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行 政 法 院 判 決
100年度判字第2104號
上 訴 人 徐恩瑩(徐恩琦、徐恩瑾、徐晧鵬之被選定
當事人
)
訴訟代理人 白德孚
律師
被 上訴 人 國防部聯合後勤司令部
代 表 人 吳有明
訴訟代理人 林志宏 律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件,上訴人對於中華民國
100年5月5日臺北高等行政法院98年度訴字第2267號判決,提起上
訴,本院判決如下:
主 文
原判決廢棄。
訴願決定及原處分均
撤銷。
第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人及
選定當事人徐恩琦、徐恩瑾、徐晧鵬之父徐高陔為
臺北市○○路○段○○○巷○號大華新村眷舍(下稱
系爭眷舍)
原眷戶,徐高陔死亡後,國防部於民國90年12月27日
核定由
徐高陔配偶即上訴人之母徐尹道平
承受原眷戶權益。
嗣被上
訴人以徐尹道平未設籍系爭眷舍且疑無居住事實,於97年2
月21日以國聯政公字第0970000236號函請於文到之日起1個
月內恢復設籍及居住事實,並敘明如無使用眷舍居住之必要
,請提出保留輔助購宅權益,經核准後將收回眷舍封存並不
再辦理改配等語。徐尹道平
旋以97年3月17日聲明書,以其
在美國就醫暫不克返臺辦理戶籍事宜,同意繳回系爭眷舍並
請保留輔助購宅權益。案經被上訴人層轉國防部總政治作戰
局以97年4月25日國政眷服字第0970005118號函(下稱總政治
作戰局97年4月25日函)就徐尹道平申請保留輔助購宅權益案
同意備查後,即以97年5月5日國聯政公字第0970000637號函
轉徐尹道平並請其於97年6月10日前辦理眷舍點還,嗣再依
徐尹道平
陳情同意展延於97年7月15日前辦理眷舍點還。
惟
徐尹道平並未依限辦理眷舍點還,被上訴人
乃以97年7月29
日國聯政公字第0970001107號函(下稱原處分),撤銷徐尹
道平系爭眷舍居住權。徐尹道平不服,提起訴願,嗣於97年
10月23日死亡,經其繼承人徐恩瑩、徐恩琦、徐恩瑾、徐晧
鵬承受訴願,嗣
訴願決定不受理,遂提起
行政訴訟,經原審
以98年度訴字第2267號判決(下稱原判決)駁回。上訴人仍
不服,遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張:97年9月22日總政治作戰局國政眷服字第
0970012205號函雖謂:「……被上訴人聯合後勤司令部多次
通知徐員或其代理人辦理眷舍點交未果,遂依
上開規定,撤
銷徐員眷舍居住權,尚無違失。」惟被上訴人當時並無奉准
「大華新村」收回改建、遷建或依法處分之公文,而上訴人
之母係因權益尚未核定暫不繳回眷舍,並不符合「國軍軍眷
業務處理作業要點」(下稱作業要點)玖㈥未以「凡列管
眷村、眷舍奉准收回改建、遷建或依法處分」為前提要件,
故原處分並無依據,自應
予以撤銷。另依據作業要點
暨作業
注意事項手冊相關規定,眷舍如有未予進住或空置三個月以
上者,主管單位即被上訴人最多僅得收回眷舍,並不得撤銷
該眷戶居住權,況本件徐尹道平已提出不可抗力事由證明依
當時身體健康因素無法回臺設籍,而先由上訴人徐恩瑩回臺
辦理設籍補正,再經被上訴人准以不再以無居住事實處理本
案,而改以繳回眷舍暨保留輔助購宅權益方式辦理,事後被
上訴人卻出爾反爾,以徐尹道平有無居住事實撤銷其居住權
,顯惡意違反誠信原則,系爭處分
顯有重大違法。又眷舍收
回僅是一
事實行為,該收回行為並不影響眷戶身分原所享有
之相關權益,而撤銷居住權則不然,撤銷居住權將使原眷戶
