團內具有一定商務或行銷分工，仍不能據此推認其即為系爭網路平台之營運主體，或對使用者自行發布之本件系爭貼文具有內容審查、違規處置或實質管控權限。至原告董事及負責人兼任Meta集團相關職務部分，該等職務係同一自然人分別受不同法人委任、聘任或僱用之結果，其權限歸屬及法律效果仍應分別觀察；卷內復無證據足認原告董事及負責人係以原告名義，或基於原告授權，介入系爭網路平台營運、內容審查或違規內容處置，自不得逕以人事兼任關係推認原告實質參與系爭網路平台營運。又原告營業項目雖包含管理顧問及一般廣告服務等，然營業項目之登載僅能說明其得從事一定範圍之廣告或行銷相關業務，並不能證明其實際參與系爭貼文之形成及上傳發布，或對系爭貼文於系爭網路平台具有實質管控權限。從而，被告以前開事證推認原告就本件系爭貼文具有具體行為關聯或實質管控權限，進而認其該當菸害防制法第30條第1項第1款所定「製作廣告、接受傳播或刊載」之處罰要件，洵無足採。

　⒌被告援引原告代表人對外公開說明內容，主張原告屬菸害防制法第30條第1項所規範之廣告業或傳播媒體業者云云。惟觀之被告所援引「停掉經銷商的中介，未來廣告主可以直接與Facebook接洽」、「Facebook也期待直接『教育』企業主或廣告代理商，幫助他們了解Facebook平台與產品」、「選在公佈財報同一天，Facebook也正式在台灣設立辦公室，親自接手廣告業務」、「Facebook自2015年於臺灣設立辦公室後，沒有委託廣告經銷商，而是自己銷售廣告，並說明與廣告代理合作的運作方式」（見本院卷二第296頁）等內容，至多僅能說明原告作為Meta集團在臺公司，曾從事廣告業務、行銷推廣或與廣告代理商合作等業務活動，尚不足以證明原告即為系爭網路平台之服務提供者、實際經營者或內容治理主體。縱認上開內容足以顯示原告具有一般廣告業務支援或商業推廣角色，然此與原告是否就系爭貼文有形成及上傳發布之具體行為，或是否對系爭貼文具有審核、下架、移除、限制散布等實質管控權限，仍屬二事。卷內既無證據足認原告曾參與系爭貼文之形成及上傳發布，或對該貼文具有實質管控權限，自難僅憑上開對外說明內容，即認原告該當菸害防制法第30條第1項第1款所定「製作廣告、接受傳播或刊載」之處罰要件。是被告前開主張，亦不可採。

　⒍至被告援引本院114年度簡字第4號、第5號判決、高雄高等行政法院114年度簡字第46號判決、臺中高等行政法院113年度地訴字第74號判決，並以衛生福利部國民健康署113年7月19日國教健字第1130005396號函釋為據，主張原告屬菸害防制法第30條第1項所稱之廣告業或傳播媒體業者，並應負系爭網路平台管理責任云云。惟上開判決係肯認網路平台業者於一定情形下，就平台上違法資訊負有較高注意、管理或移除義務，其適用前提仍在於受規範主體本身即為平台經營或管理者，或對相關資訊具有內容支配、審查移除、限制散布等實質管控能力；且上開判決係基於各該個案事實及卷內證據所為判斷，對本院並無當然拘束力。本件依卷內證據所示，至多僅能認定原告負責Meta公司在臺廣告業務、行銷推廣或商務支援等業務，尚不足以認定其實際參與系爭網路平台營運、帳號管理、內容審查、違規內容移除或限制散布，自難認與上開判決具有相同法律評價基礎，亦不得逕予比附援引。至衛生福利部國民健康署上開函釋，性質上係行政機關就法規適用所為之說明性見解，對本院並無拘束力，亦不能取代本院就本件具體事實、行為主體及構成要件該當性所為之審查。是被告以上開判決及函釋作為認定原告應負菸害防制法第30條第1項第1款行政罰責任之依據，尚不足作為不利於原告認定之依據。

　⒎準此，本件系爭貼文係使用者自行上傳並公開發布之內容，無從認定其係由原告經平台廣告系統付費投放、定向展示或其他商業刊載方式所發布之廣告，亦無從認定原告曾就系爭貼文為製作廣告、接受傳播或刊載之行為。又系爭網路平台之服務提供及網域登記相關資料均指向Meta／Instagram相關主體，而非原告；原告既非系爭網路平台使用條款所載之服務提供者，亦非網域持有人，尚難認其具備社群媒體平台營運所涉系統管理、帳號管理、內容審查、違規貼文移除或限制散布等相關權限。被告以原告營業登記項目、股權結構、董事兼任職務、集團性概括條款及原告代表人對外說明內容等節為據，仍不足以證明原告有實際參與本件系爭貼文之製作廣告、接受傳播或刊載等構成要件行為，或對系爭貼文於系爭網路平台具有審核、下架、移除或限制散布等實質管控權限。是被告認定原告應就系爭貼文負菸害防制法第30條第1項第1款之行政罰責任，並據以作成原處分，於法未合。

　㈣綜上，原處分認事用法有所違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合。原告訴請判決如聲明所示，即屬有據，應予准許。

　㈤本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　6 　　月　　11　　日

　　　　　　　　　　　　審判長法　官　劉正偉

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　陳宣每

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　邱士賓

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）

中　　華　　民　　國　　115 　年　　6 　　月　　11　　日

　　　　　　　　　　　　　　　書記官　蔡叔穎