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臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　104年度交字第132號 原　　　告　黃國州 被　　　告　交通部公路總局新竹區監理所 代　表　人　林翠蓉 訴訟代理人　楊美媛 上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬苗栗監理站民國 104 年5 月21日竹監苗字第54—E00000000 號違反道路交通管理 事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：新竹縣政府警察局 竹東分局竹警交字第E00000000 號），提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原處分撤銷。 訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。 事實及理由 壹、程序部分： 一、原告黃國州不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟 ，聲明撤銷原處分。按一００年十一月二十三日總統公布修 正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中 第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、 居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。 且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施 行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不 服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應 由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。 二、另查原告起訴後，被告代表人業於一０四年一月十六日離職 ，由林翠蓉繼任所長而為法定代表人，而聲明承受訴訟，此 業據被告於一０五年二月四日具狀聲明承受訴訟，尚有交通 部一０四年十一月二十四日交人字第1047101582號令在卷可 證（參見本院卷第七十四頁至第七十五頁），併此敘明。 三、又本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條 之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一 ，應適用交通裁決事件訴訟程式，本院並依同法第二百三十 七條之七規定，是原告雖合法通知不到庭，已給予陳述意見 之聽審權保障機會，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明 。 貳、實體部分： 一、事實概要： 原告於一０四年三月二十四日下午四時三十三分許，騎乘其 所有之牌照號碼PE3 —935 號普通重型機車（下稱系爭機車 ），行經新竹縣台三線與峨嵋街口處時，為新竹縣政府警察 局竹東分局峨眉分駐所員警認原告有「闖紅燈（台三線南下 ）」之違規，遂當場舉發並填製竹警交字第E00000000 號舉 發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載 應到案日期為一０四年四月二十三日前，並移送被告處理。 原告於一０四年四月一日到案陳述不服舉發，經被告調查後 ，認原告確有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈 」之違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第五十三條 第一項、第六十三條第一項第三款及道路交通管理事件統一 裁罰基準及處理細則等規定，以竹監苗字第54—E00000000 號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）一千 八百元，並記違規點數三點。原告不服，遂提起本件行政訴 訟。 二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）： （一）訴之聲明： 1.原處分撤銷。 2.訴訟費用由被告負擔。 （二）事實緣由： 1.原告於一０四年四月二十四日十五時許，王世偉等二員警 於○○鄉○○○路南下路段（介於內山公路與不○○○鄉 ○路口）示意原告停車受檢，原告誤以為巡邏臨檢方才停 車受檢，王世偉員警當時卻僅以口頭聲稱：「你闖紅燈厚 ？我們全程都用行車紀錄器錄影下來了」。未能接受原告 提出要求，拒絕提供違規證據而要求出示駕照與行照，逕 行開立舉發違反道路交通管理事件通知單（新竹縣警交第 E00000000 號）所列之違規事實，並要求於通知單上簽名 。 2.原告當日神智清醒，騎內山公路與峨嵋街口時，所見號誌 確為「綠燈」才行通過（途中有因路口路況稍微控車，但 不影響行進，當時是跟著過綠燈的車群一起過路口的）， 沿途車速緩慢約時速三十公里以下，車流量適逢艷陽午後 車流量少，亦未見前方有警車鳴笛以手勢示意停車受檢。 3.取締警車要求原告停車受檢開單之處，竟是距離舉發地點 相距近二百四十公尺之處，已轉彎過了閃黃號誌（內山公 路與不知名的鄉間路口) ，非於峨嵋街口上所舉發之地點 ，因此，懷疑員警是否確實目睹原告經過該停止線的時候 ，號誌已經轉為紅燈，而要求員警出示證據遭到拒絕，原 告認為員警為求取績效，違法不當舉發。 （三）本案不服之理由： 1.該路口之號誌燈，係簡單之號誌運作，並未預設各時相變 換秒數，駕駛人僅能藉由當時所見之燈號而決定能否通行 ，若駕駛人係在顯示綠燈號達之末段時間通過停止線，依 一般經驗論之，在未完全通過路口前，應有轉為紅燈之可 能，於此情形舉發員警實難排除誤認之可能性。何況，員 警是在距離舉發地點後相距近二百四十公尺之處，攔停舉 發，其舉發與員警所涊定實際違規時差（機車速度較警車 為慢，顯見若距離舉發地點相距近二百四十公尺之後再舉 發，舉發當時警車必定距離所認定違規車輛有相當距離) ，實很難認定原告確有「闖紅燈」之事實。 2.員警在執行各項取締之勤務，依警政署相關規定，執勤務 前應備妥蒐證器材（目前各警車普遍均已配備攝錄影機〉 ，並負舉證之責任。因此，既發現原告違反「交通管理處 罰條例」之行為，為何無法依規定開啟攝錄影器材蒐證提 出證據？是以有所為而不為。既無法提出相關證據，憑藉 員警之說詞，如何認定原告確實有闖紅燈之事實？ 3.原告之所以在通知單簽名，係因員警既已拒絕提供證據， 且在不服其所告知「違規事實及經過」下仍執意強行開單 ；然因法律已有提供另外救濟之管道，原告是不願與該員 警再爭執才會同意簽收，再循「道路交通管理處罰條例」 提出異議。 4.基此，原處分機關所查證之結果，僅根據「新竹縣政府警 察局竹東分局」函復內容，調閱路口監視器畫面（畫面採 證照片中，車型、顏色車牌號碼模糊不清，根本難以辨識 ）該車違規事實明確之片面說詞逕為裁決，並未探究其是 否確與實情相符，若非參考舉發當時雙方所見之各種具體 情況加以研析，是否能為正確之判斷，而僅憑藉員警違規 通知單及函文記載，直接為受處分人不利之認定，尚欠允 當。 5.按法院受理交通事件，準用刑事訴訟法之規定，道路交通 管理處罰條例第八十九條前段定有明文（此條文現今業已 刪除，原告錯誤引用），又刑事訴訟法第一百五十四條第 二項明文：犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯 罪事實。 6.員警未依規定運用蒐證器材，提出證據舉發交通違規之事 實，實已符合行政程序法第一百一十一條第七款規定：其 他具有重大明顯之瑕疵者之情形，行政處分，無效；另應 依訴訟上對待證事實「倘有懷疑，則從被告之利益作解釋 」之證據法則，作對受處分人有利之認定。 7.提出的錄影非行車紀錄器錄影，且影像模糊不清： 原告於五月四日向監理站查詢申訴進度，得知監理所向警 方要求錄影，警察只簡回四個字違規屬實，連錄影檔都沒 有附上，承辦員覺得奇怪，就再發文要求錄影檔，並要原 告靜候通知，之後五月二十日收到監理所的來信‧裡面附 上的違規照片卻是由監視器擷取的，車型、顏色、車牌都 模糊不清，難以辨識，而且跟當時的現場明顯不符，當天 是有數臺機車跟一台綠車在過路口的。（另外隔天二十一 日原告問承辦員楊美媛，這樣的東西妳怎麼好意思拿出來 ，這如何能證明是我的車子闖紅燈呢？請你自己看看。妳 看得到車牌那些嗎？承辦員說無法辨識，還說這是警員給 她的，她就只管轉呈。 8.當時現場並無警察在路口定點攔查，只有一台警車停在離 路口一百公尺遠的峨嵋加油站花圃旁（離停車受檢開單之 處有三百四十公尺之遠），僅憑目視（記得該員警王世偉 有戴近視眼鏡）就認定一百公尺外的原告闖紅燈，實在讓 人難以信服。 （四）補充理由： 1.當時該警車除離路口有一百公尺遠外，從警車停放位置處 看向原告當時行經路口（南下）是有諸多障礙物擋住視線 的（參見本院卷第三十八頁及第四十三頁之照片），且從 車內看出去本身視野就會受限，再加上車窗的狀態（汙濁 程度）也會影響目視結果，為此原告對於該員警所聲稱的 「確實目睹原告闖紅燈。」之說法，無法信服。 2.該員警王世偉的確一下警車後就說：「你闖紅燈厚？我們 全程都用行車紀錄器錄影下來了。」原告跟車主都有聽到 ，當時車主回警察說：「我坐後座沒有看前面，不確定是 否有闖紅燈這件事，若有也是無意的（不過要給她看錄影 確認），並表示剛剛路面疑似像有油之類的液體讓機車 差點打滑，並陳述車主看原告如何穩車過程。原告則對警 察說：「過路口時見號誌確實為綠燈才過，途中因路況視 線有轉移到路面控車，但那也是過路口（已越過行人穿越 道）後的事了。所以我確定我沒闖紅燈，你說我闖紅燈並 全程用行車紀錄器錄影，那請給我看錄影。」都同樣遭拒 。 3.原告在通知單簽名，僅表示原告收取罰單（就像包裹的簽 收那樣），並不代表聲明人承認違規（原告是在不服其所 告知「違規事實及經過」下仍遺執意強行開單。) 4.依據「新竹縣政府監視系統設置管理辦法」，監視器側錄 畫面僅供案件偵辦的佐證，並無法做為取締交通違規的事 證。若用來取締交通違規恐有違憲及違反個資法之嫌，且 該監視器影片解析度過低（估計就320x240 連車牌都無法 辨識）這樣的畫面要強扣說是原告的車，明顯不合理不合 法也不具證據力。 5.警察為舉發人又當證人，明顯違反權力分立原則，且恐違 反刑事訴訟法。 三、被告答辯理由（略以）： （一）答辯聲明： 1.原告之訴駁回。 2.訴訟費用由原告負擔。 （二）按「汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈 者，處新臺幣一千八百元以上五千四百元以下罰鍰」並記 違規點數三點，處罰條例第五十三條第一項暨第六十三條 第一項第三款定有明文。 （三）經查原告於一０四年四月一日向被告申訴（參見本院卷第 二十七頁附件四之陳述單影本），經向原舉發機關查證， 新竹縣政府警察局竹東分局一０四年四月二十一日竹縣東 警交字第1046001915號函覆：「二、檢視路口監視器晝面 ，該車闖紅燈違規事實明確；另陳述內容尚非阻卻違法之 事由」。