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行 政 法 院 判 決
100年度判字第2161號
上 訴 人 大得利家畜肉食品加工廠有限公司
代 表 人 林榮昌
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
上列
當事人間
都市計畫繳納回饋
代金事件,上訴人對於中華民國
100年6月23日臺北高等行政法院100年度訴字第511號判決,提起
上訴,本院判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
理 由
一、行政院於民國78年辦理「台北地區防洪計畫第三期工程拆遷
安置計畫」,擬將原位於改制前臺北縣新莊市瓊林工業區之
既有工廠,遷移至新莊塭仔圳地區工業區,
惟考量新莊塭仔
圳地區都市計畫及土地重劃等開發期程無法配合工廠之拆遷
安置,後經臺灣省政府於84年間指示,將瓊林工業區之既有
工廠臨時安置於新莊西盛工業區南端,並經被上訴人於91年
1月8日及91年3月12日召開2次研商會議,並決議以朝
都市計
畫變更及輔導業者以承購(租)為主。
嗣被上訴人以98年10
月28日北府城審字第09808829541號公告「變更樹林(三多
里地區)都市計畫(部分住宅區、公園用地、環保設施用地
、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地)
(配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫)」案計畫書
圖,自98年11月5日起發布實施,及以98年10月28日北府城
審字第09808829543號公告「變更樹林(三多里地區)都市
計畫(部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地
、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地)(配合台北防
洪三期樹林堤防新生地開發計畫)細部計畫」案計畫書圖,
自98年11月6日起發布實施,以加速前瓊林工業區工廠之拆
遷安置。改制前臺北縣政府為考量土地開發之公平及合理性
,依該案計畫書
所載開發方式
略以:「……(二)私有土地
,本案係屬由
公共設施用地變更為乙種工業區,其中部分土
地為私有,基於
公平原則應由私有土地提供
適當回饋措施。
1.依據『變更樹林都市計畫(第一期公共設施
保留地專案通
盤檢討)』檢討原則及臺北縣77年3月10日第156次縣都市計
畫委員會指示變更原則:變更為工業區者,無償提供40%公
共設施用地。2.變更後之工業區土地如以捐贈一定比例之土
地作公共設施為回饋方式,剩餘可用之工業區土地扣除法定
空地面積後將無法達到原工業區所需之最小規模,故得以代
金方式折算繳納。……」另依該案協議書第3條自願捐贈代
金內容及時機略以:「一、乙方應以私有土地申請變更之總
面積40%之土地,
按原公共設施用地變更後『第一次』土地
公告現值加40%折算代金捐贈甲方。……」,上訴人並於97
年11月間與被上訴人訂立協議書。被上訴人依
上開規定,以
99年土地公告現值作為折算本案應繳納回饋代金之計算基準
,則上訴人應繳代金為新臺幣(下同)45,168,008元(原判
決誤載為46,168,008元)。上訴人認為開發當期應為該都市
計畫變更案發布實施之時間(即98年11月),以98年土地公
告現值為計算回饋代金之基準,與被上訴人認定之計算基準
不同,則上訴人實際溢繳22,584,961元,遂向被上訴人申請
發還,經被上訴人以99年7月13日北府城審字第0990635898
號函
否准,上訴人不服,提起
訴願遭決定不受理,遂提起本
件
行政訴訟。
二、上訴人起訴主張:(一)本件繳納回饋代金數額之計算基準
,應依
系爭協議書第1條之規定,該都市計劃書內容所載「
開發本變更都市計劃案當期之土地公告現值」為斷,惟被上
訴人誤用該協議書第3條第1項之規定,致溢收22,584,961元
,核其性質及論理範疇,與雙方僅對計算方式認知有爭執者
大相逕庭。又計算方式正確
與否,係繫於被上訴人所應適用
該公法契約即系爭協議書何項條款為斷,此屬系爭處分之
違
誤性質無疑,自為提起訴願救濟之範圍。(二)本件協議書
第l條之規定,在於規範協議事項(包括繳納代金之基準計
算)與
核定之都市計劃不符者,其適用之準據情事,此為雙
方所
拘束,而未可否認其在該契約上應有之效力。復查本件
變更都市計劃書載明「開發當期」者,係指98年11月5日及
同年月6日分別發布實施主、細部計劃時起而言等語,求為
判決:1、
訴願決定及原處分均
撤銷;2、被上訴人應給付上
訴人22,584,961元,及自99年7月14日起至清償日止,
按年
息5%計算利息。
三、被上訴人則以:(一)本件係基於土地使用之公平原則,其
回饋精神係為提供變更後價值之土地作為公共設施用地使用
,若以代金方式折算繳納亦應以此精神作為折算回饋代金之
依據。又依平均地權條例第46條規定,被上訴人於每年1月1
日公告重新評定後之地價,則本案都市計畫分別於98年11月
5日及6日發布實施,其變更後之土地價值應經
地價評議委員
會評定後於99年1月1日公告,其回饋之價值應以變更後之土
地價值計算折抵代金之金額較符合上開精神,故本案若以代
金方式折算繳納則應以變更後之第一次土地公告現值(99年
1月l日公告之地價)為計算基準。(二)本案都市計畫變更
協議書業於97年12月12日簽訂,係為被上訴人與都市計畫變
更申請人(上訴人)依都市計畫法相關規定簽訂之
行政契約
,另上訴人於辦理繳交回饋代金事宜及繳交差額保證金找補
