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臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第33號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國104年9月9日辯論終結 原　　　告　孚嶸企業股份有限公司 代　表　人　黃婷毓 關　係　人　黃崇恩 被　　　告　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 訴訟代理人　侯怡慧 　　　　　　姜雅倫 　　　　　　高心蘭 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部 103 年3 月3 日衛部法字第0000000000號訴願決定（原處分案號 為被告102 年11月11日府衛食藥字第0000000000號），提起行政 訴訟，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、程序事項： ㈠本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下 罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項 第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院， 並適用簡易程序。 ㈡民事訴訟法第385 條第1 項前段規定「言詞辯論期日，當事 人之一造不到場者，得依到場當事人之聲請，由其一造辯論 而為判決」，此於行政訴訟亦準用之，行政訴訟法第218 條 定有明文。查於本院言詞辯論期日，雖由原告之前任代表人 黃崇恩（即現任代表人之父親）到庭，惟其不符行政訴訟法 所規定之代理人資格，致無從為合法之代理。是原告經合法 通知未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條所列 各款情形，本院爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。 二、事實概要： 南投縣草屯鎮衛生所於民國103 年6 月30日查獲原告於臺灣 黃頁網站（網址：http ://www .web66.com .tw/CW974/%E5 %8F%B0%E7%81%A3%E9%98%BF%E9%87%8C%E5%BE5%Bl%Bl%E9%AB %98%E5% B1%B1%E8%8C%B6-N974835.html ）刊登「台灣阿里 山高山茶」產品廣告，內容述及：「…茶多酚在醫學界也已 經被證實是可抗癌…喝綠茶可以降低膽固醇…」等語（下稱 系爭廣告），被告認定屬誇大不實、易生誤解之詞句，認定 涉違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，而原告前曾 於同一網頁刊登綠茶廣告而經被告以103 年2 月25日府衛食 藥字第000000000 號行政裁處書裁處罰鍰新台幣（下同）4 萬元在案，因認本案係屬再次違規，被告乃依同法第45條第 1 項規定，於103 年12月12日從重處以罰鍰新臺幣（下同） 6 萬元（下稱原處分）。原告不服提起訴願，為衛生福利部 訴願駁回。原告仍有不服，遂向本院提起行政訴訟。 三、本件原告主張： ㈠台灣茶農自從921 大地震、88水災及台灣茶葉市場上超過80 ％的茶葉是大陸或越南進口，以低價壓我國茶農，原告公司 欲將台灣優良高山茶推廣到國際市場上，完全沒有內銷！廣 告媒體朋友義務將原告的茶廣告置於台灣黃頁網站，廣告內 容來源皆有所本，該網頁主要僅供國外商人尋找台灣產品， 在國內除非是專業人士，否則一般消費者很少人知道此網頁 ，也未有實物交易行為。原告對食品安全衛生管理法規不熟 ，不知廣告文已違反規定，經南投縣政府衛生局舉發，前遭 被告裁處罰鍰4 萬元，雖未告知期限撤除違規廣告，後原告 之茶葉共同產銷班開會討論後，因不想勞民傷財，決定4 萬 元由班員平均負擔，原告無力一次付清罰款，向被告申請分 6 期繳納在案（府衛食藥字第0000000000號），並積極想撤 除違規廣告，動作如下： 1.拜訪方式： ⑴103 年2 月12日上午，赴被告機關拜訪侯怡慧小姐（電話 ：00-0000000#2428 ）解釋台灣黃頁是不收費的廣告網站 ，且不知如何撤除網站廣告，請她幫忙是否能代為撤除。 ⑵103 年3 月19日上午，赴被告機關拜訪侯怡慧小姐提供廣 告內容來源。 ⑶103 年4 月2 日上午，赴被告機關補送廣告內容資料來源 及蓋公司章。 ⑷103 年7 月22日上午，赴被告機關解釋真的不知如何撤除 網站廣告。 2.以電話方式聯絡： 日期忘記（大約在7 月中下旬，可以查通聯記錄），打很 多通給南投縣政府草屯衛生所的林小姐（電話號碼詳卷） 及南投縣政府衛生局的謝小姐（電話與手機號碼均詳卷） ，請她幫忙是否能代為撤除廣告或教我們如何撒除廣告！ 3.以電子郵件方式向各級政府單位陳情，副本也全都寄給被 告人員侯怡慧與被告機關（電子信箱詳卷）。 ⑴103 年3 月6 日，向行政院農業委員會陳情。 103 年3 月6 日下午03：37，行政院農業委員會（下稱農 委會）回覆已收文。 ⑵103 年3 月7 日，向茶葉改良場場長陳情。 ⑶103 年3 月12日上午11:38 ，農委會回覆已收文且轉給茶 葉改良場辦理。 ⑷103 年3 月12日下午02:23 ，茶葉改良場回覆。 103 年3 月12日，向茶葉改良場感謝。 103 年3 月12日下午03：35，農委會回覆已收文。 103 年3 月12日下午04：30，農委會主任委員回覆。 ⑸103 年3 月13日上書總統府向馬總統陳情。 103 年3 月13日下午04:23 ，總統府已收文回覆。 ⑹103 年3 月18日，再次上書總統府向馬總統求情。 103 年3 月18日農委會主任委員代總統回覆文。 103 年3 月18日向總統府感謝。 103 年3 月18日下午0l：55，農委會主任委員回覆。 103 年3 月18日下午02:08 ，農委會回覆已收文且轉給茶 葉改良場辦理。 103 年3 月18日下午02：56，茶葉改良場潘韋成回覆。 103 年3 月18日，向總統府及各級政府感謝。 ⑺103 年3 月19日，向總統府及各級政府說明依據103 年3 月19日在華人健康網對茶葉的好處報導。 103 年3 月19日下午02:10 ，農委會委員回覆已收文。 ⑻103 年5 月5 日再次上書總統府及各級政府陳情103 年6 月3 日向台灣黃頁網站要求撤除廣告（因為此網站沒有電 話可聯絡）。 ⑼103 年6 月3 日上午10:29 ，台灣黃頁網站回覆已收文。 ⑽103 年8 月4 日下午5:26，再次向台灣黃頁網站要求撤除 廣告，副本以電子郵件發給：被告機關侯怡慧、被告機關 、被告機關蔡小蓁（電子信箱均詳卷），絕無如被告所說 屢次違規，但卻又接獲被告裁罰6 萬元，如同汽車行駛在 道路上若有超速限制時，前方一定會有限速的警告標示， 原告第一次違規，政府也應該明確地告知期限改善，但被 告都未告知限期撤除違規廣告而逕自處罰，實有不服！若 與去年所發生的黑心油品、豆干及標榜百年老茶店向大陸 轉運進口超過二千公噸的大陸茶葉殘害國人事件相比，不 知相差幾千里！政府立法是要人民守法，原告違規依法受 罰且已準時繳納罰款，但一罪二罰原則下，縱使處罰違規 廣告，也要有時間撤除廣告或教導如何撤除廣告，請法官 為我茶農做主。 ㈢聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。 四、被告抗辯略以： ㈠為保障民眾權益及健康，遏止不法，食品安全衛生管理法第 28條第1 項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑 所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之 情形。」，同法第45條第1 項規定：「違反第28條第1 項或 第3 項規定者，處4 萬元以上400 萬元以下罰鍰。」 ㈡衛生福利部100 年10月25日FDA 食字第0000000000號函釋： 「廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容， 進而達到招徠商業利益之效果，故其如屬食品廣告，則應符 合食品衛生管理法相關規定。」。另查92年4 月9 日衛署食 字第0000000000號函釋：「衛生單位對於食品廣告是否違反 食品衛生管理相關法令之規定，係依廣告內容是否涉及不實 、誇大、易生誤解或醫療效能，且文詞中佐有特定的產品、 特定的廠商名稱或聯絡電話，可使消費者購得該產品時，即 屬違規；若廣告中並未直接提及特定的產品、特定的廠商名 稱，但可經由其他種種訊息，如廣告中僅留有聯絡或諮詢電 話，可透過該電話購得與廣告內容相關之產品時，亦屬違規 ；凡是廣告內容以上述直接或間接方式可購得相關產品時， 則屬違規。」 ㈢查原告於系爭網頁刊登「台灣阿里山高山茶」廣告，該廣告 可為不特定多數人點閱，進而達到招徠商業利益之效果，實 屬廣告範疇，應符合食品安全衛生管理法第28條規定，而系 爭廣告內容述及「…茶多酚在醫學界也已經被證實是可抗癌 …喝綠茶可以降低膽固醇…」等誇大不實、易生誤解之詞句 ，違規事實足以認定，且查原告前於103 年2 月25日業經被 告裁處在案，本案係屬再次違規，核屬違反同法第28條第1 項規定，應處4 萬元以上400 萬元以下罰鍰，是被告本次依 法裁處6 萬元罰鍰，並無不合。 ㈣被告103 年2 月25日第一次行政裁處時，已告知違規廣告請 立即停止刊登，如再經查獲，依法從重處分。然被告於103 年3 月20日複查上開網頁，刊登案內食品廣告尚未撤除，南 投縣草屯鎮衛生所103 年6 月30日再查獲原告於該網頁繼續 刊登，期間共有4 個月時間足以讓原告撤除網頁，惟嗣於被 告103 年7 月14日發約談文予原告時，其始撤除系爭廣告。 ㈤據上，本件原告既有上述違規情事且屢次違規，被告依規從 重裁處原告罰鍰6 萬元，於法並無違誤。 ㈥聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。 五、本院之判斷： ㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造 所不爭執，並有被告提出之原處分卷與訴願機關提出之訴願 卷內所附之各該文件、資料（詳後述）在卷可憑，故足信屬 實。 ㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：原告於系爭網頁刊登綠茶 之系爭廣告敘及「茶多酚在醫學界也已經被證實是可抗癌… 喝綠茶可以降低膽固醇」等內容，究有無「不實、誇張或易 生誤解之情形」（即被告認定原告違反食品衛生管理法第28 條第1 項而依同法第45條第1 項前段予以裁罰，有無違誤） ？茲析論如下： 1.按食品安全衛生管理法第3 條規定：「本法用詞，定義如下 ：食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」、第28條 規定：「（第1 項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經 中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、 宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2 項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」，第45條 第1 項規定：「（第1 項）違反第28條第1 項…者，處新臺 幣4 萬元以上400 萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者， 處新臺幣60萬元以上500 萬元以下罰鍰；…。」。 2.經查，原告於前揭時地在台灣黃頁網站確有刊登系爭廣告之 內容，業據被告提出於103 年6 月30日當天列印之系爭網頁 資料2 頁為憑（影本附於本院卷44至45頁），並為原告所不 爭執，足信屬實。 3.被告之所以認定原告系爭茶葉廣告涉有「不實、誇張或易生 誤解之情形」，其理由略謂：因廣告中使用「茶多酚在醫學 界也已經被證實是可『抗癌』…喝綠茶可以『降低膽固醇』 」等文字。惟查： ⑴依網路查詢維基百科關於「綠茶」之說明，其內容略以： 「綠茶是茶葉的一種。經殺青、揉捻、乾燥，大部分白毫 脫落，浸泡後為綠湯綠茶。綠茶通過殺青工藝的不同可分 為四種：炒青茶，蒸青茶，烘青茶，曬青茶。其中炒青是 當前中國綠茶製作工藝中最廣泛使用的一種，即將茶葉鮮 葉在120 攝氏度左右的鐵鍋中翻炒，使其水分散失，使其 變得綿軟，以便做形。傳統工藝為徒手翻炒，現代為機械 翻炒。綠茶沒有焙火工序，所以可以稱為生茶。」；其功 效包含：「1.防曬。2.降脂。3.防口臭。4.抗衰老。5.抗 菌。6.防胃病。7.促進消化。8.輔助治療愛滋病。9.對抗 惡性腫瘤。10. 免疫系統維護及支持。11. 降低輻射引起 的損傷。」、「綠茶可作為抗氧化劑，且有助於保護『對 抗癌症』。『降低膽固醇含量』、減少血液凝結的傾向、 刺激免疫系統、對抗齲齒、有助於調節血糖和胰島素含量 ，可對抗經頻勞漢可以延緩動脈粥狀硬化的發生，對氣喘 有益，也可預防前列腺的腫大。」（以上詳參本院卷附之 維基百科資料）。 ⑵此外，經本院另查得「醫學百科」網頁，其上對於「茶多 酚」之說明略以：茶多酚是茶葉中酚類物質及其衍生物的 總稱，並不是一種物質，因此常稱多酚類。過去茶多酚又 稱作茶鞣質、茶單寧。茶多酚在茶葉中的含量一般在15％ －20％。在茶多酚中各組成份中以黃烷醇類為主，黃烷醇 類又以兒茶素類物質為主。兒茶素類物質的含量約占茶多 酚總量的70％左右。茶多酚（tea polyphenol ,TP）是從 天然植物茶葉中分離提純出來的多酚類化合物的復合體。 它大約占茶葉干重的25％左右，它包括有兒茶素類、黃酮 及黃酮醇類、花色素類、酚酸及縮酚酸類等四大物質。