臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　103年度交字第221號 原　　　告　章玉楓 被　　　告　交通部公路總局新竹區監理所 代　表　人　張朝陽 訴訟代理人　李志豪 上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬桃園監理站民國 103 年8 月13日桃監裁字第裁52—DB0000000 號違反道路交通管 理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃園縣政府警察 局桃警局交字第DB0000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下 ： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用新臺幣壹仟貳佰肆拾陸元由被告負擔。 理 由 一、程序部分： （一）原告章玉楓不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴 訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總 統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟 程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由 原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行 政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一 ０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一 第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提 起之撤銷訴訟。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。 （二）再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八 條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條 之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二 百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此 敘明。 二、事實概要： 原告於民國一０三年六月十四日晚上七時二十二分許，騎乘 車牌號碼000 —BQV 號之普通重型機車（下稱系爭機車）， 行經桃園市桃園區（改制前為桃園縣桃園市○○○路與延平 路之路口時，為桃園縣政府警察局桃園分局警員認原告有「 酒後駕車，拒絕接受酒測」之違規，遂當場舉發並填製桃警 局交字第DB0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（ 下稱系爭舉發通知單），記載應到案日期為一０三年七月二 十九日前，並移送被告處理。原告於一０三年七月十一日到 案陳述不服舉發，嗣經被告查證明確後，認原告確有「拒絕 接受酒精濃度測試檢定」之違規事實明確，爰依道路交通管 理處罰條例第三十五條第四項及道路交通管理事件統一裁罰 基準及處理細則等規定，以桃監裁字第裁52—DB0000000 號 裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）九萬元 ，吊銷駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。原告不服， 遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）： （一）訴之聲明： 1.原處分撤銷。 2.訴訟費用由被告負擔。 （二）原告於當日有喝一點點酒，但警察攔檢時，原告是在走路 並沒有騎車，警察應該要證明原告行為已生危險或易發生 危險之情等語。 四、被告答辯理由（略以）： （一）答辯聲明： 1.原告之訴駁回。 2.訴訟費用由原告負擔。 （二）按汽車駕駛人拒絕接受酒精濃度測試之檢定者，處九萬元 罰鍰，並當場移置保管該汽車、吊銷該駕駛執照及施以道 路交通安全講習；汽車駕駛人曾依同條例第三十五條第四 項前段之規定吊銷駕駛執照者，三年內不得考領駕駛執照 ；又車輛，乃指非依軌道電力架設，而以原動機行駛之汽 車（包括機車）、慢車及其他行駛於道路之動力車輛。此 觀道路交通管理處罰條例第三十五條第四項前段、第六十 七條第二項前段及第三條第八款分別定有明文。 （三）經查，桃園縣政府警察局桃園分局一０三年七月二十五日 桃警分交字第0000000000號函略以：「…本分局員警於一 ０三年六月十四日十九時二十二分執行巡邏勤務，巡經桃 園市○○路與延平路口，發現重機車161-BQV 號行駛於道 路上，見警隨即將車輛停靠路旁，遂予盤查發現臺端（駕 駛人）身漫濃厚酒味，經告知相關權利後，仍不配合員警 實施酒精濃度吐氣測試，即依道路交通管理處罰條例第三 十五條第四項規定製單（桃警局交字第DB0000000 號）舉 發，違規事實明確，核無違誤。