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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 100年度判字第1134號 上　訴　人　臺灣省宜蘭農田水利會 代　表　人　許南山 訴訟代理人　林恆毅　律師 被 上訴 人　宜蘭縣政府 代　表　人　林聰賢 訴訟代理人　楊崇明 　　　　　　許進星 　　　　　　蔡銘聰 上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國99年6月2日臺 北高等行政法院99年度訴字第279號判決，提起上訴，本院判決 如下： 　　主 文 原判決廢棄。 訴願決定及原處分均撤銷。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 理 由 一、緣被上訴人為辦理「宜蘭市運動公園○○○區○○道以西部 分）市地重劃」（下稱系爭市地重劃），經報奉內政部95年 7月5日內授中辦地字第0950047874號函核定後，於95年7月 21日公告系爭市地重劃計畫書、圖（公告期間自95年8月1日 起至95年8月31日止）。案經被上訴人分算系爭市地重劃區 屬農地重劃前上訴人原有土地及農地重劃時由土地所有權人 共同提供之水路用地面積比例，辦理系爭市地重劃抵充及土 地分配，被上訴人於97年8月11日以府地開字第0000000000A 號公告系爭市地重劃之土地分配相關圖冊（公告期間自97年 8月14日至97年9月15日止），並以97年8月11日府地開字第0 000000000B號函通知上訴人。上訴人於97年9月8日以宜農水 財字第0970005613號函提出異議，被上訴人以97年9月22日 府地開字第0970119121號函查復上訴人略以：系爭市地重劃 之土地分配及抵充，係基於依法行政之原則，依規定及主管 機關基於職權之釋示辦理。上訴人於97年9月30日以宜農水 財字第0970006106號函就被上訴人查處意見再表示異議；經 被上訴人依市地重劃實施辦法第35條規定對於上訴人提出之 異議案件辦理調處，經調處不成立。嗣被上訴人為求慎重， 提交98年1月23日宜蘭縣98年第1次市地重劃委員會審議，決 議：維持原公告分配成果，依市地重劃實施辦法規定函報內 政部裁決。被上訴人遂以98年5月27日府地開字第000000000 0E號函通知上訴人上開決議。上訴人復對於宜蘭縣98年第1 次市地重劃委員會之決議表示異議，被上訴人乃以98年7月 14日府地開字第0980100470號函擬具處理意見，報請內政部 裁決，經內政部98年7月31日內授中辦地字第0980725027號 函復被上訴人略以：同意依所擬處理意見辦理。被上訴人乃 據以98年8月11日府地開字第0980110605號函（下稱原處分 ）知上訴人：「貴會對宜蘭市運動公園○○○區○○道以西 部分）市地重劃區土地分配異議案，業經內政部裁決，…… 二、貴會前對本府97年8月11日府地開字第0970103761號公 告之土地分配成果提出異議一案，經查處、調處不成後，復 經本縣98年度第一次市地重劃委員會審議決議：『維持原分 配成果，依市地重劃實施辦法規定函報內政部裁決』。經本 府擬具處理意見（本案依市地重劃實施辦法及內政部73年7 月2日台（73）內地字第239866號函（下稱內政部73年7月2 日函釋）辦理並無不符，依公告確定之土地分配結果辦理後 續作業），連同調處紀錄及上揭委員會決議函報內政部98年 7月31日內授中辦地字第0980725027號函裁決：『同意依貴 府所擬處理意見辦理』。是貴會應分配土地維持原公告分配 之成果。……」上訴人對原處分公告土地分配結果，就系爭 市地重劃土地前，原屬農民提供之水路用地，登記為上訴人 所有部分，依平均地權條例第60條第1項前段全數抵充公共 使用之道路、溝渠等10項用地，而不再依土地徵收條例第60 條之1第1項比例分配予上訴人部分，提起訴願，遭決定駁回 ，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：按有關重劃相關法令所稱之公有土地，應 僅限於國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮 、市）有之土地，於重劃計畫書核定時，實際作道路溝渠河 川使用及原作道路溝渠河川使用已廢置而尚未完成廢置程序 之土地，並不含農田水利會之土地，此參平均地權條例第60 條、平均地權條例施行細則第82條第1項第1款及土地法第4 條之規定自明。次按內政部87年8月11日台（87）內地字第 8707646號函，明確表示農田水利會所有之土地，非屬土地 法第4條所稱公有土地類別，但原處分及訴願決定卻另為矛 盾之認定，增加法律所無之限制，顯有違誠信原則。