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臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　 105年度簡更(一)字第18號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年11月8日辯論終結 原　　　告　孚嶸企業股份有限公司 代　表　人　黃婷毓 輔　佐　人　黃崇恩 被　　　告　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 訴訟代理人　劉作耘 　　　　　　江昭諄 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部10 4 年4 月2 日衛部法字第1040000953號訴願決定，前經本院以1 04簡字第33號判決將訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起上 訴，經臺北高等行政法院以104 年度簡上字第160 號判決將原判 決廢棄發回本院更為審理，判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：本件為罰鍰處分涉訟，其標的金額在新臺幣（下 同）40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第 2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為 第一審管轄法院，合先敘明。 二、事實概要： 原告於台灣黃頁網站（網址：http ://www .web66.com .tw /CW974/%E5%8F%B0%E7%81%A3%E9%98%BF%E9%87%8C%E5%B1%B1 %E9%AB%98%E %B1%B1%E8%8C%B6-Nxxxxxx .html ）刊登「台 灣阿里山高山茶」食品廣告，內容述及「……茶多酚在醫學 界也已經被證實是可抗癌！……喝綠茶可以減肥、降低膽固 醇……」等詞句（即第一次廣告），經南投縣草屯鎮衛生所 （以下稱草屯鎮衛生所）先於103 年1 月15日查獲該廣告， 並移由原告營業所在地之改制前被告所屬衛生局（下稱被告 或被告機關）審查認為該廣告內容涉及誇大、不實或使人易 生誤解，違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第28條第 1 項規定，遂以同年2 月25日府衛食藥字第1030038341號裁 處書裁處原告新臺幣（下同）4 萬元之罰鍰（下稱第一次原 處分）；嗣草屯鎮衛生所復於同年6 月30日又查獲原告復刊 登相同內容之違規綠茶廣告（即第二次廣告，下稱系爭廣告 ），經移送被告處理，經被告認為該廣告內容亦涉及誇大、 不實或使人易生誤解，違反食安法第28條第1 項規定，並認 為原告係第二次違規，依同法第45條第1 項及被告食安法裁 罰基準之規定，以103 年12月12日府衛食藥字第0000000000 號行政裁處書（下稱第二次原處分），科處6 萬元罰鍰。原 告不服提起訴願惟遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院 104 簡字第33號判決（下稱原一審判決）將訴願決定及原處 分均撤銷，被告不服提起上訴，經臺北高等行政法院以104 年度簡上字第160 號判決（下稱北高行政法院二審判決）將 原判決廢棄發回由本院更為審理。 三、原告主張略以： ㈠自從921 大地震、88水災後，台灣茶葉市場上超過80％的茶 葉是大陸或越南進口，以低價壓我國茶農，原告公司欲將台 灣優良高山茶推廣到國際市場上，完全沒有內銷！廣告媒體 朋友義務將原告的茶廣告置於台灣黃頁網站，廣告內容來源 皆有所本，該網頁主要僅供國外商人尋找台灣產品，在國內 除非是專業人士，否則一般消費者很少人知道此網頁，也未 有實物交易行為。原告對食安法規不熟，不知廣告文內容違 反規定，經南投縣政府衛生局舉發，前遭被告於103 年2 月 25日以第一次原處分裁處罰鍰4 萬元，雖未告知期限撤除違 規廣告，惟原告之茶葉共同產銷班開會討論後，因不想勞民 傷財，決定4 萬元由班員平均負擔，原告無力一次付清罰款 ，向被告申請分6 期繳納在案，並積極想撤除系爭違規綠茶 廣告，動作如下： ⒈拜訪方式： ⑴103 年2 月12日上午，赴被告機關拜訪侯怡慧小姐解釋台灣 黃頁是不收費的廣告網站，且不知如何撤除網站廣告，請她 幫忙是否能代為撤除。 ⑵103 年3 月19日上午，赴被告機關拜訪侯怡慧小姐提供廣告 內容來源。 ⑶103 年4 月2 日上午，赴被告機關補送廣告內容資料來源及 蓋公司章。 ⑷103 年7 月22日上午，赴被告機關解釋真的不知如何撤除網 站廣告。 ⒉以電話方式聯絡：日期忘記（大約在同年7 月中下旬），打 很多通電話給南投縣政府衛生局及草屯衛生所承辦人，請渠 等幫忙是否能代為撤除廣告或教我們如何撒除廣告。 ⒊以電子郵件方式向各級政府單位陳情，副本也全都寄給被告 人員侯怡慧與被告機關（電子信箱詳卷）。 ⑴103 年3 月6 日，向行政院農業委員會陳情。當日下午03： 37分，行政院農業委員會（下稱農委會）回覆已收文。 ⑵103 年3 月7 日，向茶葉改良場場長陳情。 ⑶103 年3 月12日上午11:38 分，農委會回覆已收文且轉給茶 葉改良場辦理。當日下午02:23 分，茶葉改良場回覆。當日 向茶葉改良場感謝。當日下午03：35分，農委會回覆已收文 。當日下午04：30分，農委會主任委員回覆。 ⑸103 年3 月13日上書總統府向馬總統陳情。當日下午04:23 ，總統府已收文回覆。 ⑹103 年3 月18日，再次上書總統府向馬總統求情。當日農委 會主任委員代總統回覆文。當日向總統府感謝。當日下午0l ：55分，農委會主任委員回覆。當日下午02:08 分，農委會 回覆已收文且轉給茶葉改良場辦理。當日下午02：56分，茶 葉改良場回覆。當日向總統府及各級政府感謝。 ⑺103 年3 月19日，向總統府及各級政府說明依據同日在華人 健康網對茶葉的好處報導。當日下午02:10 分，農委會委員 回覆已收文。 ⑻103 年5 月5 日再次上書總統府及各級政府陳情103 年6 月 3 日向台灣黃頁網站要求撤除廣告（因為此網站沒有電話可 聯絡）。 ⑼103 年6 月3 日上午10:29分 ，台灣黃頁網站回覆已收文。 ⑽103 年8 月4 日下午5:26分，再次向台灣黃頁網站要求撤除 廣告，副本以電子郵件發給被告，絕無如被告所說屢次違規 ，但原告卻又接獲被告裁罰6 萬元，如同汽車行駛在道路上 若有超速限制時，前方一定會有限速的警告標示，原告第一 次違規，政府也應該明確地告知期限改善，但被告都未告知 限期撤除違規廣告而逕自處罰，實有不服！若與去年（指10 2 年）所發生的黑心油品、豆干及標榜百年老茶店向大陸轉 運進口超過二千公噸的大陸茶葉殘害國人事件相比，不知相 差幾千里！政府立法是要人民守法，原告違規依法受罰且已 繳納罰款，依一罪二罰原則，縱要處罰違規廣告，也要有時 間撤除廣告或教導如何撤除廣告，原處分顯有錯誤，請鈞院 為茶農做主。 ㈡並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。 四、被告答辯略以： ㈠為保障民眾權益及健康，遏止不法，食安法第28條第1 項規 定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、 宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形……」， 同法第45條第1 項規定：「違反第28條第1 項或第3 項規定 者，處4 萬元以上400 萬元以下罰鍰」。 ㈡又衛生福利部100 年10月25日FDA 食字第1000047485號函釋 認為：「廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳 內容，進而達到招徠商業利益之效果，故如屬食品廣告，則 應符合食安法相關規定」。另查改制前之衛生署92年4 月9 日衛署食字第0920020532號函釋：「衛生單位對於食品廣告 是否違反食安法相關法令之規定，係依廣告內容是否涉及不 實、誇大、易生誤解或醫療效能，且文詞中佐有特定的產品 、特定的廠商名稱或聯絡電話，可使消費者購得該產品時， 即屬違規；若廣告中並未直接提及特定的產品、特定的廠商 名稱，但可經由其他種種訊息，如廣告中僅留有聯絡或諮詢 電話，可透過該電話購得與廣告內容相關之產品時，亦屬違 規；凡是廣告內容以上述直接或間接方式可購得相關產品時 ，則屬違規」。 ㈢查原告於系爭網頁刊登「台灣阿里山高山茶」廣告，該廣告 可為不特定多數人點閱，進而達到招徠商業利益之效果，屬 於廣告範疇，已符合食安法第28條規定之要件，且系爭（綠 茶）廣告內容述及「……茶多酚在醫學界也已經被證實是可 抗癌……喝綠茶可以降低膽固醇……」等誇大不實、易生誤 解之詞句，違規事實明確足以認定。 ㈣按「一般食品無預先審查制度，請業者秉持自主管理之精神 ，確認外包裝標示與實質內容相符，並依照食安法相關規定 辦理」（衛生福利部101 年7 月30號FDA 食字第1010049676 號函釋意旨參照）。可知食安法並未要求行政機關負審查廣 告內容之義務，且該食品若具有保健功效，可以增進民眾健 康、減少疾病危害風險，自可依健康食品管理法之規定，依 產品保健功效申請健康食品查驗登記之許可。