…。」。 （四）道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通 秩序，確保交通安全而制定，道路交通管理處罰條例第一 條定有明文。而同條例第三十五條第四項前段規定，汽車 駕駛人拒絕接受酒精濃度測試之檢定者，處九萬元罰鍰， 並當場移置保管該汽車、吊銷該駕駛執照及施以道路交通 安全講習，係立法者賦予行政機關對汽車駕駛人，駕駛汽 車拒絕接受酒精濃度測試，違反行政罰之裁罰，未給予行 政機關任何裁量權限，立法者既已明定罰則，行政機關即 無裁量之空間。爰此，桃監裁字第裁52-DB0000000號違反 道路交通管理事件裁決書，裁處原告罰鍰九萬元整，吊銷 駕駛執照，三年內不得考領駕駛執照，並應參加道路交通 安全講習。於法應無不合。 五、本院判斷之依據與理由： （一）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴 訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實 體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸 行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之 分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過 時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法 對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦 應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟 法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉 證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理 程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條 參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係 就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實 仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果， 以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳 言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟 確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不 易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與 利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則 上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律 明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方 的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上 之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人 協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷 於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證 責任分配應抽像預定之法治國原則要求。 （二）又值勤警察或因職務特性所需，或因內部管考、績效考評 等因素，於取締交通違規事件上，立場上本難謂超然中立 ，甚至於舉發違規時，已處於與違規行為人有利害關係之 對立狀態，審判實務上，於原告及提出舉發違規警察證詞 之被告機關各執一詞，且均言之成理而有合理懷疑時，自 更不能逕以舉發警察與異議人「素不相識，復無怨隙，應 無甘冒觸犯偽證罪責，而故意構詞誣陷之必要」，即遽認 舉發警察所言較為可信。毋寧舉發警察既係立於欲處罰人 民之行政機關立場，自應提出更多於、優於受處分人即原 告證明方法之證據，方符上述行政訴訟舉證責任之分配原 則。過去準用刑事訴訟法的交通事件聲明異議年代，交通 法庭對於人民違規聲明異議之案例，遇上人民與警察各執 一詞時，寧多採信警察之證言，而駁回人民之異議，判決 理由可謂千篇一律，除不當援用行政處分公定力或實質確 定力之過時理論外，另多加上舉發警察與異議人（即為原 告之受處分人）「復無怨隙，應無甘冒觸犯偽證罪責，而 故意構詞誣陷之必要」等制式用語。既採行適用行政訴訟 法之新制，誠有重新檢討，揚棄上述謬誤法律見解之必要 。 （三）查原告雖承認當日有喝酒，但否認有於系爭路口騎乘系爭 機車之行為等語。