111年度抗字第326號
抗 告 人 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
鄭明郎
葉于榳
楊皓然
王麗玲
蔡坤隍
邱泰弌
鄭渝維
上列抗告人因與相對人林碩彥等間
聲請停止執行事件，對於中華民國111年9月26日臺北高等行政法院111年度停更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
原裁定廢棄。
相對人在原法院之聲請駁回。
理 由
一、
按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，
行政訴訟法第272條
準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人大享容器工業股份有限公司（下稱大享公司）於原審訴訟程序為行政訴訟法第42條第1項之獨立
參加人，且其利害關係與新竹縣政府一致，新竹縣政府雖未具狀抗告，仍應列為抗告人，
合先敘明。
三、本件事實經過：
(一)
緣抗告人大享公司為辦理「大享容器工業股份有限公司擴展計畫」之開發案（下稱
系爭擴展計畫），向抗告人新竹縣政府提出環境影響說明書（下稱系爭環說書），經抗告人新竹縣政府於民國109年7月20日召開109年第10次環境影響評估審查委員會（下稱系爭環評會，全體委員19人，出席12人）決議
略以：「一、本案審查結論如下：(一)本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本委員會專業判斷，認定已無環境影響評估法（下稱環評法）第8條及施行細則第19條所列各款情形
之虞，環境影響說明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進入第二階段環境影響評估，評述理由如下：1、經調查本案周圍之相關計畫，評估結果並無發現有顯著不利之衝突且不相容者。2、本案已就『氣候』、『空氣品質』、『噪音與振動』、『水文及水質』、『地質、地形與土壤』、『廢棄物』、『生態環境』、『景觀及遊憩』、『社會經濟』、『交通』、『文化資產』、『環境衛生』等各項環境因子，進行調查、預測、分析及評定，並就可能影響項目提出預防及減輕對策，經評估後本案對環境資源或環境特性並無顯著不利之影響。3、本案申請開發範圍為既有已營運廠房，生態調查結果於基地範圍内沒有發現保育類動物，鄰近區於農田紀錄有大冠鳩[保育等級Ⅱ(珍貴稀有）]與紅尾伯勞[保育等級Ⅲ(其他應予保育隻野生類動物]，經評估對保育類及珍貴稀有動植物之棲息生存，無顯著不利之影響。4、本案施工及營運
期間之放流水質、廢棄物、振動等環境品質項目，經預測分析後未逾越環境品質或超過當地環境涵容能力，並就可能影響項目提出預防及減輕對策（包含擴廠後搭配窯爐更新汰換時，燃料全部汰換為天然氣、污水回收率提升至100%並廢除現有放流口、加設三合一浪板等隔音設備），無使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力之情形。5、本案包含既有已營運廠房，員工數於擴展後維持現況420人，並已擬定交通運輸改善措施，且非屬
原住民保留地，經評估對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，並無顯著不利之影響。6、本案擴展計畫以土地編定改建廠房以改善環境及增加產量，且承諾擴廠後污染排放量較擴廠前低，對國民健康或安全，無顯著不利之影響。7、本案位於新竹縣，各環境因子之影響範圍均局限於新竹縣境内，對其他國家之環境，並無顯著不利之影響。8、其餘審查過程未納入環境影響說明書内容之各方主張及證據經審酌後，不影響本專業判斷結果，故不逐一論述。(二)本案經委員投票表決（8票同意通過、4票補正後再審），通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書
所載之內容及審查結論，切實執行。二、委員、其他機關及列席單位意見均經開發單位於會中說明及承諾，業經本會確認，無須再另行開會審議，請開發單位將補充說明資料納入定稿，並經委員確認後製作成定稿。三、會議中有關民眾提到既有廠房建照之問題，不屬於本次會議討論之範疇，會後將會釐清相關問題。四、與會民眾所提其他意見不影響本案審查結論，提供開發單位參考。……」