一０四年五月八日竹縣東警交字第1046002214號 函覆：「二、檢視路口監視器晝面，該車闖紅燈違規事實 明確，移請貴站依權責裁罰，隨函檢附前述違規採證光碟 一份」。被告函覆違規屬實，原告不服，遂提起行政訴訟 ，被告於一０四年六月十二日以竹監苗站字第1040110331 號函請竹東分局就原告訴訟理由查明惠復，竹東分局於一 ０四年六月十八日以竹縣東警交字第1046002987號函覆： 「二、查本案原告騎乘普通重型機車PE3-935 號，於一０ 四年三月二十四日十四時三十五分，在新竹縣台三線與峨 眉街口違規闖紅燈直行，被巡邏員警當場攔檢並向當事人 告知違規事實並予以舉發製單（E00000000 ）、闖紅燈（ 第五十三條第一項），而原告也在舉發違反道路交通管理 事件通知單移送聯「收受通知聯者簽章欄」親自簽名及收 取通知聯。三、依員警當時舉發原告騎乘機車闖紅燈，正 巧行經該路段在無預警狀態下，無法以隨身之口香糖機錄 影器材所錄製，經調閱路口監視器材佐證，惟檢視路口監 視器晝面，該車闖紅燈違規事實明確」（見本院卷第二十 八頁至第三十三頁附件五之復函、職務報告書影本及採證 光碟一片） （四）次按駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標 誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交 通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員 之指揮，道路交通管理處罰條例第四條第二項有明文規定 。復按汽車行駛至交岔路口，其行進、轉彎，應遵守燈光 號誌或交通警察之指示，道路交通安全規則第一０二條第 一項第一款亦有明文。又行車管制號諸顯示為圓形紅燈者 ，其意義為車輛禁止通行，不得超越停止線或進入路口， 道路交通標誌標線號誌設置規則第二０六條第五項第一款 亦有明文。交通違規事實本具有稍縱即逝之性質，舉發員 警當時係執行一般巡邏勤務偶然發現之違規事實，而無從 立即反應並以科學設備舉證。又本件違規事實為闖紅燈之 行為，並非屬於法定（例如道路交通管理處罰條例第七條 之二第一項第七款）必須以科學儀器採證之證據始為適法 之逕行舉發，而係屬當場舉發，故執勤員警本身之目睹違 規事實，即為適格之證人，乃證據方法之一種。況本件除 警員根據現場適時發現原告闖越路口紅燈號誌之事實外， 尚輔以上開現場路口監視錄影紀錄，據以舉發原告闖紅燈 ，並非單純憑執勤員警之現場目睹而已。 （五）另警察掣單舉發違反處罰條例所列之違規事實，本質上為 行政處分，係公務員基於職務上之權力，依法就特定之具 體事件所為之具公法上效果之單方面行政行為，基於公務 員為公法上行為具有公信力之原則，該行政行為當可被推 定為真正，爰此，被告裁處原告罰鍰一千八百元並依同條 例第六十三條第一項規定記違規點數三點，應無違誤，請 法院維持原裁決 （六）綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依行政訴訟法第一 百九十五條第一項後段規定，依法駁回原告之訴。 四、本院判斷之依據與理由： （一）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴 訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實 體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸 行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之 分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過 時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法 對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦 應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟 法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉 證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理 程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條 參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係 就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實 仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果， 以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳 言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟 確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不 易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與 利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則 