證人即舉發員警黃懷德亦到庭具結證述 （略以）：「我當時站在大林路的全家，原告在內側車道 的位置騎機車，滿臉通紅，原告瞄我一眼，我認為他有喝 酒，我就立刻騎乘去追他，原告就把車子騎到外側車道停 好車，我攔下原告時，原告全身酒味。當時原告離他的車 子大約二公尺，在走路，手上拿著包子」（參見本院卷第 三十三頁）。惟查原告固不否認有喝一點點酒，但否認有 騎乘機車，又原告係走在路上為警察攔查當下，並無騎乘 機車，亦為兩造所不爭執，是在原告堅決否認違規，且依 證人所述，其係於路口看見原告騎乘機車在內側車道，之 後證人始追逐原告，其後攔下原告時，原告已行走在路上 ，是其間曾離開證人之視線，不排除證人是否有誤認之可 能。此時欲處罰人民的行政機關自應提出其他證據證明其 違規行為。被告機關因而另提出系爭路口由政府機關及私 人所設置管理的監視器攝錄光碟，證明舉發違規時間，原 告所駕駛系爭機車曾出現在路口，以作為違規行為之佐證 。證人並對於調閱光碟片的過程有所證述（略以）：「我 有調閱路口的監視器，有拍攝到原告從內側車道切往外側 的行進及我站立的位置。大林路的監視器有拍攝到原告騎 乘機車經過。調閱路口監視器的程序為填寫表單。目前路 口監視器除了天羅地網外，其他都是中華電信。如果是天 羅地網的監視器，只要是桃園的警察都有權限調閱桃園區 的監視器。但是桃園分局的警員只能調閱桃園分局轄區內 監視器，如果是桃園分局轄區外的監視器，必須是桃園分 局主管以上的人員才可以調閱，中華電信的監視器應該是 警政署外包中華電信裝設的，所有的警察都帳號密碼就可 以填單上網申請。調閱單上面必須要載明事由，本件是以 開單告發」、「我還有調閱大林路三十號店家的監視器， 也有拍攝到原告騎車的過程。我是直接跟店家要，只要將 調閱通知單給長官核可後拿去店家，要求提供特定時間的 畫面即可，店家也可以拒絕，我也會告知店家他們有拒絕 的權利。要民間監視器畫面的用途我會口述告知店家，通 知單上面有寫，但是不會寫很詳細，以本案為例就是寫告 發酒駕吧。這些通知單都不會留存管制」等語（參見本院 卷第三十三頁以下）。自證人證述可知，調閱監視器畫面 的管制流程顯然未注意個人資料保護法之目的外限制等事 由，實則一紙調閱單，不論事由為何，警察即得上網下載 所需之影像，本院對此管制措施甚為憂心，而不論被告機 關或舉發機關所提出各地方政府，於重要路口設置監視器 所攝錄之畫面，是否合法取得之證據，罕見行政法實務提 出質疑及檢驗。基於依法行政原則，更為保障人民的資訊 自主權，本院認有檢驗其合法性之必要？是本案爭點在於 ：被告提出監視器攝錄光碟畫面的法律依據何在？是否有 違處理個人資料保護法？ （四）本院認為此處監視器攝錄光碟畫面之取得並無法律依據， 因而侵害原告依個人資料保護法受保護之個人資訊，經權 衡後認無證據能力： 1.經查不論是舉發通知單或原處分作成時，個人資料保護法 除第六條、第五十四條條文施行日期由行政院定之外，其 餘條文已自一０一年十月一日施行，是以本案如涉及個人 資料保護問題，應適用個人資料保護法。殊不論原告否認 監視器攝錄光碟畫面顯示之機車，因難以辨識車牌及駕駛 者，原告否認為其所有及駕駛，惟依警察舉發時間及當庭 指證，該機車即為警察所親見之機車，是被告提出此項證 據即在佐證警察之指證，仍有先探究該監視器畫面是否有 證據能力之必要。按個人資料保護法第二條第一至四款， 對於「個人資料」、「個人資料檔案」、「蒐集」及「處 理」均有明定。所謂個人資料：指自然人之姓名、出生年 月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚 姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健 康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其 他得以直接或間接方式識別該個人之資料。而個人資料檔 案：指依系統建立而得以自動化機器或其他非自動化方式 檢索、整理之個人資料之集合。蒐集：指以任何方式取得 個人資料。處理：指為建立或利用個人資料檔案所為資料 之記錄、輸入、儲存、編輯、更正、複製、檢索、刪除、 輸出、連結或內部傳送。本院以為，個人駕駛車輛於公共 道路上，尤其是屬自己所有之車輛，更有對於自我表彰甚 或社會地位之象徵。更重要者，此屬憲法第二十二條所保 障資訊自主權或隱私權之範疇，自不能以辭害義，將個人 使用車輛之社會活動資訊排除在個人資料保護之外。從而 其屬個人資料保護法第二條第一款後段例示之「社會活動 及其他足以直接或間接方式識別該個人之資料」；監視器 攝錄光碟將原告駕車過程儲存集合，自屬第二款所稱「個 人資料檔案」；被告機關自舉發機關處取得該資料檔案， 並提出於本案做為證據使用，當然屬第三、四款所指「蒐 集」與「處理」。至上級審曾有見解以為（略以）：「該 條款所例示之社會活動或其他資料，自須得自其內容直接 或間接辨別自然人者為限，方屬個資法所稱之個人資料， 其蒐集、處理或利用始應受該法之規範。有關個人所有車 輛之資訊，若可藉此直接或間接方式識別自然人而涉及個 人資訊或隱私，符合前述個資法第二條第一款規定者，固 有個資法之適用，惟個人駕駛自己所有車輛於公共道路上 ，因已自行將相關連結資訊揭露於眾，即非屬資訊自主或 隱私權保障之範疇」等語，並認即使非公務機關，例如超 商監視錄影影像，雖攝錄人民行車過程及狀況，只要無可 得直接或間接識別車主之資料，即難認屬個資法第二條第 一款所稱之個人資料，自無該法之適用（參見台北高等行 政法院一０四年度交上字第七八號判決意旨）。