又被上 訴人援引內政部73年7月2日函釋及內政部76年11月11日台（ 76）內地字第547306號函（下稱內政部76年11月11日函釋） 之結果，使上訴人非終局取得登記為其所有之農、水路用地 ，而逕將上訴人之土地抵充為公共設施用地，卻未為任何之 補償，實已違司法院釋字第400號、第409號、第516號、第 534號等解釋所揭櫫有關人民因公共利益所受之特別犧牲， 國家應予填補其財產權損失之意旨。且土地登記有絕對效力 ，土地登記之名義人為享受權利或負擔義務者，亦為本院98 年度4月份第2次庭長法官聯席會議所肯認。再參以內政部81 年4月14日台（81）內地字第8175926號函（下稱內政部81年 4月14日函釋）意旨，上訴人為系爭市地重劃範圍內之土地 所有權人，實應將登記於上訴人所有之全部土地皆依私有土 地參加重劃而適用平均地權條例第60條之1規定辦理分配， 而不須抵充。再依內政部93年1月29日內授中辦地字第09307 2 3427號函意旨，亦足見內政部及相關行政主管機關對於農 田水利會所有原屬農地重劃土地所有權人提供之水路用地， 近來已更正見解，且應以土地登記簿記載為準，而該權益之 保障更斷無因係辦理一般徵收、市○○○○區段徵收取得手 段不同而有相異認定。再者，上訴人實計有面積3397.61平 方公尺之土地位於本件市地重劃範圍內，應全部採為參加系 爭市地重劃分配之土地，並依此計算本件市地重劃後應分配 予上訴人之土地。扣除被上訴人認定上訴人參加本件市地重 劃之非抵充地面積1601.87平方公尺土地後，上訴人仍有面 積1795.74平方公尺之土地為非抵充地，應依平均地權條例 第60條之1規定，於經計算負擔後分配土地予上訴人云云。 為此，求為判決訴願決定及原處分關於系爭市地重劃區，對 於上訴人所有坐落於宜蘭市○○段○○○○○○號等184筆土地（ 土地地號詳如原審卷附件10）所為重劃後土地分配結果公告 不利上訴人部分均予撤銷。 三、被上訴人則以：按平均地權條例第60條第1項之立法目的實 涵蓋減輕原參加農地重劃之農民之公共設施用地負擔之本意 ，上訴人拘泥於文義解釋而認該條不含上訴人之土地，顯有 不當。又按被上訴人於辦理系爭市地重劃案本應遵循相關函 釋就平均地權條例第60條所訂原則辦理抵充及分配。查重劃 前農田水利會所有土地除仍供農田灌排渠道之土地，於重劃 後因未受益不計扣重劃負擔，優先指配於新設農田灌排渠道 外，餘則計扣重劃負擔配回建地，與平均地權條例規定並無 不符。至於農田水利會基於公法人之關係，接管農地重劃後 由原土地所有權人共同提供之水路用地，其性質上亦符合平 均地權條例第60條有關抵充之規定，以避免原土地所有權人 重複計扣該區公共設施用地負擔，並造成農田水利會不當得 利，內政部73年7月2日函釋、內政部76年11月11日函釋即闡 明此意旨。又重劃後之農水路用地，登記為農田水利會所有 ，其意旨在於便於事權統一、維護管理，是該水路用地雖登 記為上訴人名義，惟實際上大部分係由公有土地抵充及土地 所有權人分攤取得，且輒由於環境變遷、變更用途，若經市 地重劃、依法徵收、區段徵收或出售時，常可獲得鉅額之增 值，此一利得若歸屬於無償而取得之農田水利會，有失公允 ，是以農地重劃條例第37條修正草案業針對上開缺失酌予修 正。同時，農村社區土地重劃條例第11條修正草案，擬增訂 重劃區內原為參與農地重劃時土地所有權人共同提供之原水 路用地，應抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地之規 定，亦係肯定內政部73年7月2日函釋，以保障重劃時土地所 有權人之權益正當性。另關於本件市地重劃上訴人原有土地 面積，被上訴人多次函送土地面積清冊及套圖請上訴人確認 ，上訴人迄未確認，然上訴人卻以不願採認之套圖清查之原 有土地面積清冊，依其自行核算結果指稱至少仍有面積1795 .74平方公尺土地，屬本件市地重劃範圍內原為農地重劃前 所有之土地未經被上訴人將之列入參加本件市地重劃且得計 算分配之土地，顯然為己圖利而前後矛盾等語，資為抗辯。 四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：內政部73年7月2日函 釋，乃平均地權條例中央主管機關內政部本於職權，於適用 平均地權條例第60條及第60條之1之「供公共使用之道路、 溝渠……等4項土地抵充」、「分配與『原土地所有權人』 」所為之解釋。而農地重劃時由農民提供之原水路用地，所 有權本應歸屬各原提供土地之人，農地重劃後將水路用地登 記為農田水利會所有，旨在管理維護方便，其真意並非令公 法人農田水利會原始取得上開第三人提供水路用地之所有權 ，故上訴人基於公法人之關係「接管」農地重劃後由原土地 所有權人共同提供之原水路用地，並「登記」為土地權利人 ，核非平均地權條例第60條之1所指之「分配與『原土地所 有權人』」，即不得主張在折價抵付共同負擔之土地後，請 求按各宗土地地價數額比例分配。