上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律 明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方 的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上 之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人 協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷 於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證 責任分配應抽象預定之法治國原則要求。 （二）至實務上常以舉發機關之警察「目視」方式做為認定違規 闖越紅燈之依據，其合法可行？本院以為，應先從本條例 第七條之二第一項第一至六款之逕行舉發事由，是否即無 庸受第七款所定「經以科學儀器取得證據資料證明其行為 違規」之限制談起。固然從文義及體系解釋，似應得出排 除前六款事由之結論，惟舉發之警察機關原則上仍須提出 如第七款所要求之「以科學儀器取得」之證據資料（包括 足以證明為現場拍攝之相片），以供法院判斷。蓋本條項 除列舉事由外，尚須符合「當場不能或不宜」之前提，而 所謂「當場不能或不宜」，應係指「客觀上」有當場不能 或不宜舉發之情，例如發生在警察眼前「稍縱即逝」之闖 紅燈之嚴重違規行為，根本「不及」攔查，或攔查反造成 更具交通危害之情，或即使得花費時日追逐攔停，惟相較 違規態樣，顯不符經濟效益及成本等「不宜」攔查情事， 尚不應放寬至得委由舉發警察「主觀上自認」不能或不宜 舉發之判斷。尤其更多情形係警察當場將駕駛人之汽車攔 停後之「當場舉發」，並非「逕行舉發」，考諸闖越紅燈 此種具高度危險性且本質上又「稍縱即逝」之違規行為， 固難強令警察於「當場舉發」時尚須另輔以其他證據，惟 如警察機關當時係「專為」執行闖紅燈勤務者，例如以路 檢或路障方式，設於紅綠燈號誌不遠處（不論地點是否隱 密），專為取締或針對執行闖紅燈違規執勤，自有充份之 事前準備時間，本應準備攝錄影等科學儀器（尤其行車紀 錄器已然普及），以取得違規相片或錄影光碟等證據資料 ，佐證其親見之違規事實。即令承認舉發警員於此類交通 違規案件中具有「證人」之適格性，衡情自無可能期待該 員警自行承認其舉發錯誤或有不當，是除客觀上不可能外 （例如於執行其他勤務時，適巧發生於眼前之「稍縱即逝 」之違規行為），否則舉發或原處分機關，仍應提出其他 證據以實其說，始為適當，當然也因為稍縱即逝之性質， 所以舉發警察是否存有誤判可能性，於個案中亦不容忽視 ，在受舉發者提出合理懷疑可信之說法時，仍應要求處罰 機關提出其他證據，畢竟欲處罰人民的政府，應有更高的 舉證責任，不能將此事實調查不明確的不利益，歸由人民 之原告負擔。 （三）又值勤員警或因職務特性所需，或因內部管考、績效考評 等因素，於取締交通違規事件上，立場上本難謂超然中立 ，甚至於舉發違規時，已處於與違規行為人有利害關係之 對立狀態，審判實務上，於原告及提出舉發違規員警證詞 之被告機關各執一詞，且均言之成理而有合理懷疑時，自 更不能逕以舉發員警與異議人「素不相識，復無怨隙，應 無甘冒觸犯偽證罪責，而故意構詞誣陷之必要」，即遽認 舉發員警所言較為可信。毋寧舉發員警既係立於欲處罰人 民之行政機關立場，自應提出更多於、優於受處分人即原 告證明方法之證據，方符上述行政訴訟舉證責任之分配原 則。過去準用刑事訴訟法的交通事件聲明異議年代，交通 法庭對於闖紅燈違規聲明異議之案例，遇上人民與警察各 執一詞時，寧多採信警察之證言，而駁回人民之異議，判 決理由可謂千篇一律，除不當援用行政處分公定力或實質 確定力之過時理論外，另多加上舉發警察與異議人（即為 原告之受處分人）「復無怨隙，應無甘冒觸犯偽證罪責， 而故意構詞誣陷之必要」等制式用語。既採行適用行政訴 訟法之新制，誠有重新檢討，揚棄上述謬誤法律見解之必 要。 （四）按汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者 ，處一千八百元以上五千四百元以下罰鍰。又汽車駕駛人 有第五十三條或第五十四條情形之一者，除依原條款處罰 鍰外，各記違規點數三點。道路交通管理處罰條例第五十 三條第一項、第六十三條第一項第三款分別定有明文。被 告機關裁罰原告有行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈 之違規行為，據以處罰之罰鍰及違規點數，俱符道路交通 管理處罰條例第九十二條第四項授權制定「違反道路交通 管理事件統一裁罰基準及處理細則」及「違反道路交通管 理事件統一裁罰基準表」之裁量規定。 （五）又按車輛面對圓形紅燈表示禁止通行，不得超越停止線或 進入路口，道路交通標誌標線號誌設置規則第二０六條第 五款第一目分別定有明文。故道路交通管理處罰條例第五 十三條第一項所定「行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅 燈」，應係指駕駛人在交岔路口面對紅燈號誌時，仍超越 停止線進入路口之情形。是以若駕駛人駕駛車輛在車頭超 越停止線後，號誌始轉為紅燈，則此際原告續行行駛，即 難認有面對紅燈號誌時，仍超越停止線進入路口之闖紅燈 行為。查原告堅決否認有於系爭路口闖紅燈行為，認為其 通過系爭路口時，該台三線方向之號誌為綠燈，系爭機車 通過停止線後，上述號誌始轉為紅燈，而警察於相距二百 四十公尺處始攔停系爭機車到路旁指稱違規，並無認何證 據等語。