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臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第38號 　　　　　　　　　　　　　　　 民國103年11月25日辯論終結 原　　　告　新旺食品企業有限公司 代　表　人　葉步煙 被　　　告　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 訴訟代理人　林慧珊 上列當事人間因食品衛生管理法（此法名稱於民國103 年2 月5 日修正為「食品安全衛生管理法」，然因本案違規事實發生於修 正前，故本判決以下仍稱「食品衛生管理法」）事件，原告不服 衛生福利部103 年3 月3 日衛部法字第0000000000號訴願決定（ 原處分案號為被告102 年11月11日府衛食藥字第0000000000號） ，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、本件係因原告不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下 罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第 2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並 適用簡易程序，合先敘明。 二、事實概要： 高雄市政府衛生局於民國102 年8 月23日查獲原告於慶聯有 線電視股份有限公司第34臺購物MOM02 臺宣播「蜜蜂工坊─ 當季鮮採黃金蜂蜜（品牌熱銷限定組）」食品廣告（案件編 號：102TA1019 ），內容宣稱：「引用報導─神奇手術蜂蜜 傷口…新藥新兵！超級蜂蜜對抗超級細菌」等誇大不實詞句 ，經移由臺北市衛生局函轉被告所屬衛生局查證其內容涉及 誇張易生誤解，被告認原告違反食品衛生管理法第28條第1 項規定，依同法第45條第1 項規定，於102 年11月11日以府 衛食藥字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告 罰鍰4 萬元。原告不服提起訴願，經衛生福利部訴願駁回。 原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠食品療告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視 個案傳遞消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品 名、圖像、圖案及符號等，作綜合研判，行政院衛生署98年 10月27日衛署食字第0000000000號函可資依循；有關原告公 司在MOMO購物台節目中，美食家焦志方先生所言：由自由時 報／蘋果日報上面所刊載之報導，係引述英國每日郵報102 年8 月10日報導，英國醫生發現一種新的「神奇蜂蜜」，這 種以生物工程方式製造出來的蜂蜜，能夠治療傷口與感染， 無論是超級細菌「抗藥性金黃色蔔萄球菌」或婦女剖腹產後 遭感染，這種神奇蜂蜜都能在數日內讓傷口癒合或減輕感染 症狀等情（如附件三、四）；這只是就食用蜂蜜做一個良性 說明而已，並未就本公司所販售之「蜜蜂工坊─當季鮮採黃 金蜂蜜」強調、標示、宣傳或廣告本產品有此功效，此就該 產品在包裝、內容物之標示、文字之敘述、圖樣之顯現等觀 之自明，更何況美食家焦志方先生並非本公司聘僱之人員， 是因節目當天焦先生剛好在現場，他也認同蜂蜜是一個良性 產品，所以熱情贊助，並非原告公司就該產品有故意不實、 誇張或易生誤解之情形。 ㈡被告認原告仍有違反食品衛生管理法，並裁處罰鍰4 萬元， 實有違誤，衛生福利部訴願決定未予糾正，亦有未合。 ㈢聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。 四、被告抗辯略以： ㈠為保障民眾權益及健康，遏止不法，原食品衛生管理法已於 103 年2 月5 日修正公布，並更名為食品安全衛生管理法； 該法第28條第1 項：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及 經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示 、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」， 違者依同法第45條第1 項規定處4 萬元以上400 萬元以下罰 鍰。本案係依修正前之規定辦理，合先敘明。 ㈡衛生福利部食品藥物管理署（更名前為「行政院衛生署食品 藥物管理局」）95年4 月12日衛署食字第0000000000號函釋 ：「廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容 ，進而達到招徠商業利益之效果，若有涉及違反食品安全衛 生相關法令之規定者，即屬違法。」；衛生福利部95年1 月 2 日衛署食字第0000000000號函釋：「業者如引述政府出版 品、政府網站、典籍或研究報導之內容，並與特定產品作連 結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告。」 ㈢原告雖稱「…有關原告公司在MOMO2 購物台節目中，美食家 焦志方先生所言：由自由時報/ 蘋果日報上所刊載之報導， 係引述英國每日郵報102 年8 月10日報導，英國醫生發現一 種新的神奇蜂蜜，…，這只是就食用蜂蜜做一個良性說明而 已，並未就原告公司所販售之產品強調、標示、宣導或廣告 本產品有此功效…」，然依衛生福利部84年12月30日衛署食 字第00000000號函釋：「…食品廣告如為推介特定食品，同 時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果， 則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已 明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法 規定。」