(二)抗告人新竹縣政府
乃據
前開決議並依環評法第7條等規定作成110年1月18日府授環發字第1108650369號公告（下稱原處分），公告抗告人大享公司就系爭擴展計畫所提出系爭環說書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進入第二階段環境影響評估等旨。居住於受系爭擴展計畫影響5公里範圍內地區相對人均不服，循序提起行政訴訟請求
撤銷原處分及
訴願決定，經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第803號環境影響評估法事件（下稱本案訴訟）審理中。
嗣相對人向原審聲請停止原處分之執行，經原審於111年1月28日以110年度停字第82號裁定（下稱前裁定）停止執行，案經本院於111年3月31日以111年度抗字第58號裁定廢棄前裁定，並發回原審更為裁定。復經原審以111年度停更一字第1號裁定（下稱原裁定）原處分於本案訴訟終結前，停止執行。抗告人大享公司仍不服，提起本件抗告。
四、本件原裁定以：
(一)按開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第32條、第10條之附表10（環境影響預測及評估方式）與系爭環說書內容相互對照，前開附表所指應列載之環境影響預測各該事項，系爭環說書係列載於第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」項下，
惟對應附表10之類別即系爭環說書7.1「物理及化學環境」中，卻僅見有「7.1.1空氣品質」、「7.1.2噪音及震動」、「7.1.3水質」、「7.1.4土壤、地形及地質」、「7.1.5廢棄物」之環境影響預測內容，相對人質疑系爭環說書就「排水」之環境影響預測未有具體說明，形式上觀之，
尚非無據。
(二)查相對人主張植物截流、蒸散及可入滲土壤之減少，將因雨水逕流太多而造成淹水，並以氣候變遷推估臺灣地區災害型天氣型態之發生機率增加，及其等居住區域於101年間曾因颱風淹水等節，有其提出之環境資訊中心網站列印資料、研究報告、臺灣氣候科學報告節本及新聞資料等件為憑(前裁定卷第127至215頁) ；而系爭環說書所列載系爭擴展計畫開發行為內容，關於將現況為農地者，變更為廠房、工廠設施、倉庫、PC鋪面者計約14,550.25平方公尺，確已涉及不透水面積之增加，相對人主張此情形有影響所居住區域排水系統涵容能力之可能
等情，已據其等為初步之釋明。又因系爭環說書第7章中，確實未見針對此排水影響所涉及逕流量計算、排水流向改變及流量預測、可能積水範圍，有何可供比對之具體預測說明。則依目前事證，相對人主張因原處分之效力所進行之開發行為，有增加其等所居住區域造成淹水等發生洪災風險之可能，威脅其等生命、身體、健康及居住安全等權益，
堪認已盡釋明之責。基於相對人主張之各該權益復屬基本
人權，且居住環境安全等一旦受損，恐難以回復，相對人主張本件有就原處分停止執行之必要，當可採認。
(三)抗告人新竹縣政府、大享公司爭執系爭環說書第5章中，實際上有就相對人
所稱排水系統涵容能力所涉及逕流量計算、流量預測等加以說明者，形式上觀之，第5章乃針對開發行為之目的及內容為說明，其等所稱列載之洪峰流量計算表、
排洪量計算表等，係歸列為該章5.4「廠內溝渠整治規劃」事項所附資料，並據相對人指明抗告人大享公司所為「箱涵水理分析」中列載以雙孔箱涵計算排水流量，形式比對結果，有與表5.4-2名為「單孔箱涵排洪量計算表」
彼此歧異之情事，尚待本案訴訟為詳實調查，依目前事證，自無從憑此謂相對人之主張已達顯不可採之程度。
(四)原處分係認定抗告人大享公司之開發行為無須進入第二階段環境影響評估，另依產業創新條例第65條、第66條第1、2項、興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法（下稱擴展審查辦法）第6條規定，抗告人大享公司自使用地變更編定完成之次日起2年內即須開發完成，且雖得申請展延，仍受有展延期限不得超過2年之時間限制。由此可知，抗告人大享公司至遲須在法定期限最長4年內完成，否則即有系爭擴展計畫遭
廢止之風險，抗告人大享公司既有在期限內施工完成之事實上迫切需要，相對的相對人主張其等各該權益之受損已有急迫情事，並有停止執行之必要，確有所憑。