惟原告刊登誇 張或易生誤解詞句之系爭廣告行為，使人誤認該廣告之產品 具有保健功效、可以增進健康，減少疾病危害，而有誤導民 眾正確均衡飲食健康之疑慮。 ㈤再者，原告第一次違規行為經南投縣政府103 年1 月15日查 獲，移送被告機關於103 年2 月25日以第一次原處分裁罰原 告4 萬元罰鍰，並已告知立即停止刊系爭違規廣告，如再查 獲，將科處重罰，詎南投縣草屯衛生所於103 年6 月30日複 查台灣黃頁網頁時查獲原告第二次違規刊登廣告，此期間長 達4 個月時間足以讓原告撤除該廣告，惟直至被告103 年7 月14日發約談文予原告時，始撤除系爭廣告。核原告行為屬 違反同法第28條第1 項規定，應處4 萬元以上400 萬元以下 罰鍰，被告已審酌行政罰法第18條所規定各項因素，裁處原 告第二次違規罰鍰金額6 萬元，並無違誤。是原告之訴顯無 理由，請予駁回，以維法紀。 ㈥並答辯聲明：原告之訴駁回。 五、如事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，其餘為兩造所不 爭執，復有103 年6 月30日於台灣黃頁所刊登之系爭（綠茶 ）廣告、桃園市政府所屬衛生局約談記錄（受約談人為原告 委任之代理人黃崇恩－為原告負責人黃毓婷之父親）、改制 前桃園縣政府關於食安法之裁罰標準、第一次原處分（被告 103 年2 月25日府衛食藥字第1030038303號行政裁決書）、 第二次原處分（即被告103 年12月12日府衛食藥字00000000 00號行政裁處書）、訴願決定書等件在卷可稽（見原處分卷 第59頁至第61頁、第49頁、第43頁至第44頁、本院卷第85頁 至86頁、原一審卷第7 頁至第9 頁），此部分事實，堪信為 真正。 六、本院判斷： 原告主張系爭廣告係友人幫忙免費置於台灣黃頁網站上，廣 告內容皆有所本，又原告對食安法相關法規並不熟悉，不知 已觸法，且原告已多次請求南投縣政府盼能協助撤除該違規 廣告云云，被告則以前詞答辯。依兩造之主張及陳述，本件 爭執點厥為：㈠系爭廣告是否有誇張、不實或使人易生誤解 而違反食安法第28條第1 項規定？㈡原告有無故意或過失？ ㈢本件是否違反一事不二罰原則？㈣被告以第二次原處分裁 處原告罰鍰6 萬元，是否有裁量瑕疵或違反比例原則？茲論 述如下： ㈠系爭廣告是否誇張、不實或使人易生誤解而有違反食安法第 28條第1 項規定情事？ ⒈衛福部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食安法 第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱 醫療效能，本於其中央主管機關職權，訂定發布食品廣告認 定基準。該基準第3 點規定：「涉及誇張、易生誤解或醫療 效能之認定基準如下：……( 2)使用下列詞句者，應認定為 未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能 者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強 記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害 物質。改善更年期障礙。平胃氣。防止口臭。2.未涉及中藥 材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性 。3.涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減 肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善 皺紋。美白。纖體（瘦身）。4.引用本部部授食字號或相當 意義詞句者：例句……」等語，核其性質係主管機關基於職 權為協助下級機關統一解釋法令、認定事實而訂頒之解釋性 行政規則，俾下級機關解釋適用不確定法律概念時，正確涵 攝構成要件事實，以為行使職權、認定事實、適用法律之準 據，其內容係依社會及經濟之變化演進，各種標示、宣傳或 廣告方式及行為態樣，就行政法規之原意為具體明確之闡釋 ，符合食安法第28條之規範意旨，自得參酌援用。 ⒉原告雖主張系爭綠茶廣告所刊登綠茶對人體健康益處之內容 ，來源皆有所本，係出於報章、雜誌、醫學百科、健康知識 網站等報導，難認有何誇張或易生誤解情形，被告驟指廣告 誇張或易生誤解，顯非事實云云。惟查，廣告內容有無誇張 不實、易生誤解之情形，應綜合其所使用之文字、敘述、圖 像及符號等，以所傳達消費者訊息之整體表現認定之。