喪失眷戶身分,進而嚴重影響原所享有之眷戶權益。
是以,
撤銷居住權與收回眷舍兩者其
法律要件、
法律效果及救濟途
徑既均迥異,則被上訴人自不得恣意將「眷舍收回」之規定
擴張為「撤銷居住權」之依據,而主張作為系爭處分之理由
等語,為此,訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以:上訴人之母徐尹道平於75年8月2日即已出境
,而未再有入境紀錄,惟徐尹道平係於其配偶徐高陔在88年
11月26日死亡後始承受徐高陔之眷舍居住權,故就本件徐尹
道平因未居住於系爭眷舍致依規定應撤銷其眷舍居住權,所
應
適用者當為88年11月26日有效即國防部86年1月22日(86)
鐸錮字第0620號令修正發布之「國軍軍眷業務處理辦法」(
下稱處理辦法)。依處理辦法第31條第1項規定,眷舍未予進
住或空置3個月以上者,撤銷其眷舍居住權收回眷舍。徐尹
道平既於其配偶徐高陔在88年11月26日死亡後承受徐高陔就
系爭眷舍之眷舍居住權,然徐尹道平卻始終未入境進住系爭
眷舍,其該當於處理辦法第31條第1項第4款應予撤銷眷舍居
住權收回眷舍之事由甚明,故被上訴人以原處分依法撤銷徐
尹道平之眷舍居住權,實為依法
有據,並無
違誤。退步言之
,依作業要點玖㈥凡列管眷村、眷舍奉准收回改建、遷建
或依法處分等,當事人或與其共同生活為目的而同居者,拒
不搬遷,此仍構成撤銷眷舍居住權之事由。徐尹道平前經被
上訴人以97年5月5日國聯政公字第0970000637號函通知總政
治作戰局已審復同意其可繳回眷舍以保留輔助購宅權益,並
請其於97年6月10日前完成斷水、斷電、戶籍遷出等作業辦
理眷舍點還,眷舍收回後將封存不再改配,但徐尹道平並未
如期點還,而陳請展延至97年7月15日點還,被上訴人乃再
請求務於97年7月15日之期限內點還,但上訴人屆期卻仍拒
不搬遷騰空點還,本此,被上訴人自亦應得撤銷徐尹道平之
眷舍居住權等語,
資為抗辯,求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴,係以:
參照原處分、被上訴人承辦系
爭眷舍業務承辦人97年7月23日簽呈、國防部97年9月22日函
國政眷服字第0970012205號函及國防部98年5月18日國政眷
服字第0980006668號函之內容可知,被上訴人係以徐尹道平
經同意繳回眷舍而拒不繳回,據以撤銷徐尹道平系爭眷舍之
居住權,應屬至明。又被上訴人前以徐尹道平未設籍系爭眷
舍且疑無居住事實,於97年2月21日函請限期改善後,徐尹
道平旋以97年3月17日聲明書,以其在美國就醫暫不克返臺
辦理戶籍事宜,表明同意繳回系爭眷舍並保留輔助購宅權益
之意,該項申請既經被上訴人層轉總政治作戰局以與作業要
點陸之四規定相符而同意備查在案,復經被上訴人以97年5
月5日國聯政公字第0970000637號函轉知徐尹道平,並請其
於97年6月10日前完成斷水、斷電、戶籍遷出等作業辦理眷
舍點還,眷舍收回後予以封存不再改配,則系爭眷舍自屬奉
准收回依法處分之眷舍,徐尹道平經陳情准予展延至97年7
月15日點還,屆期仍拒不搬遷騰空點還,即已該當作業要點
玖㈥所定要件,被上訴人據以撤銷其系爭眷舍居住權,並
非無據。另作業要點玖㈥規定凡列管眷村、眷舍奉准收回
改建、遷建或依法處分等,當事人或與其共同生活為目的而
同居者拒不搬遷,為撤銷眷舍居住權收回眷舍之事由,其目
的在使經奉准收回之眷舍能順利點還,以利管理及後續處理
,所舉改建、遷建等奉准收回之原因僅係
例示,故不論收回
眷舍之原因為改建、遷建、依法處分或其他事由,凡奉准收
回者,受配眷舍之當事人或其同居眷屬均應搬遷繳還,如有
拒不搬遷繳還眷舍之情,即構成撤銷眷舍居住權收回眷舍之
