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臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第162號 原　　　告　堃弘實業有限公司 代　表　人　胡毓鋒 訴訟代理人　陳鼎正律師 被　　　告　鄭順發 輔　佐　人　鄭茂松兼送達代收人 被　　　告　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 訴訟代理人　沙學均 　　　　　　鄭兆元 　　　　　　沈育竹 上列當事人間因申請農地改良回填作業保證金事件，原告不服桃 園市政府105 年9 月14日府農管字第1050175760號函（沒入保證 金），提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序部分：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的 之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法 第229 條第1 項及第2 項第3 款規定，應由地方法院行政訴 訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。 二、事實概要： ㈠被告鄭順發前於民國103 年5 月間填具農地改良申請書，並 檢附農地改良使用計畫書、申請農地改良回填切結書（下稱 系爭切結書）等相關文件，就坐落桃園市○○區○里段00地 ○00○地號土地（下稱系爭土地，按鄭順發係共有人之一， 全體共有人委託其申請農地改良）向被告（所屬農業局）申 請農地改良，另檢附委託申請書委由原告堃弘實業有限公司 （下稱原告或原告公司）全權處理，經被告以104 年3 月10 日桃農管字第1040005117號函（下稱系爭3 月10日同意函） 同意原告代理被告鄭順發之申請，並於該函說明三載明同意 農地改良填土方量為4,885.46立方公尺，土質為B3、B4即粉 質、黏質土壤，並載明本件回填之執行單位為原告；說明四 復載明分二階段同意其執行填土作業，本件應先繳交回填保 證金新臺幣（下同）19萬5,418 元（下稱系爭保證金），由 被告（所屬農業局）收取代為保管，待回填檢驗後保證1 年 確無產生環境危害者，始得發還。 ㈡嗣被告（農業局）於104 年11月25日現場開挖發現其回填內 容物含有混凝土塊、磚塊、磁磚、鋼筋等不利農耕物質及其 檢測值未符規定，被告遂以105 年1 月21日府農管字第1050 017773號函沒入原告繳納之系爭保證金（下稱系爭第一次沒 入保證金函），並命其應於105 年4 月30日前改善系爭土地 完成。原告不服遂以自己為訴願人向行政院農業委員會（下 稱農委會）提起訴願，嗣經農委會認為被告系爭第一次沒入 保證金函並未釐清：「原告究係本件申請農地改良回填事件 之申請人，亦或僅係申請人之代理人？應負繳納保證金之義 務人究屬何人？被告沒入原繳納保證金之性質，究係行政處 分或行政契約？得沒入保證金之法令依據為何？」等節，而 於105 年7 月15日以農訴字第1050706768號作成「原處分撤 銷，被告應另為適法之處分」之訴願決定；嗣被告於105 年 9 月14日以府農管字第1050175760號函沒入系爭保證金（下 稱系爭第二次沒入保證金函），原告不服遂提起本件確認訴 訟。 三、原告主張略以： ㈠原告於104 年3 月間代理被告鄭順發向被告申請辦理農地改 良回填作業，經被告同意辦理，並繳交系爭保證金，擔保回 填土壤係合法來源及適合種植農作之乾淨土壤，農路損壞之 修復責任，被告鄭順發並書立系爭切結書交被告桃園市政府 收執，並進行系爭工程回填作業；嗣該工程完工後，被告第 一次送檢測其土壤含金屬量不合格，嗣被告又於104 年11月 25日現場開挖內容物含有混擬土塊、磚塊、磁磚、鋼筋等不 利農耕物質，另第二次檢測結果認土壤採樣檢測值超過參考 值近1.5 倍（仍認不合格），故以被告鄭順發違約而沒入系 爭保證金並通知原告。 ㈡系爭土地係位於河川旁邊地勢低漥，本即可能存有部分河道 中常見之一般廢棄物，原告於回填過程中倒入合法土方後， 最初填入之土方勢必與原來田地之表土混合填實後繼續填土 ，故尚不能以開挖至一、二米深度即指原告填土之內容物有 違法情形。是被告原沒入保證金之處分於法有違。 ㈢又被告桃園市政府亦主張與被告張鄭順發間定有行政契約， 而行政契約固係擔保系爭切結書之履行而繳納保證金，惟原 告就系爭切結書上義務既無違反，且填土工程已完結，被告 自應依約返還保證金。又系爭填土工程為原告向鄭順發承攬 之工作，被告負有不得違反政府法令之義務，相關程序亦係 原告出面辦理。又本件係請求確認鄭順發對原告系爭保證金 請求權存在，而原告就被告鄭順發與被告桃園市政府間之保 證金請求權存在與否，有即受確認之法律上利益，是原告提 起本件確認之訴，自屬合法有據等語。 ㈣並聲明：請求確認被告鄭順發對被告桃園市政府系爭保證金 請求返還之債權存在。 