(五)前裁定經本院
廢棄發回原審審理後，抗告人大享公司於111年4月13日向抗告人新竹縣政府申請自111年4月14日起復工，並經抗告人新竹縣政府以111年4月15日府授環發字第1118653855號函回復知悉，顯然抗告人大享公司目前確亦進行開發行為中，現況下相對人居住環境之安全因此受有影響且有急迫情事，亦屬明確。抗告人大享公司雖陳稱目前係就既有河道改善工程施工，反而有助河道排水功能
云云，惟此僅屬執行系爭擴展計畫之一部分，無礙抗告人大享公司依系爭擴展計畫陸續動工，相對人主張受害因而有急迫情事之認定。
(六)本件原處分經停止執行後，尚不影響抗告人大享公司現有廠房之使用
暨營運；另原處分停止執行，雖勢必對系爭擴展計畫之實施造成影響，惟抗告人大享公司是否因此即有遭抗告人新竹縣政府行使廢止權之風險，主要仍屬抗告人大享公司財產上私益事項，無涉重大公益，且相較於相對人因居住環境風險而可能受害之生命、身體、健康權益，後者亦較難於回復。故抗告人大享公司仍謂原處分經停止執行，將對公益有重大影響，或謂權衡相關利益下應無停止執行必要云云，均不足採。
(七)綜上，本件相對人主張原處分違法各節，
猶待
司法審查，相對人之本案訴訟在
法律上並非顯無理由，惟亦難認原處分係顯然違法而有明顯應勝訴之情形，此節且經本院裁定發回原審審理時，闡釋明確；然而，依目前事證，相對人
業已釋明原處分若未經停止執行，縱使
嗣後本案勝訴確定，其居住環境有因洪災風險而對其等生命、身體健康等權益造成難於回復損害之可能，而抗告人大享公司目前又已實際動工中，並可認有急迫情事，考量本件停止執行結果，並無事證可認涉及對公益有重大影響，故相對人之聲請，經核尚與行政訴訟法第116條第2項規定意旨相符，應予准許。
五、抗告意旨略謂：
(一)系爭環說書並非未對下游或鄰近地區之排水系統進行環境影響評估，並無環境影響評估審查結論有何違反環評作業準則第32條規定之情形。職是，本件開發之土地非位於易淹水之高風險潛勢地區，根本不會造成下游之災害發生，自不可能發生開發行為對相對人之生命、身體權益構成極大威脅，將導致難於回復之損害之情事。原裁定率認「依目前事證，相對人已盡釋明之責」云云，有認定事實不憑證據之違背法令情事，而違反
依職權調查規定，及不備理由之違背法令。
(二)開發行為之執行，究
竟有何「將發生難於回復之損害」且「有急迫情事」，未據相對人提出可供即時調查之實際數據之具體事證為釋明。況且，本件開發行為尚未進行至土地使用強度之提升，自無致「相對人等周邊居民之身體、健康、生命，造成難於回復損害」之情事。原裁定遽准相對人所請，於法自有
違誤(三)查，有無依環評作業準則第32條及同準則附表10「環境影響預測及評估方式」環境因子「排水」欄之規定評估乙節，在無實證驗證及精密統計之情況下，相對人主張其健康將因原處分的執行受害，而有難於回復之主張，純屬臆測。再者，抗告人大享公司所提出系爭環說書之内容，係屬對環境更友善之規劃。則相對人主張其健康將因原處分的執行，造成其健康受侵害云云，尚
非不得以量化加以計算而以金錢賠償
予以回復。相對人既未說明「損害已經具體形成，並有不斷有惡化擴大、導致難於回復結果發生之蓋然性存在」之理由，且抗告人大享公司已承諾採取諸多防止風險產生之預防措施，實難認系爭擴展計畫會造成「難以回復」之損害。
(四)抗告人大享公司因原裁定命停止執行，顯無法自土地變更編定完成之次日起2年内，全部新設完成抗告人新竹縣政府
核定之系爭擴展計畫内容，並領得
使用執照及完成工廠
變更登記。基此，除抗告人大享公司之損害難以回復外，將使產業創新條例及擴展審查辦法基於促進工業發展而例外賦與興辦工業人得使用毗連非都市土地之公益目的無法達成。原裁定反謂屬抗告人大享公司擴建營運所生之財產上私益事項，無涉重大公益，
顯有漏未審酌行政訴訟法第116條停止執行聲請之法定要件之違誤。
六、本院查：
(一)按行政訴訟法第116條第1項及第2項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政
訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」是可知，關於我國現行
暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制，係採取不停止執行原則，停止執行為例外，以確保