事由,且所謂依法處分並不限於法律上之處分,即事實上之
處分或依法而為處理均屬之。本件徐尹道平申請繳回系爭眷
舍並保留輔助購宅權益,既經總政治作戰局核認與作業要點
陸之四規定相符同意備查,由被上訴人依規定將系爭眷舍予
以封存保管,系爭眷舍即屬奉准收回依法處分之眷舍,上訴
人主張原處分作成時系爭眷舍並未奉准改建、遷建或依法處
分,不符合撤銷眷舍居住權收回眷舍之事由
云云,核非可採
等詞,為其判斷基礎。
五、本院
按:
(一)原判決認原處分依作業要點撤銷眷舍居住權係屬
行政處分,
本件爭議為公法上爭議,核無不合。又訴願法第57條:「訴
願人在第14條第1項所定
期間向訴願管轄機關或原行政處分
機關作不服原行政處分之表示者,視為已在法定期間內提起
訴願。但應於30日內補送訴願書。」訴願人之此視為提起訴
願之不服原行政處分之表示,如未於30日內補送訴願書,因
訴願法第77條第2款之「提起訴願逾法定期間或未於第57條
但書所定期間補送訴願書者」,並無如第1款有「不能補正
或經通知補正
逾期不補正」規定,作為訴願不受理決定之要
件,是未依第57條但書補正訴願書者,訴願不合法,且無須
命補正,
訴願機關固可以訴願不合法予以駁回。惟如訴願人
於訴願機關駁回前補具訴願書,此項未於30日內補送訴願書
之程序不合,已屬補正。本件被上訴人於97年7月29日作成
撤銷徐尹道平眷舍居住權之處分,徐尹道平委由李世偉於97
年8月5日具狀向總政治作戰局及被上訴人表示不服,合於訴
願法第14條第1項所定法定期間,應視為已於法定期間內向
訴願管轄機關即國防部提起訴願。嗣上訴人及徐恩瑾、徐恩
琦、徐晧鵬即徐尹道平之繼承人於徐尹道平死亡後,依訴願
法第87條第1項規定承受訴願,並於訴願機關未駁回前之98
年10月27日補具訴願書(訴願卷第79頁),本件訴願未於30日
內補送訴願書之程序不合,已屬補正,
合先敘明。
(二)原判決係以徐尹道平同意繳回眷舍而不繳回眷舍,屬於作業
要點陸、眷舍分配工作(四)之情形,該當於作業要點玖、眷
舍收回工作一(六)之要件(奉准收回依法處分),而為不利於
上訴人之判決。惟處理辦法於91年12月31日失其效力,國防
部另於91年12月31日訂定作業要點(並於93年修正)。處理辦
法第31條:「有下列情形之一者,撤銷其眷舍居住權收回眷
舍:一、無子女之遺眷再婚其配偶為非軍人或政府已配予眷
舍之人員者。二、當事人、眷屬均死亡者。三、出租、私自
頂讓或經營工商業者。四、眷舍未予進住或空置三個月以上
者。五、當事人因內亂罪、外患罪或貪污罪判處有期徒刑以
上之刑,未受緩刑之宣告確定者。六、當事人退伍後,轉任
公職,另行配住眷舍,或申購政府貸款住宅者。七、眷戶私
將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者。八、凡列管眷村眷
舍奉准收回標售、整建、遷建等,當事人或眷戶拒不搬遷者
。九、違反其他有關規定情節重大者。」作業要點玖、眷舍
收回工作一:「有下列情形之一,經給予1個月改善期限,
未予改善者,撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後,
再有相同違規情節,經查證屬實者,得不給予改善期限,由
列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權,收回眷舍:(
一)無子女之遺眷再婚其配偶為非軍人或政府已配予眷(宿
)舍之人員者。(二)當事人、眷屬均死亡者。(三)將眷
舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方
法由他人使用房屋者。(四)當事人因犯內亂罪、外患罪或