四、被告答辯略以： ㈠系爭土地係地處低窪排水不良之農地，經多次會勘、書面審 查後，被告（農業局）前以系爭3 月10日函同意與被告鄭順 發（代理人：即原告）約定：回填土質係B3、B4（黏質、粉 質壤土）。另為維護農業生產環境，保證申請人即被告鄭順 發回填之土方確為適合農耕之粉質、黏質壤土，且未對環境 造成危害，被告（農業局）以上開函與被告鄭順發約定繳交 系爭保證金，由被告（農業局）收取代為保管，待回填檢驗 後保證一年確無產生環境危害者，始得發還。 ㈡依行政院農委會103 年1 月15日農企字第1030200286號函釋 ：「有關農業用地之填土，應為適合種植農作物之土壤，不 得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有 害物質等」，系爭土地回填作業竣工後，被告（農業局）通 知被告鄭順發（代理人原告）於104 年10月12日會勘及於系 爭土地採取土壤樣本，送行政院農委會桃園區農業改良場（ 簡稱桃園農改場）檢驗，經桃園農改場提出檢驗報告認該土 讓約有參考值3 倍之銅含量（第一次檢測報告），非為適合 種植農作物之土壤，且對環境造成危害。嗣再於同年11月25 日於系爭土地會勘並辦理開挖採樣土壤樣本，再送桃園農改 場檢驗，其檢驗報告認為，開挖內容物含有混凝土塊、磚塊 、瓷塊、鋼筋等不利農耕物質，且土壤樣本2 認重金屬銅超 過參考值近1.5 倍（第二次檢測報告），並非適合種植農作 物之土壤。被告桃園市政府遂為沒入保證金之處分。 ㈢綜上，本件農地改良回填作業事件，系爭土地經兩次檢驗均 不符合農業法令規定，亦不符合被告桃園市政府與被告鄭順 發間之行政契約約定，其申請農地改良於法不合，自應駁回 。是原告之訴顯無理由，請予駁回，以維法紀。 ㈣並答辯聲明：原告之訴駁回。 五、本院判斷 綜合兩造之陳述及主張，本件爭點厥為：㈠被告鄭順發與被 告桃園市政府間之農地改良事件之法律關係為何？原告於該 農地改良事件之角色為何？究係當事人亦或僅係被告鄭順發 之代理人？系爭保證金之繳納義務人為原告亦或被告鄭順發 ？㈡公法上之請求權，可否為代位訴訟之標的？㈢原告提起 本件確認之訴，是否合法？經查： ㈠系爭農地改良申請事件件為行政契約： ⒈參酌司法院釋字第533 號解釋吳庚大法官協同意見書，其認 為辨別行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關， 其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標 的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：「⑴作為實 施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關 本應作成行政處分，而以契約代替；⑵約定之內容係行政機 關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⑶約定內 容涉及人民公法上權益或義務者；⑷約定事項中列有顯然偏 袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因 給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應 就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給 付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在 於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者， 均屬之」。 ⒉有關行政契約是否應限單一書面為之乙節，實務上見解採否 定說，即依雙方往來文件已可確定達成具有拘束力及表示知 悉之意思表示合意者，即可認為已具備書面之要件，故所稱 書面，並不以單一文件為必要（100 年高等行政法院法律座 談會第5 號提案參照）。審酌被告桃園市政府與被告鄭順發 間之往來文件等事證，被告就申請農地改良程序，單方面定 有諸多限制、審查或監督事項，顯具優勢地位，並以行為時 「（改制前）桃園縣申請農業用地改良作業要點」（下稱農 改要點，見本院卷第71頁）為其法律依據，而該要點第1 點 明文「桃園縣政府為有效管制本縣農業用地改良需求，俾利 農民改善農耕環境，提高農作收益，訂定本要點」。又鄭順 發填具系爭農地改良申請書後，被告桃園市政府亦以系爭3 月10日函覆同意，揆諸該函內容可知，被告（農業局）係以 系爭3 月10日同意函與被告鄭順發約定，本件農地改良申請 回填土質為B3、B4即粉質、黏質土壤，並以被告農業局為行 政契約之一造（代表行政主體之機關），另對造為被告鄭順 發應繳交系爭保證金19萬5418元，由被告農業局收取代為保 管，待回填檢驗後保證一年確無產生環境危害者，始得發還 ，亦即以系爭保證金之繳納及後續是否發還等事項，作為實 施公法法規之手段。