惟上述見 解除不當限縮隱私權之概念，並將「隱私權」與「合理隱 私期待」兩個不同概念混淆使用外，更將「個人資訊自主 權」與隱私權劃上等號，並等同合理隱私期待操作。蓋個 人駕駛自己所有車輛於公共道路上，固然對於車內影像或 車號等資訊不無揭露於眾之可能，而得認並無合理隱私期 待，但此限於使用道路的合理管制，不代表國家在無法律 依據或法定事由，即得任意據此車牌查詢車主個人資訊隱 私，更不代表國家可以超越法律之外，全程監控該個人駕 車行蹤，個人駕車從何處處發，行經何處，欲往何處，正 是個人行動自由所保障，更是個人行動資訊自主權，個人 當然有權決定是否及於如何之程度公開於眾。換言之，個 人駕車行蹤的交通資訊，與藉由車牌識別自然人資訊或隱 私，同等重要。個人駕車上路，至多就是國家管制的車牌 號碼不得無故遮掩，以利行車合法管制，怎麼會等於「已 自行將相關連結資訊揭露於眾」？又怎麼會等於自願將駕 車行蹤、來由去向曝露於國家監視與隨意掌控之下？總之 ，個人資料保護法除保障個人自主控制個人資料之資訊隱 私權（例如第六條列舉之個資），更保障人民決定是否揭 露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、 向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用， 有知悉與控制之資訊自主權。從而，即使監視器所攝錄行 車影像難以辨識車牌（這本來就是監視器的常態），惟輔 以其他證據得以直接或間接辨識何人駕何車或其行蹤，在 無法律明文授權或例外事由下，國家亦不得超出蒐集目的 ，將之提供給其他機關作為目的外使用，更遑論非公務機 關之民間，為防護自己人身或財產安全等目的所攝錄之影 像，更無理由隨意提供給他人或國家，這也是個人資料保 護法第十九條（非公務機關）的例外事由更嚴於第十六條 （公務機關）例外事由的原因。 2.按維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩 序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於 人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保 障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制 ，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條 所保障。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言 ，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內 、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於 符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定 對之予以適當之限制。釋字第五八五號解釋、第六０三號 解釋意旨參見。此所以個人資料保護法第一條規定立法意 旨：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格 權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法」； 第五條更明定：「個人資料之蒐集、處理或利用，應尊重 當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目 的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯」 。 3.個人資料保護法第十五條因而規定，公務機關對個人資料 之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外（指有關醫 療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料）， 應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職 務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權 益無侵害。同法第十六條更明定，公務機關對個人資料之 利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務 必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情 形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。 