公權力措施（
行政機關的處分或決定）在依法遭撤銷或變更前仍具有執行力，並防杜以訴訟途徑阻礙原定
行政處分之執行措施，影響重大
公共利益。另關於現行制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴蓋然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的
態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得
撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果
聲請人的本案訴訟勝訴極具可能性，則可認行政處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應續予審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。
申言之，如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，依
前揭原處分不停止執行之之原則，必其執行於客觀之相當
因果關係上，可預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能
回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且不能以金錢賠償者而言。又關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合
聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。
(二)按環評作業準則第10條第1項規定：「說明書應依附件3及附表1至附表14之規定，評估書初稿、評估書應依附件4及附表1至附表6、附表10至附表12、附表14之規定，記載應記載事項及審查要件；說明書、評估書初稿、評估書並應備齊附件5規定之圖件。」附表10（環境影響預測及評估方式）類別「物理及化學」、環境項目2、水、環境因子(6)排水，就預測方式規定：「逕流量計算、透水或不透水面積估計、排水流向改變及流量預測、可能積水之範圍」；評估方式則規定：「由現地調查及規劃設計資料，計算不透水面積改變、集流坡度、方向改變與逕流量之增減、有無消能設施以及對鄰近地區排水系統之可能衝擊。」第32條規定：「開發單位應預測評估開發行為改變地形地貌對下游及鄰近地區排水系統之影響，並納入環境保護對策。」原裁定據
上開第32條之規定及附表10之規定與系爭環說書內容相互對照，認附表10所指應列載之環境影響預測各該事項，系爭環說書係列載於第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」項下，惟對應附表10之類別即系爭環說書7.1「物理及化學環境」中，卻僅見有「7.1.1空氣品質」、「7.1.2噪音及震動」、「7.1.3水質」、「7.1.4土壤、地形及地質」、「7.1.5廢棄物」之環境影響預測內容，確實未見針對此排水影響所涉及逕流量計算、排水流向改變及流量預測、可能積水範圍，有何可供比對之具體預測說明，乃認依目前事證，相對人主張因原處分之效力所進行之開發行為，有增加其等所居住區域造成淹水等發生洪災風險之可能，威脅其等生命、身體、健康及居住安全等權益，
堪認已盡釋明之責等語，固亦非全然無見。惟按附表10最末「註」：「本表之項目、因子、預測及評估方式等，開發單位得視開發行為之區位、特性或依範疇界定會議之決定增刪調整。」是附表10所列之「排水」因子
及其預測、評估方式是否如原裁定所稱「應」列載事項，已非無疑；又系爭環說書於5.2「開發行為之內容」「5.2.1土地配置規劃」之「表5.2.1-2擴展區域土地使用計畫表」
臚列建築區及PC鋪面面積(合計14,550.25平方公尺)，
復於5.4「廠內溝渠整治規劃」說明整治之規劃原則，係因變更後所納入之河道行經基地多年，基地南側為既有箱涵構造物，長年未有災害發生，考量廠區利用、水道穩固、水道維護，規劃延續廠區既有河道所採用之箱涵做法，依據上游集水分區洪峰流量之累積作為設計上之計算流量，設計斷面大於既有箱涵，洪峰流量計算詳表5.4-1，箱涵排洪量詳表5.4-2等語，是否如原裁定所稱未見針對此排水影響所涉及逕流量計算、排水流向改變及流量預測、可能積水範圍等可供比對之具體預測說明，亦非無疑。綜上，原裁定所謂之原處分形式上觀之未有可供比對之具體預測說明