在 大量的研究中表明，茶多酚具有多種保健功能和藥理效應 ，如抗菌、抗病毒、抗毒素、防癌、『抗癌』、抗突變、 降血脂、降血糖、防止動脈硬化和血栓形成、保護肝臟、 抗衰老、抗齲齒、抗過敏等，此外對于免疫系統的疾病， 特別是愛滋病也具有良好的預防和治療功效。另關於茶多 酚臨床研究：1.抗菌作用：茶多酚作為一種廣譜、強效、 低毒的抗菌藥物已經被世界上許多國家的學者所公認。… 。2.抗病毒作用：茶多酚不僅是一種行之有效的較廣譜的 抗菌藥物，同時對病毒也具有較強的對抗作用。綠茶和紅 茶的提取物具有抑制甲、乙型流感病毒的作用。…。3.抗 癌、抗突變作用：對茶葉能防癌、抗癌、抗突變的研究在 國內外許多國家都有報道。大量的研究證實，茶葉不僅可 以抑制多種化學致癌物…誘致的突變，還能夠抑制一些混 合致癌物（煙草霧濃縮物、煤焦油、熏魚提取物、X 射線 ）的致突變作用。因此茶葉對于食道癌、胃癌、肝癌、腸 癌、肺癌、皮膚癌、乳腺癌、克隆癌等均有不同程度的預 防和治療作用，尤其是對消化系統的胃癌、肝癌具有積極 的預防作用。趙澤貞、黃民提等依據超氧化物歧化酶的原 理，採用誘變及抗誘變同步的試驗方法，檢測了茶葉對癌 癥的誘變性及六種抗腫瘤藥物…誘變性的抑制作用。結果 證明：茶葉對癌癥無誘變作用，而有抗誘變作用，對六種 抗癌藥物的誘變毒性也有抑制作用。4.抗氧化：…。5.心 血管疾病：心血管疾病是一類最為常見的疾病，也是世界 上死亡率最高的疾病。它的發病很高，特別是在中老年人 當中尤為明顯。這是因為由于年齡的增長，機體的各組織 器官的功能開始減退，膽固醇開始在體內堆積，血液中脂 質含量上升，血粘度升高，流動性下降，極易形成血檢， 使得血管壁增厚，管腔變窄，管壁的韌性變小，脆性增大 ，從而導致心血管系統的疾患，如高血壓、冠心病、動脈 粥樣硬化、心肌梗塞、高脂血癥等。近年來，國內外大批 科學家的研究證明了茶多酚類物質具有抗凝、促纖溶、抗 血小板凝集、降血壓、降血脂、防治動脈粥樣硬化、保護 茶葉中多酚類物質的降壓作用也是比較明顯的。6.抗過敏 及消炎作用：…。（以上詳參卷附之網頁資料）。 4.據前所述，從一般人隨時、隨地均可簡單、輕易查得之網路 資訊，已說明綠茶（茶多酚）具有「對抗惡性腫瘤」、「對 抗癌症」、「降低膽固醇含量」等功效，且與此相同、相類 或相關之新聞及報導，在電視、網路等各種傳播媒體及報章 雜誌書籍上，亦已多到不勝枚舉，足認上開資訊早已為一般 民眾所知悉（甚至為熟知）。從而，原告於系爭廣告中，為 介紹其產品而提及綠茶之「抗癌」、「降低膽固醇」等功能 ，實屬一般普及知識（常識）之說明，難認有何不實、誇張 或易生誤導之情。 5.且查，觀諸系爭廣告內容，其產品名稱為「臺灣阿里山高山 茶（Taiwan Green Tea）」，並附有該茶葉產品之相片，最 後並附有原告公司之地址、茶廠地址與聯絡電話、電子郵件 等資訊，是可知原告的產品乃欲透過系爭廣告之方式，達到 招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟其同 時亦具有商業上意見表達之性質，自應受憲法第15條財產權 ，及第11條言論自由之保障。按言論自由在於保障意見之自 由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政 治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護 範疇及限制之準則。其中非關公益形成、真理發現或信仰表 達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。食 品廣告之商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基 於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內 容亦為提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經 濟抉擇，因此，其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者 ，而係促進合法交易活動者，則其所具有資訊提供、意見形 成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致， 應屬憲法第11條言論自由保障之範疇（參見大法官釋字第 414 號、第577 號解釋理由書）。 6.