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行 政 法 院 判 決
101年度判字第492號
上 訴 人 臻東企業股份有限公司
代 表 人 黃林瑤瑩
訴訟代理人 張珮琦
律師
被 上訴 人 交通部民用航空局金門航空站
代 表 人 李元全
訴訟代理人 張天欽 律師
黃于玶 律師
上列
當事人間徵用補償事件,上訴人對於中華民國100年1月6日
臺北高等行政法院99年度訴更一字第60號判決,提起上訴,本院
判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
理 由
一、遠東航空股份有限公司(下稱遠航)055號班機民國(下同
)92年8月21日於中午12時左右降落被上訴人之尚義機場時
,因故造成航空飛安事件(下稱
系爭事故),被上訴人為速
撤離故障班機,維護正常起降秩序,
乃緊急徵用上訴人所有
之航機失事搶救設備(下稱系爭設備)以維護乘客及機場安
全。
嗣上訴人以96年3月27日(96)臻字第0960327號函(下稱
96年3月27日申請函),向被上訴人請求作成給予徵用補償
之處分,並以被上訴人逾2個月怠為處分為由,依
訴願法第2
條規定提起訴願,
惟遭交通部96年9月29日交訴字第0960043
696號
訴願決定(下稱96年9月29日訴願決定)以被上訴人已
於訴願
期間以96年7月25日金站航字第0960002990號函(下
稱96年7月25日函)復上訴人(
否准所請),故被上訴人業
無「
不作為」之
態樣存在為由,而駁回其訴願,上訴人不服
,遂於96年12月3日提起
行政訴訟,
先位聲明訴請被上訴人
應作成核付上訴人新臺幣(下同)20,736,000元徵用補償費
之處分、
撤銷96年9月29日訴願決定;備位聲明被上訴人應
作成核付上訴人徵用補償費之處分並給付上訴人20,736,000
元、撤銷96年9月29日訴願決定;嗣上訴人追加撤銷被上訴
人96年10月31日金站航字第0960004357號函(下稱96年10月
31日函,核付上訴人徵用補償費33,367元,惟主張以其他債
權抵銷。)部分。案經原審法院審理結果以96年度訴字第
3991號判決駁回上訴人之訴,上訴人不服,提起上訴,經本
院99年度判字第456號判決廢棄
上開判決並發回原審更為審
理。經原審法院以99年度訴更一字第60號判決(下稱原判決
)駁回其訴。上訴人不服,提起本件上訴。另上訴人對被上
訴人96年10月31日函不服,亦另行提起訴願,經交通部以97
年3月11日交訴字第0970019876號訴願決定(下稱97年3月11
日訴願決定)駁回。上訴人乃於97年5月20日另行提起行政
訴訟,經原審法院以97年度訴字第1273號審理,並於98年3
月11日
裁定停止訴訟程序中,
併予敘明。
二、上訴人起訴主張:㈠被上訴人為排除飛安事故,依災害防救
法徵用上訴人原有之系爭設備,被上訴人徵用時,事後所開
立之徵用書未載明徵用期限,
迄今未曾
廢止徵用,持續由被
上訴人占有中,被上訴人自應依照所有權徵用補償上訴人。
㈡被上訴人96年7月25日函,僅為
觀念通知,並非核付處分
(
按上訴人於99年9月21日
準備程序筆錄中又主張該函為否
准處分),被上訴人96年10月31日函方明確表示補償費用為
33,367元,且扣除其得請求之保管費後,
無庸再為任何給付
。因該96年10月31日函屬遲到
行政處分,得否併入本案請求
救濟,尚有爭議,上訴人遂於前審同時追加撤銷及另行起訴
。㈢本案係因上訴人不服被上訴人拒絕作成徵用補償費之處
分,與另案上訴人針對96年10月31日函提起訴願一案即原審
法院97年度訴字第1273號,屬不同案件。本案之
訴訟標的為
被上訴人拒絕作成20,736,000元徵用補償費之處分(包含96
年7月25日函)之違法及對上訴人造成之損害,本案被上訴
人僅是拒絕作成處分,故
