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行 政 法 院 判 決
100年度判字第1774號
上 訴 人 臺北市殯葬管理處
代 表 人 吳坤宏
被 上訴 人 杜麗娟
上列
當事人間殯葬管理條例事件,上訴人對於中華民國99年12月
16日臺北高等行政法院99年度訴字第1697號判決,提起上訴,本
院判決如下:
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之妹杜麗珍於民國(下同)88年8月13日死亡,被
上訴人之弟
訴外人杜元明於88年8月17日填具臺北巿公立公
墓墓地使用申請書,向上訴人申請自88年9月22日起開始使
用臺北巿富德公墓甲級11區8排57號墓基(下稱
系爭墓基)
,經上訴人於88年9月17日審核許可,杜元明
乃將杜麗珍埋
葬於系爭墓基。
嗣上訴人以99年2月10日北市宇墓字第09930
141300號函通知被上訴人之弟訴外人杜元明系爭墓基之使用
年限已屆滿,請自行將遺骸洗骨或火化,安置於
適當之處所
並將系爭墓基返還。被上訴人不服,提起
訴願,嗣於同年3
月24日撤回
前開訴願。其間,被上訴人於同年3月16日再以
申請書向上訴人申請使用系爭墓基埋葬杜麗珍(下稱系爭申
請案),經上訴人依臺北市殯葬管理
自治條例第12條規定,
以99年3月25日北市宇墓字第09930242700號函復被上訴人
否
准所請(下稱原處分)。被上訴人不服,提起訴願,亦遭
訴
願決定駁回,遂提起
行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張:臺北市殯葬管理自治條例並無不得再次
申請之規定,被上訴人依法申請並無不合;且目前系爭墓基
無人使用亦無人排隊等候,與同條例第12條規定7年限制之
立法旨意並無不符。另
上開法律既有延長至10年之限制,其
意旨便是顧及往生者家屬之特殊需求,上訴人墨守成規,強
行解釋及適用上開法律自有違法。又被上訴人之妹杜麗珍係
身中21刀死亡,當時聽從葬儀社稱可永久使用,才選擇下葬
,且被上訴人之弟因心肌梗塞於99年1月22日往生,雙重打
擊,雪上加霜,應已符合上開自治條例第12條規定之因特殊
事故申請延長之事由。懇請上訴人從寬考量,依本件被上訴
人申請再次依上開規定,准被上訴人之妹杜麗珍使用系爭墓
基7年至有人提出需求為止等語,求為判決
撤銷訴願決定及
原處分;上訴人應就被上訴人99年3月16日依據臺北市殯葬
管理自治條例第12條申請使用原墓基安葬亡妹杜麗珍案,作
成准許之
行政處分。
三、上訴人則以:臺北市殯葬管理自治條例第12條規定公立公墓
之墓基使用年限為7年,因特殊事故得申請延長,但其使用
年限累計不得超過10年,意即採取公立公墓墓地輪葬之方式
,以保障民眾公平使用公立公墓之機會。
是以公立公墓墓基
使用之期限,既為前開自治條例所明定,故該使用年限之法
定限制,自應
予以遵循。本件被上訴人之妹杜麗珍於88年8
月13日死亡,被上訴人之弟訴外人杜元明於88年8月17日填
具臺北市公立公墓墓地使用申請書,向上訴人申請自88年9
月22日起開始使用系爭墓基,經上訴人於88年9月17日審核
許可,查該申請書記載
略以:「……,申請人詳閱『臺北市
公立公墓地使用管理要點』摘要後,始簽名蓋章並依左列規
定辦理:……六、依規定公立公墓墓地基使用年限7年,期
滿須預先申請遷葬,原墓地視同無條件放棄論……。」有臺
北市公立公墓墓地使用申請書影本附卷
可稽。系爭墓基之使
用自88年9月22日
迄今已逾10年,被上訴人於99年3月16日向
上訴人申請再次使用系爭墓基埋葬其妹杜麗珍,即係向上訴
人申請延長系爭墓基之使用年限,與上開自治條例第12條關
於公立公墓之墓基使用年限累計不得超過10年之規定不符。
上訴人否准其所請,自屬
有據等語,
資為抗辯,求為判決駁
回上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決,係以:㈠
按臺北市殯葬管理自治
條例原名稱為臺北市殯葬管理辦法,於82年1月4日臺北市政
府(82)府法三字第81093467號令訂定發布、86年1月24日
臺北市政府(86)府法三字第8600158300號令修正發布第26
條條文,嗣於臺北市議會立法通過,經臺北市政府以91年7
月23日臺北市政府(91)府法三字第09108053400號令修正