二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人 之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權 益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利 益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後 或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利 於當事人權益。七、經當事人書面同意。 4.就非公務機關對於個人資料的蒐集或處理，個人資料保護 法第十九條第一項亦有規定：「非公務機關對個人資料之 蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目 的，並符合下列情形之一者：一、法律明文規定。二、與 當事人有契約或類似契約之關係。三、當事人自行公開或 其他已合法公開之個人資料。四、學術研究機構基於公共 利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理 後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。五、經 當事人書面同意。六、與公共利益有關。七、個人資料取 自於一般可得之來源。但當事人對該資料之禁止處理或利 用，顯有更值得保護之重大利益者，不在此限」；此外第 二項亦明定前項第七款但書須尊重當事人之意願：「蒐集 或處理者知悉或經當事人通知依前項第七款但書規定禁止 對該資料之處理或利用時，應主動或依當事人之請求，刪 除、停止處理或利用該個人資料」。第二十條第一項更明 定非公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定 資料外，應於蒐集之特定目的必要範圍內為之。但有下列 情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定 。二、為增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體 、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害 。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學 術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其 揭露方式無從識別特定之當事人。六、經當事人書面同意 。 5.從而，個人資料保護法第九條另特別課予公務機關或非公 務機關於蒐集個人資料時的事前告知義務：「公務機關或 非公務機關依第十五條或第十九條規定蒐集非由當事人提 供之個人資料，應於處理或利用前，向當事人告知個人資 料來源及前條第一項第一款至第五款所列事項（即一、公 務機關或非公務機關名稱；二、蒐集之目的；三、個人資 料之類別；四、個人資料利用之期間、地區、對象及方式 ；五、當事人依第三條規定得行使之權利及方式）。除非 有下列情形之一者，得免為上述之告知：一、有前條第二 項所列各款情形之一。二、當事人自行公開或其他已合法 公開之個人資料。三、不能向當事人或其法定代理人為告 知。四、基於公共利益為統計或學術研究之目的而有必要 ，且該資料須經提供者處理後或蒐集者依其揭露方式，無 從識別特定當事人者為限。五、大眾傳播業者基於新聞報 導之公益目的而蒐集個人資料。個人資料保護法第九條第 二項定有明文。另第三項規定：「第一項之告知，得於首 次對當事人為利用時併同為之」。 5.查臺灣各縣市，包括桃園市○○○路口遍佈監視器，已為 公眾週知之事實。究竟有多少監視器在你我身邊，本院亦 查無確實數據，惟根據自由時報於二０一一年八月十六日 的專題報導：「警政署統計，全臺與警方連線的監視器共 八萬五千三百六十八支，加上未跟警方連線的私人社區、 商店、住宅、停車場，以及行車紀錄器和隨手可錄影的智 慧型手機，臺灣民眾一旦出門上街，幾乎就無所遁形」、 「臺北市是全臺監視器數量最多的都會，目前就有三萬零 九百三十一支街頭監視錄影器」（參見自由時報二０一一 年八月十六日報導）。本案系爭路口的監視器一只為政府 機關設置，其設置依據為「桃園縣監視錄影系統設置管理 條例」，並稱依據該條例，辦理「租賃式村裡社區監錄系 統」之主管機關為桃園縣政府（按即升格之桃園市政府） ，管理機關為桃園市政府警察局，設置目的係維護公共安 全及預防犯罪。而依據上述條例，其他政府因公務需要， 函經桃園市政府同意後，亦得調閱、複製之；因管理機關 為警察局，故若需調閱監視畫面，警察機關自得為之。 6.惟按桃園縣監視錄影系統設置管理自治條例第一條明定立 法目的：「桃園縣為規範監視錄影系統之設置管理，以維 護社會秩序與公共安全，並保障人民權益，特制定本自治 條例」；第三條規定本自治條例之主管機關為桃園縣政府 ，管理機關為縣政府警察局。縣政府警察局並得將辦理會 勘、查驗及調閱事項委由轄區警察分局執行之。第五條規 定監視錄影系統應設置於治安要點、重要路口、治安死角 及其他有維護公共安全及預防犯罪必要之區域。足認此監 視錄影系統之使用目的主要在「維護公共安全及預防犯罪 」，亦即其用途在「犯罪偵防」，此與一般用以取締超速 或闖越紅燈之自動照相系統設備，同具有攝錄功能的設備 不同，其設置管理機關亦不同。簡言之，犯罪偵防的「刑 事警察」與負責交通安全管理的交通警察，屬「行政警察 」亦不同。從而該自治條例亦規定他機關調閱的依據在第 十五條：「監視錄影系統之攝錄影音資料應予保密。