被告則提出竹東分局一０四年六月十八日竹縣東 警交字第1046002987號函覆，該函文雖表示員警堅稱「確 見」原告騎乘PE3 —935 號普通重型機車於台三線峨嵋街 口違規闖紅燈直行，並稱「員警當時舉發時，正巧行經該 路段，在無預警狀態下，無法以隨身之口香糖機錄影器材 錄製，經調閱路口監視器佐證，違規事實明確」等語。惟 查本案係原告經過系爭路口一段距離後，警察始自後尾隨 攔停，告知有違規紅燈左轉之闖紅燈情事，並非原告一通 過路口即遭警定點攔查舉發，固仍屬當場舉發，惟在原告 堅決否認違規，且不排除警察可能誤判的前提下，欲處罰 人民的行政機關自應提出其他證據證明其違規行為。查本 案被告機關另提出由舉發機關提供，在系爭路口由疑似政 府機關所設置管理的監視器所錄製光碟，證明舉發違規時 間，原告所駕駛系爭機車曾出現在路口通過停止線，以為 闖紅燈違規行為之佐證。惟原告並未同意使用路口監視器 ，且該員警之警車亦標準亦配有行車紀錄器，卻未能進行 錄影佐證，已有未妥。況查被告或舉發機關習於提出各地 方政府於重要路口設置監視器所攝錄之畫面，是否合法取 得之證據，卻罕見行政法實務質疑，基於依法行政原則， 更為保障人民的資訊自主權，本院認有檢驗其合法性之必 要？是本案應先予釐清：被告提出監視器攝錄光碟畫面的 法律依據何在？是否有違處理個人資料保護法？ （六）本院認為此處監視器攝錄光碟畫面之取得並無法律依據， 因而侵害原告依個人資料保護法受保護之個人資訊，經權 衡後認無證據能力： 1.經查不論是舉發通知單或原處分作成時，個人資料保護法 除第六條、第五十四條條文施行日期由行政院定之外，其 餘條文已自一０一年十月一日施行，是以本案如涉及個人 資料保護問題，應適用個人資料保護法。殊不論原告否認 監視器攝錄光碟畫面顯示之機車，因難以辨識車牌及駕駛 者，原告否認為其所有及駕駛，惟依警察舉發時間及當庭 指證，該機車即為警察所親見之機車，是被告提出此項證 據即在佐證警察之指證，仍有先探究該監視器畫面是否有 證據能力之必要。按個人資料保護法第二條第一至四款， 對於「個人資料」、「個人資料檔案」、「蒐集」及「處 理」均有明定。所謂個人資料：指自然人之姓名、出生年 月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚 姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健 康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其 他得以直接或間接方式識別該個人之資料。而個人資料檔 案：指依系統建立而得以自動化機器或其他非自動化方式 檢索、整理之個人資料之集合。蒐集：指以任何方式取得 個人資料。處理：指為建立或利用個人資料檔案所為資料 之記錄、輸入、儲存、編輯、更正、複製、檢索、刪除、 輸出、連結或內部傳送。本院以為，個人駕駛車輛於公共 道路上，尤其是屬自己所有之車輛，更有對於自我表彰甚 或社會地位之象徵。更重要者，此屬憲法第二十二條所保 障資訊自主權或隱私權之範疇，自不能以辭害義，將個人 使用車輛之社會活動資訊排除在個人資料保護之外。從而 其屬個人資料保護法第二條第一款後段例示之「社會活動 及其他足以直接或間接方式識別該個人之資料」；監視器 攝錄光碟將原告駕車過程儲存集合，自屬第二款所稱「個 人資料檔案」；被告機關自舉發機關處取得該資料檔案， 並提出於本案做為證據使用，當然屬第三、四款所指「蒐 集」與「處理」。至上級審曾有見解以為（略以）：「該 條款所例示之社會活動或其他資料，自須得自其內容直接 或間接辨別自然人者為限，方屬個資法所稱之個人資料， 其蒐集、處理或利用始應受該法之規範。有關個人所有車 輛之資訊，若可藉此直接或間接方式識別自然人而涉及個 人資訊或隱私，符合前述個資法第二條第一款規定者，固 有個資法之適用，惟個人駕駛自己所有車輛於公共道路上 ，因已自行將相關連結資訊揭露於眾，即非屬資訊自主或 隱私權保障之範疇」等語，並認即使非公務機關，例如超 商監視錄影影像，雖攝錄人民行車過程及狀況，只要無可 得直接或間接識別車主之資料，即難認屬個資法第二條第 一款所稱之個人資料，自無該法之適用（參見台北高等行 政法院一０四年度交上字第七八號判決意旨）。惟上述見 解除不當限縮隱私權之概念，並將「隱私權」與「合理隱 私期待」兩個不同概念混淆使用外，更將「個人資訊自主 權」與隱私權劃上等號，並等同合理隱私期待操作。蓋個 人駕駛自己所有車輛於公共道路上，固然對於車內影像或 車號等資訊不無揭露於眾之可能，而得認並無合理隱私期 待，但此限於使用道路的合理管制，不代表國家在無法律 依據或法定事由，即得任意據此車牌查詢車主個人資訊隱 私，更不代表國家可以超越法律之外，全程監控該個人駕 車行蹤，個人駕車從何處處發，行經何處，欲往何處，正 是個人行動自由所保障，更是個人行動資訊自主權，個人 當然有權決定是否及於如何之程度公開於眾。換言之，個 人駕車行蹤的交通資訊，與藉由車牌識別自然人資訊或隱 私，同等重要。個人駕車上路，至多就是國家管制的車牌 號碼不得無故遮掩，以利行車合法管制，怎麼會等於「已 自行將相關連結資訊揭露於眾」？又怎麼會等於自願將駕 車行蹤、來由去向曝露於國家監視與隨意掌控之下？總之 ，個人資料保護法除保障個人自主控制個人資料之資訊隱 私權（例如第六條列舉之個資），更保障人民決定是否揭 露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、 向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用， 有知悉與控制之資訊自主權。