事宜時,業經98年12月30日北城審0000000000號函及99年2
月2日北城審字第0990083330號函分別敘明本案需
俟都市計
畫變更後第一次公告現值申請辦理差額補找事宜,且相關回
饋代金上訴人業分別於99年2月3日及99年2月4日分別補繳完
畢,
是以上訴人對於被上訴人所計算之回饋代金基準及金額
並無異議。(三)本案涉及臺北縣新莊市○○段157-3、158
、159-2及160地號等4筆私有土地,總面積為3,346.77平方
公尺,依上開規定代金金額之計算以私有土地面積之40%乘
以土地公告現值(99年1月公告現值為24,100元/平方公尺)
加40%計算,實際應繳代金為45,168,008元。又依上訴人繳
款紀錄,分別於98年10月15日及98年12月31日預繳代金及差
額保證金3,610,503元及31,307,928元;99年2月3日及99年2
月3日補繳9,189,789元及1,059,788元;合計為45,168,008
元無誤等語,
資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴,係以:(一)關於系爭原處
分之性質:本件系爭都市計劃案之協議書,為公法之契約應
無疑義,應立於契約當事人對等原則來處理,
而非以
行政處
分之
高權行為為之。又撤銷之訴是以行政處分為前提,上訴
人訴之聲明一所主張者,就程序而言為不合法,但其性質之
界定容有相當之爭議,訴願決定認為屬
私權之爭執,雖有未
洽,但為訴願不受理之結論並無不當,原審
爰以更嚴謹之程
序進行辯論,而以判決說明認定之理由。(二)關於「乙方
(上訴人)應以私有土地申請變更之總面積40%之土地,按
原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40%折算代金
捐贈甲方(被上訴人)」之折算應如何
判準:按契約之真意
應斟酌契約之主要目的及其經濟價值來觀察,文義所謂「第
一次」,已經明示為按原公共設施用地變更後之第一次土地
公告現值加40%折算,故其經濟價值係以「公共設施用地變
更後」之價值為計算之標準,而契約之主要目的是透過自願
捐贈代金之方式完成都市計畫用地之變更,利用公共設施用
地變更後之價值來評估,才足以反映真實之土地價值,上訴
人主張應以98年公告現值為計算基準,自無足採等語,
業已
說明其認定事實之依據及得心証之理由,尚無違背法令之情
事等詞,為其判斷之基礎。
五、本院按:(一)關於
撤銷訴訟部分:原判決以
兩造間所簽訂
之系爭協議書係屬公法契約,應立於契約當事人對等原則來
處理,
固非無見。惟撤銷訴訟以行政處分存在為前提,原判
決雖謂上訴人訴之聲明第1項所主張者,程序上為不合法,
惟並未就上訴人所爭執之被上訴人99年7月13日北府審字第
0990635898號函究
竟是否為行政處分加以認定,且於論結欄
認上訴人之訴為無理由,與判決理由認不合法,前後矛盾。
按訴訟是否合法或是否具備起訴要件,為法院應
依職權調查
之事項,原判決未就被上訴人99年7月13日北府審字第09906
35898號函究竟是否為行政處分加以調查審認,即遽認上訴
人之訴為無理由,自有判決不備理由之違法,上訴人以此
指
摘原判決不當,
尚非無據。(二)關於
給付訴訟部分:按行
政法院並未具有上級
行政機關之功能,不得取代行政機關而
自行決定。故依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生
財產上之給付,而提起
一般給付訴訟,其請求金錢給付者,
必須以該訴訟可直接行使給付
請求權時為限。如依實體法之
規定,尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者,則於
提起一般給付訴訟之前,應先提起課予義務訴訟,請求作成
核定之行政處分。準此,得直接提起一般給付訴訟者,應限
於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還(本
院92年度判字第1592號判決
參照)。查本件上訴人訴之聲明
第2項係請求被上訴人應給付上訴人22,584,961元,及自99
年7月14日起至清償日止,按年息5%計算利息。
核屬行政訴
訟法第8條之一般給付訴訟。本件依系爭協議書第3條第1項
所載:「乙方(上訴人)應以私有土地申請變更之總面積40
%之土地,按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加
40%折算代金捐贈甲方(被上訴人)。」則上訴人將其依規
定計算出之代金捐贈被上訴人,雖係公法契約之履行,惟本
件兩造對於代金之計算基準產生爭議,復衍生系爭都市計畫
之主要計畫書第20頁及細部計畫書第18頁所謂「開發當期」
如何解釋之問題,則上訴人訴之聲明第2項似尚須先由被上
訴人核定或確定其金額,始得請求,而非請求金額已獲准許
或已確定其數額而得逕行提起一般給付訴訟,揆之上開判決
之意旨,應先提起課予義務訴訟,請求作成核定之行政處分
,始能提起本件給付訴訟。原審未見及此,未依法行使闡明
權,詢問上訴人是否將一般給付訴訟變更為課予義務訴訟,
即遽從實體上審理上訴人給付訴訟而駁回上訴人之請求,亦
有判決不適用法規之違法。(三)原判決既有如上之違誤,
上訴論旨指摘原
判決違背法令,求予廢棄,非無理由。本件
事涉上訴人之起訴是否合法及闡明權之行使,本院無從逕為
判斷,爰將原判決
廢棄發回,由原審法院更為適法之裁判。
六、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
法官 陳 秀 媖
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
書記官 張 雅 琴