司法審查在於審究被上訴人之拒絕
是否違法。另案之訴訟標的為96年10月31日函之違法及對上
訴人造成之損害,兩個案件之訴訟標的不同,屬不同案件。
上訴人為免訴訟結果歧異,97年2月26日時在本案前審追加
撤銷96年10月31日函,該項追加至前審97年6月5日言詞
辯論
終結時,已經過
訴願機關交通部作成駁回決定。此項追加雖
與另案相同,然本案是否允許追加,至本案訴訟確定前仍屬
未定,故針對另案另提行政訴訟,仍有其必要。惟因兩案基
本事實同一,為避免裁判歧異及訴訟經濟,
爰請求將兩案合
併辯論。㈣又依本院發回判決之意旨,已准許上訴人追加訴
訟,但因本案必須等到判決確定才知悉是否准許追加訴訟,
故本案仍可依據發回意旨,對交通部97年3月11日訴願決定
、96年10月31日函提起追加訴訟等語,求為判決撤銷訴願決
定(交通部96年9月29日訴願決定、97年3月11日訴願決定)
及原處分(被上訴人96年7月25日函、96年10月31日函);
被上訴人應作成給予上訴人20,736,000元徵用補償費之行政
處分並為給付。
三、被上訴人則以:㈠上訴人主張「撤銷被上訴人96年10月31日
函及交通部97年3月11日訴願決定部分」,係上訴人於99年7
月19日庭訊中追加(99年7月5日上訴人已撤回此部分),被上
訴人不同意其所為追加。且此部分上訴人已於另案起訴,現
再為追加屬重複起訴,其追加顯非合法。又上訴人將99年7
月19日庭訊中追加之「或命被上訴人依據其徵用上訴人航機
失事搶救設備且迄今未廢止徵用之事實,作成核付徵用補償
費之行政處分」撤回,被上訴人無意見,惟上訴人又追加「
並給付上訴人該金額款項」之聲明,此部分被上訴人不同意
其追加,且此部分追加非課予義務訴訟所得主張復未經訴願
程序,自不合法。又上訴人主張之本案及另案,實屬同一事
件,屬重複起訴,無合併辯論問題。㈡本案課予義務訴訟上
訴人所欲排除之訴願決定及行政處分,即交通部96年9月29
日訴願決定及被上訴人96年7月25日函,因訴請撤銷無理由
,上訴人請求命被上訴人作成20,736,000元之徵用補償費用
行政處分聲明,亦無從准許,應予駁回。㈢本案歷經4次協
調會,惟因條件不成就確定不生效力,故該協調結果無任何
法律上效力可言。
兩造自應受本院96年度判字第58號判決之
既判力
拘束,不得再為不同之主張。上訴人於本件再次主張
被上訴人應受協調結論拘束,顯與前案既判力牴觸。㈣被上
訴人於系爭事故時緊急徵用系爭設備,已於隔日早上用畢後
,即由消防班清洗乾淨後歸回原位,並已依法發給徵用書及
廢止徵用之證明文件,並於其中載明徵用期間,且於92年8
月21日系爭事故處理完畢後即已廢止徵用。上訴人稱被上訴
人未發給廢止徵用之證明文件,系爭設備仍為被上訴人所徵
用並取得所有權,顯與事實不符。㈤本件
徵收補償費之計算
,應
參酌內政部頒佈之災害應變徵調或徵用補償辦法第4條
及第5條之精神辦理,上訴人主張應參酌
土地徵收條例第30
條及嚴重呼吸急性呼吸道症候群防治徵用補償辦法之精神,
以徵用物品價值加計2成計算,顯無理由。況上訴人將系爭
設備堆置於被上訴人空間,至被上訴人94年5月17日發函請
求時止,房屋使用費共計1,297,920元,此與上訴人之徵用
補償請求相互抵銷,被上訴人無庸再給付徵用補償費。㈥上
訴人於更審前97年2月26日追加撤銷96年10月31日函及訴願
決定不合法,惟當時尚未做成訴願決定,故
斯時追加不符行
政訴訟法第5條要件;上訴人於更審前97年6月5日追加撤銷
96年10月31日函及訴願決定違反
一事不再理;上訴人於原審
中99年7月5日已撤回上述請求,其請求已不存在;上訴人嗣
再於99年7月19日追加上述請求,被上訴人不同意,且屬重
複起訴,其請求亦無理由;上訴人於99年9月14日又追加
給
付訴訟,被上訴人不同意,且未經訴願程序,不合法。又上
訴人請求已逾災害防救法之請求期限,其