一節，至多僅能說明相對人於本案訴訟並非顯無理由，亦非顯有理由，因此，在停止執行案件之要件審查上，仍首先應視相對人是否就「將發生難於回復之損害」之要件予以釋明。
(三)原裁定認相對人主張植物截流、蒸散及可入滲土壤之減少，將因雨水逕流太多而造成淹水，並以氣候變遷推估臺灣地區災害型天氣型態之發生機率增加，及其等居住區域於101年間曾因颱風淹水等節，有其提出之環境資訊中心網站列印資料、研究報告、臺灣氣候科學報告節本及新聞資料等件為憑(前裁定卷第127至215頁) ；而系爭環說書所列載系爭擴展計畫開發行為內容，關於將現況為農地者，變更為廠房、工廠設施、倉庫、PC鋪面者計約14,550.25平方公尺，確已涉及不透水面積之增加，相對人主張此情有影響所居住區域排水系統涵容能力之可能等情，已據其等為初步之釋明等語，
固非無見。
惟查，原裁定所指前裁定卷第127至215頁之證據，分別是聲證7至11。查聲證7係行政院研究發展考核委員會編印之「因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策」節本，其中論及「都市型洪災」，謂都市化程度愈高地區，因地面逕流量增加，集流時間縮短，加速都市下游河川洪峰，引發水災及洪泛機會自然提高許多；原本上游蓄水功能較高的森林，和下游滲透性佳之綠帶及農田，被不透水之瀝青或混凝土鋪面覆蓋，導致都市流域區域的「蓄水、滲水功能」降低，同時洪災發生時具有一定蓄水功能的水田等土地，逐漸成為住宅地，也降低了「滯洪功能」等語。聲證8係學者王价巨所撰之「明日的城市與共存的出路(上)」一文，其中論及因土地超限利用，傳統不透水硬鋪面的作法，在遭逢大雨時經常遭致都市地表逕流大量增加，很容易造成洪峰集中，現有雨水下水道無法負荷，內水無法排出就會造成災情，另一方面水的侵蝕、壓力遭致堤防破壞或溢淹，造成外水進入，內外夾擊必然淹水致災等情，進而簡介世界各國關於「暴雨管理」之作法。聲證9是學者廖桂賢所撰「淹水代表『海綿城市』破功？破解鄭州水災後的輿論迷思」一文，引進「永續雨水管理」之觀念與作法，結論以海綿城市本來就不是極端淹水的解方，惟仍是正確方向。聲證10是「臺灣氣候變遷科學報告2017-物理現象與機制(總摘要)」，其中就臺灣未來氣候變遷看推估以臺灣地區未來正走向乾越乾、濕越濕的極端氣候類型，無論是澇、旱，類似的災害型天氣型態未來發生的機率在增加，且暖化愈嚴重愈明顯等語。聲證11則是一則101年8月2日之新聞，標題為「新竹縣鳳山溪水暴漲民宅水深至胸處 下午三點排除積水」，內容略以蘇拉颱風帶來了強大雨量，造成鳳山溪溪水暴漲遭致閘門無法完全關閉，溪水倒灌造成義民橋及竹北市博愛街附近一帶大規模積水等語。經核上開聲證7至10所關注者，乃極端氣候變遷下，如何使城市面臨暴雨時，能夠發揮蓄水、滲水功能之議題，實難執此釋明於具體個案即系爭擴展計畫，有相對人所稱之增加其等所居住區域造成淹水等發生洪災風險之高度可能性。至聲證11乃10年前之新聞，而系爭擴展計畫
甫於110年12月17日開始施工，其間復因原審裁定准許停止執行而停工，進度停滯在箱涵施工階段，則系爭擴展計畫尚未施作之14,550.25平方公尺的不透水鋪面，究與10年前之上開積水有何因果關係，如何執此釋明將加劇上址之積水而發生難於回復之損害？綜上，相對人主張其居住環境因系爭擴展計畫有洪災風險而對其等生命、身體健康等權益造成難於回復之損害，未據釋明
以實其說，原裁定謂已據其等為初步之釋明云云，即有未依證據認定事實之違背法令情事。
七、
綜上所述，本件相對人就原處分聲請停止執行，既未就行政訴訟法第116條第2項規定「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之要件予以釋明，則原裁定遽予准許相對人所請，命於本案訴訟終結前，停止執行，於法尚有違誤。抗告意旨
指摘原裁定違法，求予廢棄，為有理由，
爰由本院將原裁定廢棄，並駁回相對人在原審之聲請。
八、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 王 碧 芳
中 華 民 國 111 年 11 月 7 日
書記官 葉 倩 如