從而，即使監視器所攝錄行 車影像難以辨識車牌（這本來就是監視器的常態），惟輔 以其他證據得以直接或間接辨識何人駕何車或其行蹤，在 無法律明文授權或例外事由下，國家亦不得超出蒐集目的 ，將之提供給其他機關作為目的外使用，更遑論非公務機 關之民間，為防護自己人身或財產安全等目的所攝錄之影 像，更無理由隨意提供給他人或國家，這也是個人資料保 護法第十九條（非公務機關）的例外事由更嚴於第十六條 （公務機關）例外事由的原因。 2.按維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩 序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於 人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保 障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制 ，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條 所保障。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言 ，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內 、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於 符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定 對之予以適當之限制。釋字第五八五號解釋、第六０三號 解釋意旨參見。此所以個人資料保護法第一條規定立法意 旨：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格 權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法」； 第五條更明定：「個人資料之蒐集、處理或利用，應尊重 當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目 的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯」 。 3.個人資料保護法第十五條因而規定，公務機關對個人資料 之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外（指有關醫 療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料）， 應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職 務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權 益無侵害。同法第十六條更明定，公務機關對個人資料之 利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務 必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情 形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。 二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人 之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權 益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利 益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後 或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利 於當事人權益。七、經當事人書面同意。 4.個人資料保護法第九條另特別課予公務機關或非公務機關 於蒐集個人資料時的事前告知義務：「公務機關或非公務 機關依第十五條或第十九條規定蒐集非由當事人提供之個 人資料，應於處理或利用前，向當事人告知個人資料來源 及前條第一項第一款至第五款所列事項（即一、公務機關 或非公務機關名稱；二、蒐集之目的；三、個人資料之類 別；四、個人資料利用之期間、地區、對象及方式；五、 當事人依第三條規定得行使之權利及方式）。除非有下列 情形之一者，得免為上述之告知：一、有前條第二項所列 各款情形之一。二、當事人自行公開或其他已合法公開之 個人資料。三、不能向當事人或其法定代理人為告知。四 、基於公共利益為統計或學術研究之目的而有必要，且該 資料須經提供者處理後或蒐集者依其揭露方式，無從識別 特定當事人者為限。五、大眾傳播業者基於新聞報導之公 益目的而蒐集個人資料。個人資料保護法第九條第二項定 有明文。另第三項規定：「第一項之告知，得於首次對當 事人為利用時併同為之」。 5.查臺灣各縣市，包括桃園市○○○路口遍佈監視器，已為 公眾週知之事實。究竟有多少監視器在你我身邊，本院亦 查無確實數據，惟根據自由時報於二０一一年八月十六日 的專題報導：「警政署統計，全臺與警方連線的監視器共 八萬五千三百六十八支，加上未跟警方連線的私人社區、 商店、住宅、停車場，以及行車紀錄器和隨手可錄影的智 慧型手機，臺灣民眾一旦出門上街，幾乎就無所遁形」、 「臺北市是全臺監視器數量最多的都會，目前就有三萬零 九百三十一支街頭監視錄影器」（參見自由時報二０一一 年八月十六日報導）。