請求權消滅,其訴
不合法且無理由等語,
資為抗辯,求為判決駁回上訴人之訴
。
四、原判決
略以:㈠按「訴狀
送達後,上訴人不得將原訴變更或
追加他訴。」行政訴訟法第111條第1項前段定有明文。查本
件經本院判決發回更審後,上訴人
業已將訴之聲明更正為:
「一、應命被上訴人作成給予上訴人20,736,000元徵用補償
費之行政處分。二、訴願決定(交通部96年9月29日訴願決
定)及原處分(被上訴人96年7月25日函)應予撤銷。…」
;而
嗣後之追加(變更)被上訴人並不同意,且本件又無行
政訴訟法第111條第2項、第3項情形,
參照上開說明,本件
上訴人追加之訴部分,本不合法不能准許(另以裁定駁回)
。次查上訴人於準備三狀追加之訴,即請求撤銷交通部97年
3月11日訴願決定及被上訴人96年10月31日函部分,亦早經
繫屬於原審法院97年度訴字第1273號徵用補償事件(亦經原
審法院調閱上開卷宗核對無誤,查該案上訴人於97年5月20
日起訴);又本件上訴人就96年7月25日函及96年10月31日
函及先後二次訴願決定,分別提起二件行政訴訟,是原審法
院於準備程序及言詞辯論程序中,數次闡明本件上訴人提起
之行政訴訟究為行政訴訟法第5條第1項抑或第2項之課予義
務之訴,及本件課予義務訴訟請求所欲排除之否准處分、訴
願決定為何?然上訴人始終堅持主張包括行政訴訟法第5條
第1項及第2項二者且有轉換,詳參書狀
所載云云,仍堅持本
件聲明及事實理由及陳述。㈡查本件上訴人96年3月27日申
請函略以:「主旨:請交通部民用航空局金門航空站作成給
予臻東企業股份有限公司新台幣20,736,000元徵用補償之處
分。」而被上訴人96年7月25日復函已明確記載對上訴人請
求之20,736,000元徵用補償金額為拒絕之表示,
核屬對上訴
人發生否准其申請之
法律效果,故被上訴人上開函件為行政
處分,自足認定。而被上訴人96年10月31日函乃係對上訴人
96年3月27日申請函,重新為
實體審查,但最終作出未變更
原處分之事實及法律狀況之處置,即本件雖應支付上訴人之
徵用補償費33,367元,但被上訴人得向上訴人主張系爭設備
放置於被上訴人處所之保管費,經抵銷後,被上訴人無庸再
支付上訴人徵用補償費,而發生與96年7月25日函否准上訴
人請求之相同法律效果;故被上訴人96年10月31日函核屬
第
二次裁決。㈢本件訴願程序進行中,被上訴人已以96年7月
25日函,針對上訴人96年3月27日申請為行政處分;本件被
上訴人應作為而不作為之情形已不復存在,上訴人提起之訴
願已無實益,故受理訴願機關交通部以96年9月29日訴願決
定駁回,依法並無
違誤,上訴人請求撤銷訴願決定,並請求
判令被上訴人為行政處分部分,參照訴願法第82條第2項之
立法理由,即知上訴人之訴請求撤銷訴願決定及請求命被上
訴人為行政處分部分顯無理由,應予駁回。次查本件上訴人
對96年7月25日函並未不服,亦未對之提出訴願救濟。則其
逕提起本件課予義務訴訟,請求撤銷原處分云云,亦與法不
合,亦應駁回。㈣綜上,本件上訴人主張被上訴人就其96年
3月27日請求逾期怠為處分,提起本件課予義務之訴,業因
被上訴人早於訴願決定前即為處分,且上訴人對該否准處分
並未表示不服提起訴願,從而訴願機關駁回上訴人訴願,並
未違法;上訴人起訴請求如聲明所示,核無理由等由,乃駁
回上訴人在原審之訴。
五、本院核原判決
固非無見,
惟查:
㈠被上訴人之代表人原為洪念慈,於上訴程序中變更為李元全
,
茲據其具狀聲明
承受訴訟,核無不合,先予敘明。
㈡按「自程序之保障及訴訟經濟之觀點,訴願法第82條第2項
所謂『應作為之機關已為行政處分』,係指有利於訴願人之
處分而言,至全部或部分拒絕當事人申請之處分,應不包括
在內。故於訴願決定作成前,應作為之處分機關已作成之行
政處分非全部有利於訴願人時,無須要求訴願人對於該處分
