最 高
行 政 法 院 判 決
101年度判字第514號
上 訴 人 黃昆輝
訴訟代理人 高涌誠
律師
陳彥君 律師
被 上訴 人 中央選舉委員會
代 表 人 張博雅
輔助
參加人 行政院
代 表 人 陳冲
上列
當事人間公民投票法事件,上訴人對於中華民國100年4月21
日臺北高等行政法院99年度訴字第2283號判決,提起上訴,本院
判決如下:
主 文
原判決關於駁回上訴人下列第2、3項之訴及該
訴訟費用部分均廢
棄。
廢棄部分
訴願決定及原處分均
撤銷。
被上訴人對於上訴人為領銜人提出之「兩岸經濟合作架構協議」
全國性公民投票案,應依本判決之
法律見解另為處分。
其餘
上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔;駁回部分
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、
緣上訴人於民國(下同)99年4月23日以其為「你是否同意
政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『兩岸經
濟協議』或ECFA)?」全國性公民投票案提案人之領銜人,
委託
訴外人林志嘉檢具
上開公民投票案主文、理由書及提案
人
正本、影本名冊各1份,向被上訴人提出上開公民投票提
案。被上訴人審查上訴人公民投票提案未有公民投票法第14
條第1項各款規定情事,依同條第2項規定,以99年5月5日中
選綜字第0993000033號函送請行政院公投審議委員會(下稱
審議委員會)認定,並請該會於30日內將認定結果通知被上
訴人。案經審議委員會99年6月3日第13次委員會議決議,認
定不合於規定,理由如下:「㈠提案理由係欲將政府是否有
權簽署ECFA作程序性公投,
惟公投主文卻係就ECFA之簽署內
容要求公民作實質性公投,公投主文與理由相互矛盾,依公
投法第14條第1項第4款之規定,應予駁回。㈡公投提案,應
得改變現狀之立場,始符公投法之制度設計。本案提案人係
持反對立場,卻以正面表述之命題,交付公民為行使同意或
不同意之投票,致使即便投票通過,亦不能改變現狀,權責
機關無須有改變現狀之任何作為,非屬公投法第2條第2項第
3款所定重大政策之複決。」
乃以99年6月4日公投審字第099
3500079號函行政院(下稱審議委員會99年6月4日函),經
行政院以99年6月7日院臺公投字第0990098870號函被上訴人
辦理(下稱行政院99年6月7日函)。被上訴人以99年6月8日
中選綜字第0990004484號函(下稱原處分)復上訴人,以其
所提「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議
』(簡稱『兩岸經濟協議』或ECFA)?」公民投票案,業經
公投審議會第13次委員會議決議認定不合於規定,依公民投
票法第14條第3項規定,
予以駁回。上訴人不服,提起訴願
,遭決定駁回,遂提起
行政訴訟,並於起訴後
追加確認訴訟
,經原審法院判決駁回後,提起上訴。
二、上訴人起訴主張:㈠公民投票法第14條第1項所定4款事項,
專屬公投
主管機關即被上訴人職權,非審議委員會所能置喙
。行政院於93年4月16日依公民投票法施行細則第13條規定
,將全國性公民投票案提案之收件、審查及相關機關意見書
之提出等事項,委任被上訴人辦理(行政院93年4月16日院
臺內字第0000000000-A號公告,下稱行政院93年4月16日公
告)。另依公民投票法第2條第5項、第34條規定,可知審議
委員會負有特定職掌,除公民投票提案是否為同一事項之認
定外,
參諸公民投票法第2條規定內容,係指公投提案是否
屬於全國性公投
適用事項及是否為「預算、租稅、投資、薪
俸及人事」事項之認定,
是以審議委員會依公民投票法第14
條第1項第4款之規定,作為駁回上訴人公民投票提案之法律
依據,顯逾越該會法定職權,構成違法。㈡本件公投提案既
於99年5月4日通過被上訴人之第402次委員會之審查,並對
外以上訴人為
相對人作成
行政處分,基於行政處分之實質
存
續力以及
構成要件效力,被上訴人自不能任意反覆,審議委
員會亦應受到被上訴人第402次委員會審議結論之
拘束,不
得為相反之認定。何況現行法令無准許被上訴人得以「再委
任或再委託之方式」授權審議委員會審查公民投票法第14條
第1項4款事由之規定,是被上訴人逕自擴張審議委員會職權
,使得公投提案須接受被上訴人與審議委員會雙重審查,違
背
行政程序法第11條第1項、第5項之「
管轄權法定原則」,
並將人民依憲法享有之創制、複決權,增加法律所無之限制
,更違反公民投票法
體系解釋;而其「阻礙」人民行使創制
、複決權之論證,亦與行政院審議委員會組織規程第2條規
定、行政院96年7月13日
訴願決定理由牴觸,實屬牽強,並
不足採。㈢審議委員會依其「組織規程」第2條第1項規定,
其職掌僅對於公投法第2條第2項、第4項所定全國性公民投
票事項之認定而已。上訴人
系爭提案非屬上開第2條第4項中
「預算、租稅、投資、薪俸、人事」等排除項目,符合同條
第2項第3款「重大政策之複決」規定,自應成案。㈣現行法
律並無規定人民提起公民投票之提案主文必須以「負面表述
」之提問方式始為適法,原處分以及審議委員會之函文所持
駁回上訴人提案之理由以及法律依據,不但內容不明確,與
行政程序法第5條、第96條第1項第2款之規定未合,其見解
顯係增加法律所無的限制,牴觸行政程序法第4條
依法行政
原則外,更與司法院釋字第645號解釋意旨、兩公約施行法
第2條、第4條以及公民與政治權利國際公約第25條之規定不
符。另學者援引外國公民投票案例,可知被上訴人之見解根