另被告略稱：原告於系爭廣告使用前述可以「抗癌」、「降 低膽固醇」文字，如果民眾看到後認為可以治療癌症或疾病 ，是否會誤認只要喝茶就好，不用去看病，故原告之廣告有 誤導民眾之嫌，依法應予裁罰；又食品如果有療效，必須經 過相關實驗，甚至經過人體試驗委員會審查通過後，才能進 行後續相關實驗，若相關實驗數據可以證明對人體有效，才 能認定該食品真有這樣的療效，網路上雖有前述茶葉的資料 ，但不能證明茶葉真有這樣的療效等語（見本院卷第41至42 頁筆錄），並引用多個函釋為據。惟查，關於茶葉，國內外 均有諸多研究，國際上之研究結果並可見於美國臨床營養學 期刊、癌症流行病學、美國線上期刊論文網站等（詳參本院 卷第12至20頁之臺灣新生報、TVBS新聞、華人健康網等新聞 報導），而國內之研究，則如前行政院國家科學委員會（國 科會）所發行之「科學發展」月刊第379 期刊載之「喝茶防 癌及減重之科學依據」一文（著者：張志玲，發行日期：93 年7 月），按國科會現已改制為「科技部」，乃政府推動科 學技術發展的專責機構，肩負推動全國整體科技發展、支援 學術研究，以及發展科學工業園區等三大任務（詳參卷附之 科技部簡介及上開月刊之文章內容）。關於前開科技部所發 行之唯一出版品「科學發展月刊」，其乃「創刊於62年，原 以報導機關補助的研究成果、科技政策與科技動態為主。隨 著社會的發展與變遷，自91年元月起轉型為綜合性科普雜誌 ，希望以『科技普及化』為目標，使全民都可以吸收科學知 識。…藉由…報導，使一般大眾均能瞭解國內外科技發展的 情況與成就，…，並增進大眾科學知識」（詳見科技部網頁 之說明）。在該文中，亦提及：「綜合20多年來與茶葉有關 的生化與藥理研究可知，茶葉具有抗氧化、抗老化、抗致突 變、抗致癌、癌症預防、抗發炎性、降血脂、抗肥胖、降血 壓、安神鎮定等作用，且其中多項均已獲得現代科學研究的 支持」。準此，茶葉之前開功能並非如被告所認定之尚無相 關研究可資佐證。且由此益足以佐證，原告刊登系爭廣告， 主觀上並無刊登「不實、誇張或誤導民眾」訊息之違法犯意 。據上，本院認為系爭廣告之內容，尚無不實、誇張之情， 且本為一般民眾所知悉，故本無使民眾易生誤解之情；至於 被告所引函釋內容，本仍需按照個案之事實加以認定，且依 前開說明，本院認為本件並無前開函釋之適用餘地，併此敘 明。 7.末查，依食品安全衛生管理法第1 、4 條規定可知，其立法 之目的係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，並要 求主管機關採行之食品安全管理措施，應以風險評估為基礎 ，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學 證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以 及諮議體系。亦即，該法所欲保護者，即為國民「食」的健 康與安全。就本件而言，「茶」在華人歷史已存在有幾千年 之久，亦與一般人的日常飲食與生活均息息相關，民眾對茶 、喝茶均不陌生。對於民眾如此熟悉之食品，原告在系爭廣 告中所說明者亦為一般民眾業已知悉之知識，且亦為國家政 府出版品中所載明之內容，是本院實難理解該廣告對於民眾 有何健康、安全、衛生之危害？ 8.末以，據兩造所述，原告先前已因同一綠茶產品之廣告而曾 遭裁處罰鍰4 萬元，原告並曾提起訴願，雖原告嗣因其茶葉 共同產銷班之其他茶農考量從嘉義梅山到桃園來爭訟路途遙 遠，因而最終未提起行政訴訟，該處分因而確定，然實則被 告先前之處分亦疏未考量前述各項情節，即逕予裁罰，亦有 欠妥適。附此敘明。 ㈢據上，本案原告之系爭茶葉廣告，難認有不實、誇張或易生 誤解之情形，被告認定原告違反食品衛生管理法第28條第1 項而依同法第45條第1 項前段予以裁罰，尚有未合。從而， 原處分應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告訴 請撤銷，為有理由，應予准許。 六、末以，本案事證已臻明確，兩造其餘陳述及證據資料，經核 均與本件判決結果不生影響，爰不另逐一論述。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 104 年 10 月 8 日 行政訴訟庭 法 官 周玉羣 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上 訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體 內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴 狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺 幣3 千元。 中 華 民 國 104 年 10 月 12 日 書記官 黃瓊儀