又此等農地重劃前，原屬 於參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，核 亦屬平均地權條例第60條第1項前段之原公有道路、「溝渠 、河川」及未登記地等4項土地，自應抵充同條規定○○○ 區○○○○○○道路、溝渠……等10項用地，以減輕土地所 有權人之重劃負擔，並符合公平原則。是以，內政部73年7 月2日函釋內容係攸關公益，具備正當合理性，而得以援用 。本件上訴人主張依本院98年度4月份第2次庭長法官聯席會 議決議，而認上訴人於農地重劃後取得之土地，抵充為市地 重劃之公共設施用地，不為任何補償及分配為違法，然查本 件爭點核與上開決議無涉，上訴人援引該決議，推論原處分 違法，顯不足採。故本件市地重劃土地訟爭原屬農民提供水 路用地部分，基於水路用地整體性之管理方便，與農田水利 會原有部分結合並登記為其所有，並非使農田水利會終局取 得其所有權之意，上訴人基於公法人之關係接管農地重劃後 由原土地所有權人共同提供之原水路用地，係供公共使用， 其性質符合平均地權條例第60條第1項前段有關抵充供公共 使用之道路、溝渠等10項用地，原處分為避免原土地所有權 人重複計扣該區公共設施用地負擔，依上開平均地權條例第 60條第1項等規定辦理計算負擔及土地分配，經核並無不合 等由，為其判斷之基礎。 五、上訴意旨略謂：按立法者於制定農地重劃條例第37條第3項 時，係有意使農田水利會取得登記為農田水利會所有之水路 用地所有權，以期其基於所有權人地位，積極進行管理維護 工作。然原審判決竟援引內政部73年7月2日函釋，認定農田 水利會未取得終局所有權，與平均地權條例第1條、土地法 第4條規定意旨相左，違反法律保留原則，有判決不適用法 規之違背法令。又對照內政部81年4月14日函釋及內政部73 年7月2日函釋可知，農田水利會所有之土地，將因主管機關 辦理土地開發之方式為區段徵收或市地重劃而有不同結果， 換言之，內政部顯然違反實質平等原則，惟原審判決未察， 顯有判決不備理由之違背法令。另基於內政部73年3月2日函 釋旨在減輕原參加農地重劃之農民之重劃負擔，以免原參加 農地重劃之農民於市地重劃時再次重複扣計該區公共設施用 地，是以，該函釋應僅限於農地重劃與系爭市地重劃之土地 範圍及其成員均屬一致時，始有適用。詎原審判決並未依職 權調查此等事實，率爾認定內政部73年7月2日函釋與其見解 相符，實有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令。且 上訴人業已根據農地重劃條例第37條第3項、土地法第43條 規定登記而取得原水路用地之所有權，縱有部分係農民提供 ，惟此亦僅得認農田水利會與該提供水路所有權之農民間應 有其他法律關係存在，然對上訴人與該農民以外之第三人即 本件被上訴人而言，尚不得以此排除農田水利會取得水路所 有權之事實。再參酌本院98年度4月份第2次庭長法官聯席會 議決議，其意旨亦基於同一法理，認應以土地登記簿所記載 者為土地所有權人，故本件土地既登記為上訴人所有，自不 容由被上訴人自行調查認定上訴人是否為實質所有權人。然 原審判決竟否定土地登記簿所載上訴人之所有權人地位，等 同破壞土地登記制度與土地法第43條之公示公信原則，自屬 判決不適用法規之違背法令。再者，上訴人所有之土地既非 土地法第4條所規範之國有土地、直轄市有土地、縣（市） 有土地或鄉（鎮、市）有之公有土地，自無依平均地權條例 第60條第1項規定當然抵充為水路用地及共同負擔之公共設 施用地之理，原審判決未予具體認定本件是否該當抵充要件 ，顯有判決不備理由之違背法令。再依農田水利會農地重劃 區經費專戶設置運用及管理要點第2點、第4點之規定，上訴 人所有已辦理農地重劃區內登記為農田水利會所有之水路用 地，如因變更用途，其變更使用所得之價款，應由上訴人設 置專戶存儲，並專款專用於農○○○區○路管理維護修繕工 程費用。果爾，原農地重劃提供土地為水路者，亦為上訴人 之會員，則上訴人以該土地因變更用途所得之價款，作為日 後改善會員土地之農業設施及維持管理等費用，亦符合原設 立農田水利會之立法宗旨云云。 六、本院按：㈠「平均地權之實施，依本條例之規定者；本條例 未規定者，適用土地法及其他有關法律之規定。」「依本條 例規定實施市地重劃時○○○區0000000道路、溝渠 、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中 學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠 、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費 用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土 地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。 ……。」分別為平均地權條例第1條、第60條第1項所明定。 