本府 警察局為維護治安或公務使用之必要，得調閱、複製之。 除本自治條例已有規範者外，其他政府機關因公務需要， 函經本府同意後，亦得調閱、複製之」。換言之，此處「 維護治安或公務使用之必要」，必須與犯罪偵防有關之目 的，至於取締交通違規則不在此目的範圍，否則任何機關 豈非均得以「公務使用之必要」調閱監視錄影，只消在辦 公室一一翻找畫面，找出交通違規者，以「逕行舉發」方 式舉發，一勞永逸？ 7.是治安警察提供交通警察關於原告於系爭路口的車行資料 ，作為本件處罰之事實依據，自屬就治安所需所蒐集之個 人資料，為「特定目的外之利用」。依據個人資料保護法 公務機關對個人資料為特定目的外之利用，必須符合第十 六條明定的七款例外事由之一。殊不論桃園縣監視錄影系 統設置管理自治條例並非中央「法律」，且該條例第十五 條不能作為法律依據，業如前述，至於所謂「為維護國家 安全」流於空泛，至少酒後駕車難以論列其中，而本案亦 無「為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險」 可言，更無有造成他人權益重大危害之防止問題。是僅於 不確定法律概念之「增進公共利益」？又另只監視器為店 家私人所設置，其提供予警察機關利用為本案之證據，自 屬「非公務機關」對個人資料之蒐集、處理，且為特定目 的外之利用，殊不論蒐集、處理是否符合個人資料保護法 第十九條第一項所定事由，更遑論特定目的外之利用，難 有第二十條第一項所定第一款、第三至六款例外事由。有 疑問者，可否解釋為第二款「為增進公共利益」之事由？ 8.本院以為，隱私權係受憲法第二十二條所保障不可或缺之 基本權利。而就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言 ，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內 、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 更正權。固然如大法官釋字第六０三號解釋意旨所言，憲 法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二 十三條規定意旨之範圍內，以「法律」明確規定對之予以 適當之限制。另參見釋字第四四三號解釋理由書：「憲法 第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之 各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得 以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命 令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容 或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如 剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定 主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之 限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發 布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若 僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管 機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕 微影響，尚非憲法所不許」。足見資訊隱私權屬憲法第二 十二條保障之基本權利，原則上受絕對法律保留原則之限 制，亦即應以國會制定之法律始得限制或侵害之，如「以 法律授權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合 具體明確之原則」。如釋字第六０三號解釋即明言：「國 家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指 紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐 集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之 必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管 機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安 全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程式 上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨 」。 9.所謂「為增進公共利益者」，屬極為空泛的不確定法律概 念。更遑論本件闖越紅燈並未造成任何人車生命、身體或 財產損害。試問：行政機關會承認其任何行政作為非為增 進公共利益之必要嗎？