發布名稱及第1、2、12、27、28條條文,並自公布日施行。
其中臺北市殯葬管理自治條例第12條,並無明文規定不得再
次申請原墓基應先敘明。又上開自治條例第12條規定之立法
目的,乃因臺北市政府土地資源有限,而土葬極耗費土地資
源,若不設定墓基使用年限,則基地使用面積有增無減,將
無市有公墓墓基可供後人亡故行土葬之選項,故於81年間,
上訴人以掌理維護的公墓墓基使用率已近飽和,為免日後無
墓基可提供使用而設定7年輪葬制度。因此上訴人掌理維護
之公墓墓基因前開輪葬制度實施結果,若因使用率逐年漸低
,而空餘未用墓基足供使用而不影響上訴人公墓設施管理維
護,及一般民眾申請新墓基土葬之需求,則允許申請人再次
依規定繳費,並使用原墓基,且同受7年時間限制,即與上
開規定立法目的輪葬制度之立法目的相符合。又查有關使用
墓基7年期滿後再繳費者究屬少數,且因時空社會環境觀念
的轉變,
嗣後再次繳費申請使用原墓基者,更是少數中的少
數;故上訴人亦承認有條件允許再次申請原墓基,會造成上
訴人管理維護之墓基不敷使用之情形,殊難想像(見
原處分
卷第20頁簽呈,及上訴人於
準備程序中答覆);是附使用期
限再次繳費使用原墓基,並未違背上開規定之立法目的。㈡
本件上訴人
自承富德公墓目前確實有好幾千個閒置墓基。因
為有7年限制,7年一到就要遷墓,但遷墓很麻煩,所以申請
的人越來越少,申請的人越來越少,閒置墓基就越來越多。
依上訴人提出之富德公墓土葬穴位(即墓基)統計表顯示(
99年度尚未統計畢暫不計入);本件富德公墓之墓基數並未
變動為17,533位;而下葬使用總數從94年之14,231穴位逐年
下降至98年13,648穴位;而剩餘空穴位則從94年之3,303穴
位逐年攀昇至98年之3,885穴位(詳細數字見原審卷第64頁
、第72頁上訴人製作之數量統計表)。本案在上訴人內部當
初也曾經熱烈討論是否應准許被上訴人重新申請,上訴人最
後決定否准被上訴人所請,詳見原處分卷第19頁以下便箋。
上訴人陳稱,確定類似案例之前曾經准許過一次,因為信義
快速道路開闢時,有一位當事人的墓基剛好位於預定道路上
面,但因屍骨未化,重新申請,而上訴人准許其重新申請。
㈢本件
爭點乃被上訴人之妹杜麗珍安葬之墓基原約定使用年
限屆滿後,被上訴人可否再依臺北市殯葬管理自治條例第12
條規定為本件申請?經查,臺北市殯葬管理自治條例第12條
規定,並未規定類如被上訴人情況不得再次申請原墓基,是
本件原處分以被上訴人申請有違臺北市殯葬管理自治條例第
12條規定
云云,對法令容有誤解。次查系爭申請案標的物即
系爭墓基位在臺北市富德公墓,近年來空餘穴位(墓基)逐
年緩慢攀昇,詳如上開原審認定事實,
參照臺北市殯葬管理
自治條例第12條
立法理由可知,本件被上訴人之
聲請(即
陳
情書),依法並無不合。再查上訴人亦自承確定類似案例之
前曾經准許過一次如前述,是本於
行政自我拘束原則亦可知
,本件原處分否准被上訴人之聲請,於法不符。被上訴人於
繳費後再次申請使用原墓基,除符合被上訴人要求,而被上
訴人因依法申請墓基應繳納法定
規費,亦可使富德公墓之墓
基發揮物盡其用,並增加臺北市政府市庫收入;同時被上訴
人本件新申請事件,使用墓基時間仍為法定之7年;綜合上
開說明,對公益言亦屬有利無害(詳上訴人內部簽呈即原處
分卷第20頁背面,亦採相同見解)。從而被上訴人主張本件
其亡妹安葬之墓基原約定使用年限屆滿後,被上訴人可再依
臺北市殯葬管理自治條例第12條規定為申請,
即屬有據等詞
,為其判斷之基礎。
五、本院查:
㈠上訴人之代表人原為楊薏霖,於上訴審程序中變更為吳坤宏
,
茲據其具狀聲明
承受訴訟,核無不合,先予敘明。
㈡按「本條例用詞定義如下:一、殯葬設施:指公墓、殯儀館
、火化場、骨灰(骸)存放設施。二、公墓:指供公眾營葬
屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施……。」、「本條例
所稱主
管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(
市)為縣(市)政府;在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所
。主管機關之權責劃分如下:……二、直轄市、縣(市)主
管機關:(一)直轄市、縣(市)公立殯葬設施之設置、經
營及管理……。」、「(第1項)直轄市、縣(市)或鄉(