本案系爭路口的監視器應為政府機 關設置，其設置依據為「新竹縣政府監視系統設置管理辦 法」，依據該辦法，新竹縣政府所屬機關得向同為主管機 關之新竹縣政府申請設置，設置目的係維護公共安全及預 防犯罪。而依據上述條例，其他政府因公務需要，函經新 竹縣政府同意後，亦得調閱、複製之，而新竹縣警察局若 需調閱監視畫面，得隨時為之。 6.惟按新竹縣監視錄影系統設置管理辦法第一條明定立法目 的：「新竹縣政府為健全本府及所屬機關、學校、各鄉（ 鎮、市）公所、村（里）辦公處監視系統設置管理，以維 護治安，保障人民權益，特訂定本辦法。」；第十二條第 二項規定：「影音檔案本府警察局得隨時調閱及複製。」 第四條規定：「監視系統應設置於治安要點、交通要衝、 重要路口、偏僻巷弄及其他公共安全上有需要之公共場所 或公眾得出入場所。」足認此監視錄影系統之使用目的主 要在「維護公共安全及預防犯罪」，亦即其用途在「犯罪 偵防」，此與一般用以取締超速或闖越紅燈之自動照相系 統設備，同具有攝錄功能的設備不同，其設置管理機關亦 不同。簡言之，犯罪偵防的「刑事警察」與負責交通安全 管理的交通警察，屬「行政警察」亦不同。從而該管理辦 法亦規定警察機關調閱的依據在第十二條：「影音檔案本 府警察局得隨時調閱及複製」。換言之，此處「維護治安 或公務使用之必要」，必須與犯罪偵防有關之目的，至於 取締交通違規則不在此目的範圍，否則任何機關豈非均得 以「公務使用之必要」調閱監視錄影，只消在辦公室一一 翻找畫面，找出交通違規者，以「逕行舉發」方式舉發， 一勞永逸？ 7.是治安警察提供交通警察關於原告於系爭路口的車行資料 ，做為本件處罰之事實依據，自屬就治安所需所蒐集之個 人資料，為「特定目的外之利用」。依據個人資料保護法 公務機關對個人資料為特定目的外之利用，必須符合第十 六條明定的七款例外事由之一。殊不論桃園縣監視錄影系 統設置管理自治條例並非中央「法律」，且該條例第十五 條不能作為法律依據，業如前述，至於所謂「為維護國家 安全」流於空泛，至少闖紅燈難以論列其中，而本案亦無 「為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險」可 言，更無有造成他人權益重大危害之防止問題。是僅於不 確定法律概念之「增進公共利益」？ 8.本院以為，隱私權係受憲法第二十二條所保障不可或缺之 基本權利。而就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言 ，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內 、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之 更正權。固然如大法官釋字第六０三號解釋意旨所言，憲 法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二 十三條規定意旨之範圍內，以「法律」明確規定對之予以 適當之限制。另參見釋字第四四三號解釋理由書：「憲法 第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之 各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得 以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命 令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對像、內容 或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如 剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定 主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之 限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發 布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若 僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管 機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕 微影響，尚非憲法所不許」。足見資訊隱私權屬憲法第二 十二條保障之基本權利，原則上受絕對法律保留原則之限 制，亦即應以國會制定之法律始得限制或侵害之，如「以 法律授權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合 具體明確之原則」。如釋字第六０三號解釋即明言：「國 家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指 紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐 集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之 必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管 機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安 全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程式 上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨 」。 