正如許宗力、曾有田大法官於釋字 第六０三號解釋共同提出之協同意見書所言：電腦處理個 人資料保護法（即個人資料保護法前身）第八條明文容許 政府機關對個人資訊得為特定目的外之使用，且所規定特 定目的外使用之要件，諸如「有正當理由而僅供內部使用 者」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者」等， 也極為空泛、概括，實際上幾乎與空白授權無異，有使資 訊隱私權有關「禁止為法定目的外之使用」之要求淪為具 文之嫌。試想，主管機關原先主張後又否認之「刑事偵查 與維護治安」目的，均可輕易在「有正當理由」、「為維 護國家安全」與「為增進公共利益者」等不確定法律概念 的掩護下重新敗部復活，可見過於空泛、概括之使用目的 規定，相較於完全沒有規定，對個人資訊隱私權之危險性 並不遑多讓。是系爭規定在目的審查階段，就已難以在憲 法保障人民資訊隱私權面前站得住腳。 10.綜上所述，被告機關無法提出政府機關所設置，限於犯罪 偵防目的的監視系統，何以得提供給執行交通勤務之警察 ，作為本案裁罰依據的目的外使用的法律依據，更無法證 明其等所為符合個人資料保護法第十六條、第十九條所定 的例外事由，其取得之監視錄影，即屬違法取得，衡其對 於人民隱私及資訊自決權屬重大之侵害，自難以經由比例 原則之衡量而獲致合法之結論，又此等搜集與使用證據之 作法違反正當法律程序，為抑制日後再以此類方式取得侵 害人民隱私與資訊自決權之違法證據，權衡結果僅能禁止 使用，難以作為本案裁罰事實之依據。 11.臺灣社會長期處於違法「監聽疑雲」，侵害人民隱私權之 恐慌同時，對於政府機關欠缺法令依據，相互流用人民資 訊之行為，更不容小覷。蓋此等資訊無據、無端及無理的 由某機關恣意提供他機關使用的行為，更是對於人民隱私 權莫大的侵害，與違法通訊監察帶給人民的恐慌程度與感 受，實無二致。本院最後要以林子儀大法官於釋字第六０ 三號解釋提出的此段協同意見書文字，呼籲行政機關應尊 重並保障人民的資訊隱私權：「此刻，我們必須停下來思 考，究竟我們想要什麼樣的社會？想要以什麼為終極目的 的國家？如果一個社會裡的成員，人人皆盡透明，沒有什 麼動態可以逃脫於國家的監視之下，所有成員的資訊都鉅 細靡遺地掌握在國家機器之中，並且可以輕易地透過某一 則個人資訊追溯其全部行蹤與活動，這或許將是一個零犯 罪的社會，而且很可能是一個非常有效率的政府，但人們 也可能將過著充滿被監視恐懼的生活。治安與效率都是國 家應該追求之重大公益，惟其終究必須停留在某個界限之 後，不能無止境地一昧向前，犧牲其他一切」。司法權， 尤其行政法院，基於保障人民權利與監督行政權的立場， 如再不遏止行政機關此種無正當合理法令依據及漫無限制 的個人資訊流通，並據以作為處罰人民之證據，英國名作 家喬治．歐威爾於一九四八年的傳世名著《一九八四》書 中所描述的「老大哥」就在你身邊，要重現於臺灣社會並 非不可能的神話。 （五）綜上所述，殊不論本院當庭勘驗舉發員警所提供監視錄影 畫面檔案CH00-0000-00-00-00-00-00.AVI檔，其結果（略 以）：「1.監視器前四秒鐘，畫面右上角有出現一台機車 ，看似行進，方向本來應該是從右往左，但機車頭朝上看 似要迴轉。但是只有拍攝到車身一半，也看不見車號。2. 上述四秒鐘同時間，右下角有疑似警察騎乘騎車之影像， 停頓，接著朝右上角行進。到十秒鐘時消失於畫面」（參 見本院一０四年三月九日準備程序筆錄），無從確認是否 為原告騎乘機車（實則送鑑定機關放大解析並非不能確知 車號，惟如此更屬侵害上述個人資料保護法之情），而舉 發機關所提供據以佐證之上述監視錄影，既屬機關間的違 法傳遞，私人監視影像部分亦有超出目的外使用之情，均 有前述違反個人資料保護法之情，為保障人民的資訊取得 自決權及監督政府機關以「合法」手段取得個人資料，本 件監視器錄影畫面自無證據能力，不得作為本案裁罰事實 之證據使用。本案既僅有舉發警察之「目視」為證據，惟 在原告堅決否認違規，及警察目視仍有誤認可能性之前提 下，本件原處分認定事實即有誤會之可能。原告主張並無 違法，尚有理由，在無從證明原告有酒後駕車之情下，原 告當然得以拒絕酒測，原處分以拒絕酒測為由處罰原告， 即有違法，自應撤銷。 六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應 之必要，附此敘明。 七、本件第一審裁判費用為三百元、證人旅費九百四十六元，應 由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七 條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項， 判決如主文。 中 華 民 國 104 年 8 月 31 日 臺灣桃園地方法院行政訴訟庭 法 官 錢 建 榮 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上 訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體 內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴 狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺 幣750元。 中 華 民 國 104 年 8 月 31 日 書記官 劉 宗 源