揆諸司法院釋字第533 號解釋吳庚大法 官協同意見書及最高行政法院101 年度判字第1066號判決意 旨，被告鄭順發與被告桃園市政府就農地改良事件所生公法 上關係，應為行政契約無疑。 ⒊末查，本件農地改良事件，申請人為被告鄭順發，並由其出 具系爭切結書（見高院卷第15頁），並有被告鄭順發出具之 委託原告代辦申請農地改良案件之委託代表同意書可稽（高 院卷第37頁），且桃園市政府歷年就農地改良事件致函被告 鄭順發時，亦表明原告為代理人之意旨（見高院卷第13、16 頁之公文函及其他往來公文）。是依被告桃園市政府與被告 鄭順發間之往來文件可知，原告僅係該申請事件被告鄭順發 之代理人，且負繳納保證金義務之人係被告鄭順發而非原告 之事實，堪予採認，此並有被告105 年9 月14日府農管字第 1050175760號函可佐（見本院卷第42頁至第44頁），併予敘 明。 ㈡公法上之請求權，可否為代位權之標的？ ⒈經查，被告鄭順發與被告桃園市政府間係行政契約關係，而 鄭順發與原告間乃本人與代理人之關係，已如前述。又原告 係主張被告桃園市政府應發還系爭保證金予鄭順發（亦即被 告鄭順發對被告桃園市政府有公法上請求權存在），並進而 主張基於其與被告鄭順發間之委任（或代理）關係及系爭保 證金係由原告代被告鄭順發繳納，原告另對鄭順發有該保證 金之返還請求權或公法上之不當得利請求權（或其他類似之 公法上請求權）。 ⒉本院已多次向原告闡明，依行政訴訟法第6 條第3 項之規定 確認訴訟具補充性質，依原告主張之事實，伊應係代位被告 鄭順發以給付訴訟或課予義務訴訟請求被告桃園市政府返還 系爭保證金，始為適法。惟原告訴訟代理人具狀表示行政訴 訟法第6 條並未規定原告得提起代位訴訟，原告即無法以自 己名義提起一般給付訴訟，只得提起本件確認訴訟云云（見 本院卷第77頁）。 ⒊是本件尚予審究者係公法上請求權可否為代位權之標的？亦 即原告可否代位被告鄭順發向被告桃園縣政府提起一般給付 訴訟或課予義務訴訟。經查：⑴我國民法學者孫森焱於其所 著「民法債編總論」一書內明確指出「得代位行使之債務人 權利，不問私權或公權均無不可」，可見依上開學說之見解 ，公法上之請求權得作為代位權之標的。⑵另依改制前行政 法院89年度判字第583 號判決意旨認為：「惟查債務人公法 上之權利，債權人可否代位行使，學說上雖有不同之見解， 但以『可類推適用民法規定』為通說」，及最高行政法院98 年度判字第244 號判決意旨亦指出「……代位行使債務人對 稽徵機關主張稅捐優惠之權利，其行使債權人之代位權，向 為本院所肯認……」，另台北高等行政法院101 年訴字第54 號判決亦肯認公法上之請求權得為代位權之標的，足徵無論 學說或實務上通常見解均肯定公法上的申請權得為代位權行 使之標的甚明。準此，原告本得逕以自己名義代位被告鄭順 發對被告桃園市政府提起給付之訴或課予義務訴訟無疑。 ㈢原告提起本件確認訴訟是否合法？ ⒈按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義 務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之」，為行政訴訟法第 6 條第3 項前段所明定。此即學理上所謂確認訴訟之補充性 。又「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者， 行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之」，行政訴訟法 第107 條第3 項定有明文。 ⒉本件原告本得逕以自己名義代位被告鄭順發對被告桃園市政 府提起給付之訴或課予義務訴訟（或另提民事損害賠償訴訟 ），惟其捨此不為而提起本件確認之訴，已違反行政訴訟法 第6 條第3 項確認訴訟補充性之要件。是原告之訴顯不合法 而在法律上亦顯無理由甚明。 六、綜上所述，原告本得逕以自己名義代位被告鄭順發對被告桃 園市政府提起給付之訴或課予義務訴訟，惟其逕提起本件確 認之訴，此與行政訴訟法第6 條第3 項確認訟具補充性之要 件不符，是本件確認訴訟顯不合法。準此，依原告所述之事 實，在法律上顯無理由，按上揭行政訴訟法第107 條第3 項 規定，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段、第236 條、第107 條第3 項，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 12 月 29 日 行政訴訟庭 法 官 張金柱 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上 訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體 內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴 狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺 幣3000元。 中 華 民 國 107 年 1 月 4 日 書記官 張育慈