貪污罪判處有期徒刑以上之刑,未受緩刑之宣告確定者。(
五)當事人退伍後,轉任公職,另行配住眷(宿)舍,或申
購政府貸款住宅者。(六)凡列管眷村、眷舍奉准收回改建
、遷建或依法處分等,當事人或與其共同生活為目的而同居
者,拒不搬遷。(七)申請配舍填寫自願留營累計服役八年
,期限未屆滿退伍、
免職者。(八)違反其他有關規定情節
重大者。」兩相比較,上開作業要點增加給予當事人一個月
改善期限,未予改善者,始撤銷居住權並收回眷舍之規定,
但無如同上述處理辦法第31條第1項第4款「眷舍未予進住或
空置3個月以上者」之規定(但於陸四規定經核定為權益承受
人未於3個月內簽定眷舍借用契約者,保留其輔助購宅權益
,收回眷舍封存不得再行改配),並將處理辦法第31條第1項
第3款及第7款規定合併於「作業要點」玖一(三)為規定。
另原處理辦法第31條第1項第8款:「凡列管眷村眷舍奉准收
回標售、整建、遷建等,當事人或眷戶拒不搬遷者」,作業
要點玖之一(六)點修正為:「凡列管眷村、眷舍奉准收回
改建、遷建或依法處分等,當事人或其共同生活為目的而同
居者,拒不搬遷。」亦即作業要點將處理辦法之「整建」修
正為「改建」,將處理辦法之「標售」修正為「依法處分」
。前者乃因國軍老舊眷村改建條例(下稱眷改條例)係使用
「改建」一詞而修正;後者參照行為時眷改條例第11條第1
項:「第4條第2項之土地,除
主管機關自行改建外,得按下
列方式處理:一、獎勵民間參與投資興建住宅社區。二、委
託民間機構興建住宅社區。三、與直轄市、縣(市)政府合
作興建國民住宅。四、以信託方式與公、民營開發公司合作
經營、處分及管理。五、辦理標售或處分」,此5種處理方
式均可謂「依法處分」,作業要點將處理辦法之「標售」,
修正為「依法處分」,亦係配合眷改條例之規定。而眷改條
例第11條第2項:「前項第1款、第2款、第4款、第5款實施
辦法,由主管機關定之。」國防部據此授權規定,訂定「國
軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法」。該
辦法中之標售或處分方式為標售或讓售,並無經眷舍住戶同
意收回封存之情形。足見依行為時眷改條例第11條或上開標
售或處分辦法規定,作業要點「奉准收回依法處分」,並不
包括「經眷舍住戶同意收回封存」之情形。是以總政治作戰
局97年4月25日函就徐伊道平之申請繳回眷舍同時保留輔助
購宅權利予以備查,
難謂係作業要點玖、一(六)
所稱「列管
眷舍奉准收回依法處分」,被上訴人自不得依該規定撤銷徐
伊道平之眷舍居住權。原判決以徐尹道平同意繳回眷舍而不
繳回眷舍,而認被上訴人據以撤銷徐伊道平之眷舍居住權於
法無違,適用法規不當。
(三)從而,原判決有適用法規不當之違背法令事由,上訴人執以
指摘並求予廢棄原判決,為有理由,原判決應予廢棄。又被
上訴人既不得依作業要點玖、一(六)規定撤銷徐伊道平之眷
舍居住權,原處分
竟予撤銷,即有違法,訴願決定未予糾正
,亦有未合,是以依原判決確定之事實,應由本院將訴願決
定及原處分撤銷。至被上訴人於訴訟中主張徐伊道平有未居
住眷舍之事實,依據處理辨法第31條第1項第4款應予撤銷眷
舍居住權,係主張與原處分所據不同之事實關係及行使撤銷
權之法令規定,無關原處分合法性之認定,非在本件
撤銷訴
訟訴訟標的下之審理範圍,本院自不得予以審究,
併予敘明
。
六、據上論結,本件上訴為有理由,依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽
法官 吳 東 都
法官 陳 金 圍
法官 蕭 惠 芳
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
書記官 楊 子 鋒