9.所謂「為增進公共利益者」，屬極為空泛的不確定法律概 念。更遑論本件闖越紅燈並未造成任何人車生命、身體或 財產損害。試問：行政機關會承認其任何行政作為非為增 進公共利益之必要嗎？正如許宗力、曾有田大法官於釋字 第六０三號解釋共同提出之協同意見書所言：電腦處理個 人資料保護法（即個人資料保護法前身）第八條明文容許 政府機關對個人資訊得為特定目的外之使用，且所規定特 定目的外使用之要件，諸如「有正當理由而僅供內部使用 者」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者」等， 也極為空泛、概括，實際上幾乎與空白授權無異，有使資 訊隱私權有關「禁止為法定目的外之使用」之要求淪為具 文之嫌。試想，主管機關原先主張後又否認之「刑事偵查 與維護治安」目的，均可輕易在「有正當理由」、「為維 護國家安全」與「為增進公共利益者」等不確定法律概念 的掩護下重新敗部復活，可見過於空泛、概括之使用目的 規定，相較於完全沒有規定，對個人資訊隱私權之危險性 並不遑多讓。是系爭規定在目的審查階段，就已難以在憲 法保障人民資訊隱私權面前站得住腳。 10綜上所述，被告機關無法提出政府機關所設置，限於犯罪 偵防目的的監視系統，何以得提供給執行交通勤務之警察 ，作為本案裁罰依據的目的外使用的法律依據，更無法證 明其等所為符合個人資料保護法第十六條所定的例外事由 ，其取得之監視錄影，即屬違法取得，衡其對於人民隱私 權屬重大之侵害，自難以經由比例原則之衡量而獲致合法 之結論，自難作為本案裁罰事實之依據。 11臺灣社會長期處於違法「監聽疑雲」，侵害人民隱私權之 恐慌同時，對於政府機關欠缺法令依據，相互流用人民資 訊之行為，更不容小覷。蓋此等資訊無據、無端及無理的 由某機關恣意提供他機關使用的行為，更是對於人民隱私 權莫大的侵害，與違法通訊監察帶給人民的恐慌程度與感 受，實無二致。本院最後要以林子儀大法官於釋字第六０ 三號解釋提出的此段協同意見書文字，呼籲行政機關應尊 重並保障人民的資訊隱私權：「此刻，我們必須停下來思 考，究竟我們想要什麼樣的社會？想要以什麼為終極目的 的國家？如果一個社會裡的成員，人人皆盡透明，沒有什 麼動態可以逃脫於國家的監視之下，所有成員的資訊都鉅 細靡遺地掌握在國家機器之中，並且可以輕易地透過某一 則個人資訊追溯其全部行蹤與活動，這或許將是一個零犯 罪的社會，而且很可能是一個非常有效率的政府，但人們 也可能將過著充滿被監視恐懼的生活。治安與效率都是國 家應該追求之重大公益，惟其終究必須停留在某個界限之 後，不能無止境地一昧向前，犧牲其他一切」。司法權， 尤其行政法院，基於保障人民權利與監督行政權的立場， 如再不遏止行政機關此種無正當合理法令依據及漫無限制 的個人資訊流通，並據以作為處罰人民之證據，英國名作 家喬治．歐威爾於一九四八年的傳世名著《一九八四》書 中所描述的「老大哥」就在你身邊，要重現於臺灣社會並 非不可能的神話。 （七）綜上所述，殊不論依相片顯示原告究否違規闖紅燈尚屬不 明，即認屬實，但誠如司法院大法官議決釋字第三九二號 、第五二０號解釋理由書所宣示：「基於法治國原則，縱 令實質正當亦不可取代程序合法」、「國家為達成刑事司 法究明案件真相之目的，非謂即可訴諸任何手段」等語。 不論行政罰或刑事處罰，目的都在以公權力處罰人民，其 遵守正當法律程序與正當行政程序的本質並無二致；所謂 的依法行政原則，要求的就是行政機關必須守法，即令人 民有違法違規行為，行政機關亦必須在遵守正當法律程序 、誠實信用、比例原則等法治國原則下舉發或處罰人民， 不計代價、不問是非及不擇手段之真實發現，才是法治國 的禁忌，更是依法行政原則所以拘束國家機關的真諦。查 舉發機關所提供據以佐證之監視錄影及翻拍相片（參見本 院卷第十一頁）既屬機關間的違法傳遞而有前述違反個人 資料保護法之情，為保障人民的資訊取得自決權及監督政 府機關以「合法」手段取得個資，本件畫面翻拍照相片自 無證據能力，不得作為本案裁罰事實之證據使用。本案既 僅有舉發警察之「目視」為證據，惟在原告堅決否認違規 ，並提出時間差等合理懷疑，足認警察目視仍有誤判可能 性之前提下，本件原處分認定事實即有誤會之可能。原告 主張並無違法，尚有理由，原處分自應撤銷。 五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應 之必要，附此敘明。 六、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一 審訴訟費用額如主文第二項所示。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七 條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項， 判決如主文。 中 華 民 國 105 年 8 月 9 日 臺灣桃園地方法院行政訴訟庭 法 官 錢 建 榮 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上 訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體 內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴 狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺 幣750元。 中 華 民 國 105 年 8 月 10 日 書記官 劉 宗 源