鎮、市)主管機關,為經營殯葬設施,得設殯葬設施管理機
關(構),或置殯葬設施管理人員。」殯葬管理條例第2條
、第3條、第20條第1項條定有明文。次按「臺北市(以下簡
稱本市)為改善殯葬文化,加強殯葬設施之設置管理,合理
有效利用土地資源,特制定本自治條例。」、「本自治條例
適用範圍為本市公私立之公墓、殯儀館、火葬場、靈(納)
骨(堂)塔。」、「本市殯葬業務之主管機關為臺北市政府
社會局(以下簡稱社會局),管理機關為本市殯葬管理處。
」、「公立公墓之墓基使用年限為七年,因特殊事故得申請
延長。但其使用年限累計不得超過十年。前項使用年限屆滿
者,由管理機關以書面通知墓主於三個月內自行洗骨或火化
,安置於適當之處所。逾期未處理者,管理機關得代為處理
,其所需費用由墓主負擔。凡墓基使用申請書內未註明使用
年限或其他類似文字者,不適用第一項之規定。」、「公立
公墓之墓基使用年限為七年,最長不得超過十年。期滿由管
理機關通知墓主自行洗骨安置於靈(納)骨堂(塔)或其他
專門藏放骨灰(骸)之設施內。逾期未處理者,管理機關得
代執行,所需費用由墓主負擔。屍體不能腐爛者,不適用前
項使用年限之限制。私立公墓
準用第一項規定辦理。」現行
臺北市殯葬管理自治條例第1條、第2條、第3條、第12條及
前臺北市殯葬管理辦法第12條均定有明文。
㈢查被上訴人之妹杜麗珍於88年8月13日死亡,被上訴人之弟
訴外人杜元明於88年8月17日填具臺北巿公立公墓墓地使用
申請書(見原審卷第25頁),向上訴人申請自88年9月22日
起開始使用系爭墓基,經上訴人於88年9月17日審核許可,
杜元明乃將杜麗珍埋葬於系爭墓基。嗣上訴人以99年2月10
日北市宇墓字第09930141300號函通知被上訴人之弟訴外人
杜元明系爭墓基之使用年限已屆滿,請自行將遺骸洗骨或火
化,安置於適當之處所並將系爭墓基返還。被上訴人不服,
提起訴願,嗣於同年3月24日撤回前開訴願。其間,被上訴
人於同年3月16日再以申請書向上訴人申請使用系爭墓基埋
葬杜麗珍,經上訴人依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定
,以原處分否准所請
等情,為原審調查證據後,依法認定之
事實。本件
兩造爭點為被上訴人之妹杜麗珍安葬之墓基於使
用年限屆滿後,被上訴人可否再依臺北市殯葬管理自治條例
第12條規定為本件申請?原判決以臺北市殯葬管理自治條例
第12條,並無明文規定不得再次申請原墓基;且該規定之立
法目的,乃因臺北市政府土地資源有限,而土葬極耗費土地
資源,若不設定墓基使用年限,則基地使用面積有增無減,
將無市有公墓墓基可供後人亡故行土葬之選項,故於81年間
,上訴人以掌理維護的公墓墓基使用率已近飽和,為免日後
無墓基可提供使用而設定7年輪葬制度,又系爭墓基位在臺
北市富德公墓,近年來空餘穴位(墓基)逐年緩慢攀昇,被
上訴人於繳費後再次申請使用原墓基,除符合被上訴人要求
,而被上訴人因依法申請墓基應繳納法定規費,亦可使富德
公墓之墓基發揮物盡其用,並增加臺北市政府市庫收入;同
時被上訴人本件新申請事件,使用墓基時間仍為法定之7年
,對公益言亦屬有利無害等由,撤銷訴願決定及原處分;並
判命上訴人應就被上訴人99年3月16日依據臺北市殯葬管理
自治條例第12條申請使用原墓基繼續安葬亡妹杜麗珍案,作
成准許之行政處分,
固非無見。
㈣
惟按「行政訴訟以保障人民權益,確保國家行政權之合法行
使,增進司法功能為宗旨。」行政訴訟法第1條定有明文。
設置行政法院之目的,在於經由訴訟程序審查
行政機關之作
為或
不作為是否合法,藉以保障人民權益並兼顧規範秩序之
維護。倘法律(含自治條例)公布施行後,因
情事變更致有
檢討修正之必要,基於
權力分立之原則,亦應透過修法程序
解決,
而非行政法院所能代替者。
上揭臺北市殯葬管理自治
條例第12條規定之立法目的,係因臺北市政府鑑於土地資源
有限,乃明定公墓地墓基使用採輪葬方式循環使用以節省土
地,及期滿後之處理方式與費用之負擔(參原審卷第43-47
頁立法草案說明)。該條文第1項及第2項已分別明定「公立
公墓之墓基使用年限為七年,因特殊事故得申請延長。但其
使用年限累計不得超過十年。」「前項使用年限屆滿者,由
管理機關以書面通知墓主於三個月內自行洗骨或火化,安置
於適當之處所。逾期未處理者,管理機關得代為處理,其所
需費用由墓主負擔。」依該規定可知臺北市公立公墓之墓基