從廣 告所傳達予消費者訊息之整體表現觀察，若有暗示或影射該 產品具改善體質之功效，實質上涉及生理功能或改變身體外 觀，在客觀上易引起消費者有使用該產品後得預防相關疾病 及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起購買慾望者， 即屬有不實或誇張或易生誤解之情形。 ⒊細繹系爭（綠茶）廣告內容如下：「……一天喝一杯綠茶可 以燃燒70卡路里的熱量，對減肥有幫助！綠茶有茶多酚，茶 多酚在醫學界已經被證實可抗癌！綠茶含有茶甘寧，可以提 高血管韌性，保護血管不容易爆裂！常喝綠茶可以降低膽固 醇，減少心臟病發作及中風的風險！根據最新醫學報告，常 喝綠茶可以降低血壓及改善骨質疏鬆症！綠茶已被證實為抗 氧化飲料，降低人體老化速度，其中的多酚類物質，可以讓 您的皮膚美麗！綠茶含有氟，不僅能堅固牙齒，且能消滅蟲 牙及菌斑，每天以綠茶漱口，可以長久保健牙齒！……」等 詞句（見原處分卷第59頁至61頁，本院卷第80頁至81頁）， 揆諸系爭廣告內容除了敘述每天喝或常喝綠茶有「抗癌、減 肥」之功效外，尚有常喝綠茶有「保護血管不容易爆裂…… ，減少心臟病發作及中風的風險……降低血壓及改善骨質疏 鬆症……，綠茶……已證實為抗氧化飲料，可降低人體老化 速度，……，可以讓您的皮膚美麗！綠茶含有氟，能堅固牙 齒，且能消滅蟲牙及菌斑，每天以綠茶漱口，可以長久保健 牙齒！……」等詞句，核非單純敘述該產品之營養衛生教育 常識，且有部分廣告內容係使用一般醫學資訊所無之詞句。 自系爭廣告使用之文字、敘述等，所傳達消費者之訊息整體 觀之，已暗示或影射該產品有改善體質及強化生理功能或改 變身體外觀之功效，客觀上易引起消費者有使用該產品後得 預防相關疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起 購買之慾望，核屬確有誇張或易生誤解情形。 ⒋再者，相關醫學雜誌及資訊固曾報導，常喝綠茶固然對人體 健康有益處，然喝茶保健因人而異，若喝茶過量，或部分體 質特殊者喝茶反而會造成副作用之事實，亦經甚多醫學文章 、資訊明確載明，因此，此類醫學資訊固然會介紹喝綠茶的 好處，但亦會將其相關副作用敘明，以避免消費者誤解，亦 即至少應為好處與副作用平衡之說明；例如張志玲有關綠茶 之文章即為平衡之說明如下：「……另有許多與細胞生長或 促進癌化有關的酵素也都受到茶中多酚類物質的抑制。總而 言之，茶的防癌原理相當複雜，仍待專家學者進一步研究。 ……喝茶保健，因人共異。……茶湯固然不錯，但也有不宜 飲用的時間。如就中醫的觀點，綠茶與紅茶屬寒性飲品，易 使生理期、懷孕期、臨產前、產後哺乳期、更年期的女性氣 血鬱滯，所以應降低喝茶量，此外茶葉具有振奮精神、袪除 疲勞、加速心跳、增高血壓、刺激胃液分泌等特性……」等 語（見張志玲著，喝茶防癌及減重的科學依據一文，見科學 發展月刊第379 期，本院原一審卷第110 頁背面）；另朱振 藩，養生仙藥話綠茶一文中，固然有推薦綠茶對人體之好處 ，但亦說明其副作用及提醒如下「……李時珍本草綱目中即 指出：「『虛寒及血弱之人』不宜，因為他們飲既久，則『 脾骨惡寒，元氣暗損』。另孕婦、痛風患者亦不宜多飲綠茶 ……」等語（見原一審卷第92頁）。綜上文獻及資訊可知， 飲用綠茶固然有益健康，然亦過量之副作用及特定人不宜過 量飲用，惟原告於系爭廣告中均避而不談，僅一昧描述喝綠 茶之好處，自易使消費者產生「只要購買系爭產品，則可治 療相關病症，喝越多越有效」等之錯誤認知情形，亦即系爭 廣告未就系爭產品為優、缺點為完全揭露且充分告知消費者 ，其內容確有誇張、使人易生誤解情形至明。 ⒌綜上，被告以系爭廣告違反食安管理法第28條第1 項規定據 以裁罰，於法有據。原告此部分主張，顯屬誤解法律規定， 殊無足取。 ㈡原告是否有故意或過失？ ⒈按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰」，為行政罰法第7 條第1 項所明定。其立法理由並謂： 「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政 法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性 為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可 非難性及可歸責性，故第1 項明定不予處罰」。是以違反行 政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件；故意或過失 則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚 不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為 係出於故意或過失，最高行政法院106 年判字第269 號判決 意旨可資參照。 ⒉原告雖主張已盡力聯繫台灣黃頁網站欲撤除系爭違規廣告， 但不知道如何聯繫，也不認識義務幫伊刊登廣告的朋友，無 法撤除系爭廣告，致該違規廣告再次被查獲等語，惟查，原 告之訴願書及行政訴訟起訴狀均載明「廣告界朋友亦將我茶 葉廣告置於台灣黃頁網站（非營利網站）」等語；此與原告 於本院原一審自陳：我有一個朋友，他說有一個平台可以供 產品免費曝光，他說幫我刊登上去……等語（見原一審卷第 40頁背面）互核相符，足見系爭廣告係經原告同意後所刊登 ；且系爭違規廣告頁面亦有刊登原告公司名稱、地址、電話 、手機、電子郵件及傳真號碼等詳細資訊（見本院卷第80頁 至81頁），原告主張伊不認識協助刊登廣告的朋友云云，惟 其竟任意將原告公司聯繫資料交由他人刊載於不特定之多數 人可瀏覽之網站上，且該廣告內容又已有誇張、使人易生誤 解之違規情形，是其縱非故意亦難認無過失。況查，台灣黃 頁網站設有「客服中心」、「線上詢問」等連結按鍵（見本 院卷第175 頁至第176 頁），亦可供瀏覽網頁者點選或進行 聯繫，是原告稱無法聯繫到上開網站、不知如何撤除廣告云 云，顯屬卸責之詞，不足採信。 ㈢本件是否違反一事不二罰原則？ 又原告復主張第一次與第二次違規廣告係一行為，是被告第 二次原處分違反一事不二罰原則云云。惟查，南投縣政府係 於103 年1 月15日查獲原告第一次違規廣告，嗣於同年2 月 25日，依食安法第28條第1 項規定為第一次原處分裁罰原告 4 萬元之罰鍰；其後又於同年6 月30日查獲原告第二次系爭 違規廣告，此期間業經四個月，原告有充分的時間可撤除系 爭廣告，且依實務見解認為第一次裁處書業已將第一次違規 廣告與第二次違規廣告間之持續性或繼續性相區隔，可認非 一行為，有最高行政法院98年11月份第二次庭長法官聯席會 議決議可資參照，是原告此部分主張，亦係誤解法令，殊無 足採。 ㈣被告科處6 萬元罰鍰，是否有裁量瑕疵或逾比例原則？ ⒈按行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行 政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上 義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，此項規定在 於裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又不得因不知 法規而免除行政處罰責任，同法第8條亦有明文。 ⒉次按，被告食安法裁罰基準附表第29項次規定「第二次：六 萬至一百六十萬元」及備註二「累犯次數之認定：處罰日期 回推一年內，計算其違規次數」。經查，原告因刊登內容有 誇張、使人易生誤解之違規系爭廣告，違反食安法第28條第 1 項規定，業經被告機關103 年2 月25日第一次原處分裁罰 4 萬元罰鍰在案；而本件係因原告未撤除該廣告而復刊登屬 第2 次違規，依上開食安法裁罰基準可處6 萬至160 萬元罰 鍰，惟被告已審酌行政罰法第18條規定，原告違法情節及程 度暨應受責難程度及所生影響、所得利益暨原告資力等因素 ，並基於維護公共利益及參酌被告食安法裁罰基準之規定， 以第二次原處分科處原告罰鍰6 萬元，並無裁量濫用情形， 亦無違反比例原則，洵屬適法允當。末以，原告復主張伊不 諳食安法令，不知系爭廣告內容觸法云云。惟查，原告公司 設立迄今已有十多年以上，有原告公司登記事項卡及系爭廣 告上原告公司之簡介在卷可查（見本院卷第30頁至42頁；81 頁），則其就相關食安法令不得諉為不知，是原告此部分主 張，亦無可採。 七、綜據上述，原告主張各節，委無足採，被告以原告違反行為 時食安法第28條第1 項規定，依同法第45條第1 項規定，就 原告第二次違規廣告處原告罰鍰6 萬元，徵諸前揭規定，於 法並無不合，訴願決定予以維持，並無不當。原告訴請撤銷 ，為無理由，應予駁回。 八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後， 核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。 九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 12 月 25 日 行政訴訟庭 法 官 張金柱 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均 須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上 訴）。 中 華 民 國 106 年 12 月 27 日 書記官 張育慈