重為訴願,訴願機關應續行訴願程序,對嗣後所為之行政處
分併為實體審查,如逕依訴願法第82條第2項規定駁回,並
非
適法。」(本院101年度2月份庭長法官聯席會議決議參照
)又
行政機關對於人民依法申請之案件,怠為處分,申請人
(訴願人)倘已提起課予義務訴願,請求行政機關應為行政
處分或特定內容行政處分,則行政機關嗣於訴願程序中始作
出否准或非全部有利於訴願人之處分,既尚未滿足訴願人之
請求,且訴願人仍持續進行訴願程序(甚至循序提起行政訴
訟),自應解為訴願人有不服該處分之意思,參照
上揭決議
意旨,自人民程序之保障及程序經濟觀點,無須要求訴願人
對於該處分重為訴願,應由該受理課予義務訴願之訴願機關
續行訴願程序,對該處分併予處理。
㈢次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,於法令
所定期間內應作為而不作為,認為其權利或法律上利益受損
害者,經依訴願程序後,得向高等行政法院提起請求該機關
應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人
民因中央或地方機關對其依法申請之案件,
予以駁回,認為
其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向
高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容
之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第1項及第2項所
明定。上揭行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟,雖然
有第1項之對怠為行政處分之課予義務訴訟及第2項之對否准
(駁回)行政處分之課予義務訴訟之別;惟均屬為人民經由
依法申請程序之公法上請求權無法實現所設之訴訟救濟類型
(起訴前均須經訴願程序),其訴訟標的同為「原告主張行
政機關應為行政處分或特定內容行政處分」之公法上請求權
。
是以原告提起課予義務訴訟,除聲明請求命
被告機關作成
行政處分或特定內容之行政處分外,另附帶聲明請求將否准
處分或訴願決定撤銷,其乃附屬於課予義務訴訟之聲明,並
非獨立之
撤銷訴訟,與課予義務訴訟具一體性,不可分割。
㈣又按原告提起課予義務訴訟,請求判命行政機關為特定行政
處分,倘已依法經訴願程序,訴訟中附帶聲明撤銷行政機關
於原告提起課予義務訴願後,始作出否准或非全部有利之處
分,依上說明,既尚未滿足原告之請求,且該處分作出後,
原告仍持續進行訴願程序,並進而循序提起行政訴訟,自應
解為原告有不服該處分之意思,得由該受理課予義務訴願之
訴願機關就行政機關事後作出之該處分,併予處理;基於課
予義務訴訟案件單一性,自應認原告就該處分業經合法之訴
願前置程序;此際,若行政法院認為原告之訴有理由,因該
處分既仍屬得撤銷之未確定狀態,則應判命被告機關應依原
告之申請作成特定行政處分,而否准處分,原則上應併予附
帶撤銷。又中央或地方機關對於原告依法申請之案件,怠為
處分或
行政救濟中始作出否准處分而分別
行政爭訟者,因係
同一申請案件衍生之爭訟事件,為避免裁判之歧異,併考量
訴訟經濟與當事人程序保障,宜由行政法院視
訴訟繫屬之先
後,將繫屬在後之訴訟事件,併由繫屬在先之訴訟事件合併
審理裁判(後案併前案)。
㈤經查,上訴人以96年3月27日申請函,向被上訴人請求作成
給予徵用補償20,736,000元之處分,並以被上訴人逾2個月
怠為處分為由,依訴願法第2條規定提起訴願,請求被上訴
人應作成給予上訴人20,736,000元徵用補償之處分,惟遭交
通部96年9月29日訴願決定以被上訴人已於訴願期間以96年7
月25日函復上訴人(否准申請),故被上訴人業無「不作為
」之態樣存在為由,而駁回其訴願,上訴人不服,遂於「96