使用年限為七年,縱因特殊事故申請延長,但其使用年限累
計亦不得超過十年,以落實輪葬方式循環使用土地之立法目
的;倘允許期滿後一再重新申請,則上揭「使用年限累計不
得超過10年」之規定,將成俱文,輪葬制度之立法目的,亦
致名存實亡;縱空餘墓基近年來有緩慢攀昇情事,使用期滿
後是否允許重新申請,已有檢討研議餘地,亦應透過修法程
序解決,而非由行政法院以違反立法意旨方式進行改造法律
的解釋。又臺北市殯葬管理自治條例原名稱為臺北市殯葬管
理辦法,於82年1月4日臺北市政府(82)府法三字第810934
67號令訂定發布、86年1月24日臺北市政府(86)府法三字
第8600158300號令修正發布第26條條文,嗣於臺北市議會立
法通過,經臺北市政府以91年7月23日(91)府法三字第091
08053400號令修正發布名稱及第1、2、12、27、28條條文,
並自公布日施行。前臺北市殯葬管理辦法與臺北市殯葬管理
自治條例,均係臺北市為加強殯葬設施之設置管理,合理有
效利用土地資源而制定,其立法目的、規範內涵、法效,均
具
同一性與延續性。觀諸上引前臺北市殯葬管理辦法第12條
及臺北市殯葬管理自治條例第12條規定,就公立公墓之墓基
使用年限及最長累計使用年限,亦均分別設有7年及10年之
限制。則於臺北市殯葬管理自治條例91年7月23日發布施行
前由上訴人依臺北市殯葬管理辦法核准使用之公立公墓墓基
,於該自治條例發布施行後,依原管理辦法獲准使用之效力
,基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求,固不因
之失效,使用人無須依嗣後發布施行之自治條例另為申請;
惟該自治條例之發布施行,主要係名稱之修正,並非令依原
管理辦法獲准使用之公立公墓墓基,意外獲得自91年7月23
日該自治條例發布施行起「重新起算」7年使用年限或累計
最長使用年限10年之利益。是原申請案使用年限之計算,仍
應自該自治條例發布施行前實際開始使用墓基時起算,始符
合立法之意旨。查本件被上訴人之弟訴外人杜元明於88年8
月17日,向上訴人申請自88年9月22日起開始使用系爭墓基
埋葬其妹杜麗珍,經上訴人審核許可,為原審依法認定之事
實,已如前述。系爭墓基之申請與使用於上揭自治條例91年
7月23日發布施行前即發生,依上說明,於該自治條例發布
施行後,其使用年限之計算,應自其實際使用系爭墓基之時
即88年9月22日起算,迄被上訴人於99年3月16日向上訴人申
請再次使用系爭墓基埋葬其妹杜麗珍,已逾上引前臺北市殯
葬管理辦法第12條及現行臺北市殯葬管理自治條例第12條第
1項累計最長不得超過10年之規定,上訴人否准其所請,依
上說明,於法自屬有據。至上訴人
訴訟代理人於原審固曾陳
稱,類似案例之前曾經准許過一次,因為信義快速道路開闢
時,有一位當事人的墓基剛好位於預定道路上面,但因屍骨
未化,重新申請,而上訴人准許其重新申請(原審卷第34頁
99年10月19日準備程序筆錄)等情,衍生本件有無
平等原則
或行政自我拘束原則之適用疑義(原判決理由七(三)參照
)?但查上揭個案事實與本件案情有別,尚難
比附援引;況
憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作
相同處理,乃形成行政自我拘束,惟憲法之平等原則係指合
法之平等,不包含違法之平等,故
行政先例需屬合法者,乃
行政自我拘束之前提要件,平等原則並非賦予人民有要求行
政機關重複錯誤之請求。是原判決以上訴人自承確定類似案
例之前曾經准許過一次,本於行政自我拘束原則原處分否准
被上訴人之聲請,於法不符,尚非的論。從而,原判決為上
訴人敗訴之判決,撤銷訴願決定及原處分,並判命上訴人應
就被上訴人99年3月16日依據臺北市殯葬管理自治條例第12
條申請使用原墓基繼續安葬亡妹杜麗珍案,作成准許之行政
處分,自有適用法規不當之違法。上訴論旨執以
指摘,求為
廢棄,為有理由。又因本件事證已明確,本院本於原審確定
之事實,將原判決廢棄,並自為判決駁回被上訴人在第一審
之訴。
六、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥
法官 吳 慧 娟
法官 許 瑞 助
法官 李 玉 卿
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 楊 子 鋒