，原告於電視刊登案內蜂蜜產品廣告，確已可使特 定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果； 且其廣告內容引用美食家焦志方先生之「醫學評論」報導稱 「…神奇手術蜂蜜，傷口一塗就癒合…新藥新兵…對抗超級 細菌…」等語，更是不當引用，顯有誤導消費者認知該產品 具醫療效能之虞，涉誇張、易生誤解，核有違反食品安全衛 生管理法第28條規定，原告所稱不足可採。 ㈣行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責 任。」本件原告既為食品業者，自應主動瞭解食品管理相關 法規，並確實遵守，故原告不得主張因不瞭解法規之存在或 適用，進而以其不知行為違反行政法上之義務，而免除行政 處罰責任；復查，食品衛生管理法對於刊播違規廣告之行為 ，並無先予限期改善後未改善再處分等規定，原告既有前述 刊登違規廣告之事實，即難免罰。況系爭廣告內容並涉及醫 療效能，同時違反食品衛生管理法第28條第2 項規定，本應 裁處原告60萬以上500 萬元以下罰鍰，惟被告僅依違反第28 條第1 項規定裁處原告4 萬元罰鍰，雖有未洽，然依行政訴 訟法第195 條第2 項但書，本件訴訟決定不得對原告為更不 利益之變更或處分，是原處分應予維持。 ㈤聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。 五、本院之判斷： ㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造 所不爭執，並有被告提出之原處分卷與訴願機關提出之訴願 卷內所附之各該文件、資料（詳後述）在卷可憑，故足信屬 實。 ㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：原告系爭蜂蜜產品之系爭 廣告，究有無「不實、誇張或易生誤解之情形」（即被告認 定原告違反食品衛生管理法第28條第1 項而依同法第45條第 1 項前段予以裁罰，有無違誤）？茲析論如下： 1.按行為時之食品衛生管理法第1 條規定：「為管理食品衛生 安全及品質，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者， 適用其他有關法律之規定。」、第3 條規定：「本法用詞， 定義如下：食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」 、第4 條第1 項規定：「主管機關採行之食品安全管理措施 應符合滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利、科學證 據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估體系 。」（103 年2 月5 日此條項修正後之內容則為：「主管機 關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合滿足 國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則、 事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以及諮議體系 。」）、第28條規定：「（第1 項）食品、食品添加物、食 品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或 包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解 之情形。（第2 項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣 告。」，第45條第1 項規定：「（第1 項）違反第28條第1 項…者，處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違反同條第 2 項規定者，處新臺幣60萬元以上500 萬元以下罰鍰；…。 」。 2.而關於前述食品衛生管理法第45條第1 項規定，於103 年2 月5 日修正後之現行規定，雖提高罰責為「（第1 項）違反 第28條第1 項…者，處新臺幣4 萬元以上400 萬元以下罰鍰 ；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60萬元以上500 萬元以 下罰鍰；…」，惟依前所述，原告系爭行為之時間為102 年 8 月23日，係於上開法規條文修正之前，基於不利益不溯及 既往原則，本案仍依修正前規定，程序上當無不合，合先敘 明。 3.經查，原告於前揭時地委由第34臺購物MOM02 臺所廣告販售 之產品為「蜜蜂工坊─當季鮮採黃金蜂蜜（品牌熱銷限定組 ）」食品廣告，此為兩造所不爭執，並有原告提出之產品包 裝紙1 份在卷可憑（附於本院卷第42頁），足信屬實。 4.而被告之所以認定原告系爭產品之廣告涉有「不實、誇張或 易生誤解之情形」，其理由係因在MOMO台之廣告節目中，訴 外人焦先生以其平板電腦螢幕上所顯示關於「手術蜂蜜」、 「超級蜂蜜」的一則報紙新聞及一則電視新聞報導（詳見被 告所提供於102 年8 月23日側錄之MOMO台廣告節目之翻拍相 片2 張，附於被告原處分卷第6 頁），予以口頭陳述。而觀 諸前開所指之報紙內容，其標題係「神奇『手術蜂蜜』傷口 一塗就癒合」，報載內容則略以「英國研發出藥用的『手術 蜂蜜』，對傷口癒合極有幫助，甚至能對付抗藥性金黃色葡 萄球菌。在英國…醫院，手術蜂蜜已對受傷軍人、癌症病人 進行逾一年測試。