又同條例施行細則第82條第1款規定：「本條例第60條之用 詞涵義如左：一、原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃 計畫書核定時，實際作道路溝渠河川使用及原作道路溝渠河 川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。」而所謂公 有土地，平均地權條例未為定義規定，自應適用土地法之規 定。依土地法第4條規定，公有土地係指國有土地、直轄市 有土地、縣（市）有土地或（鄉、鎮、市）有之土地，是有 關市地重劃內應抵充為公共設施之土地，限於上揭公有土地 甚明。㈡經查，被上訴人於分算系爭市地重劃之土地分配時 ，將原於農地重劃前，由農民提供之原水路用地，於農地重 劃後登記為農田水利會即被上訴人所有之土地，於本件市地 重劃時，依平均地權條例第60條第1項規定，抵充公共道路 等10項用地等情，為原審所確定之事實。然查：民法第759 條之1第1項規定：「不動產物權經登記者，推定權利人適法 有此權利」，此項規定，於該條新增前，關於土地登記應有 同一效力。則農田水利會於農地重劃後登記○○○區○○○ 路及水利設施之所有權人，自應認農田水利會為所有權人， 此觀之農○○○區○○○○○○路用地，於登記為農田水利 會所有後，嗣該土地被徵收，應以農田水利會為徵收對象， 並依土地徵收條例第24條第1項規定，以農田水利會為領取 徵收補償費之權利人即明（本院98年度4月份第2次庭長法官 聯席會議決議參照）。又依農田水利會農地重劃區經費專戶 設置運用及管理要點第2點、第4點規定，所有已辦理農地重 劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如因變更用途， 變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶存儲，並專 款專用於農○○○區○路管理維護修繕工程費用，不得移作 他用，而登記為農田水利會所有之原農○○○區○○○○○ ○路用地既未明文排除於外，自包含在內。因此，於已辦理 農地重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地變更用途者 ，僅變更所得之價款應專款專用，尚難據此認農田水利會非 該類土地之所有權人。被上訴人主張農田水利會取得此類土 地並非終局取得所有權云云，尚不足採。⒉農田水利會組織 通則第1項規定：「農田水利會以秉承政府推行農田水利事 業為宗旨。農田水利會為公法人。」第10條規定：「農田水 利會之任務如左：一、農田水利事業之興辦、改善、保養及 管理事項。二、農田水利事業災害之預防及搶救事項。三、 農田水利事業經費之籌措及基金設立事項。四、農田水利事 業效益之研究及發展事項。五、農田水利事業配合政府推行 土地、農業、工業政策及農村建設事項。六、主管機關依法 交辦事項。」而同通則第14條規定在農田水利會事業區域內 ，合於該條規定之受益人，均為會員，又同通則第15條規定 ，會員在各該農田水利會內，有享受水利設施及其他依法令 或該會章程規定之權利。足見農田水利會不僅承擔國家行政 任務，為公共利益而行事，另方面亦需兼顧成員之利益。而 公有土地既以土地法第4條所定者為限，因此，自不因農田 水利會負有承擔國家行政任務，即認農田水利會登記取得上 揭土地即為公有土地，而得以抵充平均地權條例第60條第1 項所定之公共道路等10項用地。內政部73年7月2日函釋認農 地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權 人共同提供之原水路用地，應依規定抵充為水路用地及共同 負擔之公共設施用地，與前揭說明不合，增加法律所無之限 制，應不予適用。㈢綜上所述，被上訴人之原處分依內政部 73年7月2日函釋，就本件市地重劃土地前，原屬農民提供之 水路用地，登記為上訴人所有部分，依平均地權條例第60條 第1項前段全數抵充公共使用之道路、溝渠等10項用地，尚 有未洽，訴願決定遞予維持，亦有未合。原判決未予糾正， 而駁回上訴人之訴，自屬違誤，上訴人提起上訴，求予廢棄 ，為有理由，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分， 由被上訴人本於本院之法律見解另為適法之處分。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　100　 年　　6　　 月　　30　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　吳　明　鴻 法官　林　茂　權 法官　侯　東　昇 法官　黃　秋　鴻 法官　陳　國　成 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　100　 年　　7　　 月　　1　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　葛　雅　慎