年12月3日」提起本件行政訴訟,先位聲明訴請被上訴人應
作成核付上訴人20,736,000元徵用補償費之處分、撤銷96年
9月29日訴願決定;備位聲明被上訴人應作成核付上訴人徵
用補償費之處分並給付上訴人20,736,000元、撤銷96年9月
29日訴願決定;案經發回後上訴人更正聲明,請求判命⑴被
上訴人作成給予上訴人20,736,000元徵用補償費之行政處分
。⑵訴願決定(交通部96年9月29日訴願決定)及原處分(
被上訴人96年7月25日函)應予撤銷;又被上訴人96年10月
31日函文乃係對上訴人96年3月27日之申請,函覆雖應核付
上訴人徵用補償費33,367元,但被上訴人得向上訴人主張系
爭設備放置於被上訴人處所之保管費,經抵銷後,被上訴人
無庸再支付上訴人徵用補償費等語;上訴人對被上訴人96年
10月31日函(被上訴人作出核付上訴人徵用補償費33,367元
之處分,該處分係部分有利於上訴人,至被上訴人以其他債
權主張抵銷,乃另一問題)亦表示不服,另行於96年11月29
日提起訴願,經交通部97年3月11日訴願決定駁回(見原審
法院96年度訴字第3991號卷第316頁至第324頁),上訴人乃
於「97年5月20日」另行提起行政訴訟,經原審法院以97年
度訴字第1273號審理,並於98年3月11日裁定停止訴訟程序
中各情,為原審認定之事實。本件被上訴人對於上訴人請求
作成給予徵用補償行政處分之申請事件,固於訴願期間以96
年7月25日函復,惟係否准上訴人之請求,並非有利於上訴
人,且上訴人亦持續進行訴願程序,參照上揭本院101年度2
月份庭長法官聯席會議決議意旨,無須要求上訴人對於該處
分重為訴願,而應由訴願機關續行訴願程序,對被上訴人嗣
後所為之處分,一併處理;
詎本件訴願機關交通部以被上訴
人業無「不作為」之態樣存在,逕依訴願法第82條第2項規
定駁回上訴人之訴願,核非適法。又本件上訴人於「96年12
月3日」提起本件課予義務訴訟,嗣於「97年5月20日」就同
一申請案提起另件訴訟,依上說明,形式上雖有二件之訴訟
事件繫屬,惟因係同一申請案件衍生之爭訟事件,為避免裁
判之歧異,併考量訴訟經濟與當事人程序保障,行政法院宜
視訴訟繫屬之先後,將繫屬在後之訴訟事件,併由繫屬在先
之訴訟事件合併審理裁判(後案併前案)。原審法院未及參
照上揭本院101年度2月份庭長法官聯席會議決議意旨,認上
訴人主張被上訴人就其96年3月27日請求逾期怠為處分,提
起本件課予義務之訴,因被上訴人早於訴願決定前即為處分
,且上訴人對該駁回之處分並未表示不服提起訴願為由,而
維持訴願決定,駁回上訴人在原審之訴,即有違誤。
㈥
綜上所述,原判決既有上述
判決違背法令情事,且其違法情
事足以影響判決結果,上訴意旨
指摘原判決違背法令,求予
廢棄,為有理由;又本件事證尚有未明,且尚待併案審理,
有由原審法院再為調查審認之必要,本院無從自為判決;爰
將原判決廢棄,發回原審法院,另為適法之裁判。又上訴人
提起本件課予義務訴訟之實體法依據究為何?被上訴人於訴
願期間以96年7月25日函否准上訴人申請,嗣又以96年10月
31日函作出應核付上訴人徵用補償費33,367元之處分(至被
上訴人以其他債權主張抵銷,係另一問題),則後函與前函
之關係為何?上訴人有無起訴請求撤銷前函(被上訴人96年
7月25日函)之實益?上訴人起訴請求被上訴人作成核付徵
用補償費20,736,000元處分之聲明,有無減縮必要?案經發
回,原審更為審理時,應妥為闡明,予以釐清,併予指明。
六、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥
法官 吳 慧 娟
法官 李 玉 卿
法官 許 瑞 助
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 6 月 1 日
書記官 楊 子 鋒