結果發現，在普通、甚至潰爛的傷口塗上 手術蜂蜜，即使傷口已受抗藥性金黃色葡萄球菌感染，仍能 在數天內癒合，…」（詳見本院卷第16頁之102 年8 月12日 蘋果日報A20 版影本），另同日之自由時報亦有同一則新聞 之報導（見本院卷第15頁所附之自由時報影本）。另觀諸被 告所提供之另一張翻拍相片，可知訴外人焦先生當天在現場 另有以其平板電腦秀出某電視台之一段新聞播報畫面，而該 段新聞在螢幕上顯示之報導標題為「新藥新兵！超級蜂蜜對 抗超級細菌」（詳參被告原處分卷第6 頁之上方相片，而經 本院上網查詢，可知該則係台視新聞之報導，內容亦係關於 國外「手術蜂蜜」之報導，並採訪國內宜蘭大學生物技術與 動物科學系之教授，該教授並說明一般蜂蜜本具有殺菌之效 果等語）。則由上開情節可知，在MOMO購物台之廣告節目中 ，已明白指陳所謂的「手術蜂蜜」係外國之最新研究產品， 而該廣告節目中所販售者則為國內產品即原告之系爭蜂蜜， 此由被告所提供側錄畫面之翻拍相片亦顯示該節目播出時螢 幕下方均有詳載「蜜蜂工坊─當季鮮採黃金蜂蜜（品牌熱銷 限定組）」等字樣即可明瞭（參原處分卷第6 頁之相片所示 ）。從而，系爭廣告所欲販售之蜂蜜產品，與節目中訴外人 焦先生所提及國外之「手術蜂蜜」「神奇蜂蜜」係不同產品 一情，應屬顯而易見，當不致使人產生購物台所販售者係「 手術蜂蜜」或「神奇蜂蜜」之誤解，而亦無所謂「不實、誇 張或易生誤解之情形」。 5.再者，蜂蜜之功用與療效，依網路查詢維基百科之說明，其 內容略以「蜂蜜，…，性味甘、平，對腹痛、乾咳、便秘等 有療效。蜂蜜…可以被人體直接吸收，…，成分除葡萄糖、 果糖之外還含有各種維生素、礦物質和氨基酸。…蜂蜜水分 含量少，細菌和酵母菌都不能在蜂蜜中存活，…」（參本院 卷第21頁），而以上資訊在我國本為一般大眾所熟知，且不 論在電視、書籍、網路的相關新聞或報導，亦已多到不勝枚 舉，原告並提出「蜂蜜的特效」（作者渡邊孝）、「蜂蜜三 日減肥法」（作者原久子）、「女人的萬能保養品：蜂蜜」 （作者朱慶凌）、「蜂蜜使你更健康」（作者吳信明）、「 蜂蜜健康法」（作者敏濤主編）等五本書籍為例（參本院卷 第71頁之筆錄記載，原告提出之前開書籍經閱後已當庭發還 原告，而上開書籍之節錄內容影本則附於本院卷第43至44頁 、第46至51頁），及另提出介紹蜂蜜之「消費者報導」雜誌 內容1 份為憑（95年9 月號，參本院卷第45至46頁）。據上 ，系爭產品於MOMO台廣告中縱有提及蜂蜜之抗菌等功能，亦 難認有不實或誇張之情。 6.此外，原告系爭產品透過系爭廣告節目之方式，達到招徠銷 售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟同時亦具有 商業上意見表達之性質，自應受憲法第15條財產權，及第11 條言論自由之保障。按言論自由在於保障意見之自由流通， 使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術 、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限 制之準則。其中非關公益形成、真理發現或信仰表達之商業 言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。食品廣告之 商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共利 益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提 供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇， 是以其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者，而係促進 合法交易活動者，則其所具有資訊提供、意見形成進而自我 實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第 11條言論自由保障之範疇（參見大法官釋字第414 號、第 577 號解釋理由書）。 7.至被告所略稱：原告於系爭廣告中不當引用前述醫學評論， 顯有誤導消費者認知其蜂蜜產品具醫療效能之虞，涉誇張、 易生誤解，有違食品安全衛生管理法第28條等語，並引用多 個函釋為據。惟如前所述，本院認為系爭廣告之內容，尚無 不實、誇張或易生誤解之情形，至於被告所引函釋內容，本 仍需按照個案之事實加以認定，且依前開說明，本院認為本 件並無前開函釋之適用餘地，併此敘明。 ㈢據上，本案原告之系爭食品廣告，難認有不實、誇張或易生 誤解之情形（亦難認有為醫療效能之廣告），被告認定原告 違反食品衛生管理法第28條第1 項而依同法第45條第1 項前 段予以裁罰，尚有未合。從而，原處分應予撤銷，訴願決定 未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷，為有理由，應予准 許。 六、末以，本案事證已臻明確，兩造其餘之陳述及證物，經核均 與本件判決結果不生影響，爰不另逐一論述。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 104 年 1 月 9 日 行政訴訟庭 法 官 周玉羣 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上 訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體 內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴 狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺 幣3000元。 中 華 民 國 104 年 1 月 12 日 書記官 黃瓊儀