本悖於世界各國舉辦公民投票之方式,其堅持之「負面表列
法」反而易生理解上的困擾與障礙,實有未洽。㈤本件提案
是否符合「公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策之
複決』」之定義,與公民投票法第31條第1項第3款「有關重
大政策者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處
置」之提案通過的處理方式,並非審議委員會審查本件公投
提案合法
與否的參考因素,亦即「駁回之理由」與「公民投
票提案之分類認定」之間並無合理之聯結關係存在,因此被
上訴人以之作為
否准本件公投提案理由,已違反
不當聯結禁
止原則,並有行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項所
指之
裁量濫用之情,原處分自屬違法而應予撤銷,至為明甚
。㈥
按行政院公民投票審議委員會組織規程第9條規定:「
本會決議事項,以行政院名義行之」;司法院釋字第645號
解釋理由亦以:公投審議會對外以行政院名義作成行政處分
。是以審議委員會就「本件公投提案,不屬於公投法第2條
第2項第3款所定之『重大政策之複決』」之「認定」,自應
以一級
行政機關-「行政院」之名義,對外作成行政處分。
然本件原處分之作成,非以「行政院」之名義為之,乃以二
級行政機關即被上訴人為之,不但有違「行政院公民投票審
議委員會組織規程」第2條、第9條規定,以及具有憲法位階
效力之64 5號
解釋理由書之意旨,亦使原本應依法以「行政
院」名義作成之「審議委員會決議」之行政處分,有規避
司
法機關合法性審查之嫌,違反行政程序法第4條依法行政原
則、同法第6條
平等原則及
行政自我拘束原則,論證牽強,
難謂適法。㈦
立法者既然於公民投票法第10條第3項明文規
定,行政機關於受理公投提案後,應舉行
聽證,而被上訴人
在未遵行聽證程序之情形下,即作成原處分,有違
正當法律
程序,該處分已有程序上瑕疵,自屬違法。㈧除本件公投投
票結果「未達投票人數之法定門檻或有效票法定門檻」而未
獲通過外,若領銜人之提案投票「過半同意」通過或「過半
不同意」通過,權責機關當有依公民投票法第31條第3款「
繼續」或「暫停」(包含「啟動兩岸經濟合作協議第16條之
終止條款」以及「後續協商」)推行兩岸經濟協議以及相關
政策之作為義務,故審議委員會99年6月4日函文所謂「即使
投票通過,權責機關無須有改變現狀之任何作為」
云云,並
非的論,殊無可採。㈨公民投票是人民重要的
基本權利,審
議委員會存在目的,在「協助」人民行使創制、複決權,並
非阻擋或限制「人民意志」的形成,故「審議委員會」審查
公投提案,應以保障人民「直接民權」為最高原則,不應輕
易以技術枝節的理由駁回人民的提案,甚至限縮人民行使「
直接民權」,該審議會決議採多數決,所謂多數決並不代表
其決議「正確」為「真理」,有時盲目附和執政黨意見,其
論斷難免失偏,
難謂適法。而政府是人民的公僕,卻反過來
審議十數萬人民連署公投提案,形成「被監督者」掌控公投
程序大權的荒謬情事,當多數民意均要求行使公民投票權情
況下,行政院審議委員會卻背道而馳,妨礙人民直接行使民
主權力等語,求為判決:
先位聲明:㈠確認訴願決定及原處
分均無效。㈡請判令被上訴人依公民投票法第14條第3項後
段至第8項規定辦理以上訴人為領銜人所提出之「你是否同
意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『兩岸
經濟協議』或ECFA)?」公民投票提案。備位聲明:㈠訴願
決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人應依公民投票法第14條第
3項後段至第8項規定辦理以上訴人為領銜人所提出之「你是
否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『
兩岸經濟協議』或ECFA)?」公民投票提案。
三、被上訴人則以:㈠按公民投票法施行細則第13條規定:「全
國性公民投票之主管機關,得將依本法規定應辦理事項,委
任或委託相關機關辦理。」而行政院93年4月16日公告委任
被上訴人辦理公民投票法第9條第1項及第14條之事項,包括
全國性公民投票案提案之收件、審核及相關機關意見書之提
出等。本此,公民投票提案經審議委員會認定不合規定者,
依上開委任公告及公民投票法所定「主管機關應予駁回」之
規定,應由被上訴人為之,始屬適法。次按公民投票案之收
件及審核等程序,既應依公民投票法第9條第1項及第14條規
定辦理,第14條並無應舉行聽證之明文,從而,本案於審議
過程辦理
公聽會而未舉行聽證,於法並無不合。㈡依公民投
票法第14條第1項第3款、第34條規定有關第33條之審議事項
,可知第14條第1項第3款之審查,並非專屬被上訴人之職權
,且第34條第1款規定「全國性公民投票事項之認定」,參
諸司法院釋字第645號解釋,以審議委員會對全國性公投提
案成立與否,具有實質決定權限之意旨,亦難認該會對第14
條第1項各款情事,欠缺審查權限。㈢本公投案係以正面表
述之命題,交付公民為行使同意或不同意之投票,惟依公民
投票法第30條所定公投案通過之要件,除投票人數達一定門
檻外,尚須有效票數超過二分之一同意者,而「ECFA」於是
時為政府推動之政策,設本公投案投票通過,權責機關無須
依上開第31條第3款規定,為任何實現該公民投票案內容之
必要處置。因此,審議委員會審議認「人民提起之公投提案
,應持改變現狀之立場,始符公民投票法之制度設計。本公
投案提案人係持反對立場,卻以正面表述之命題,交付公民
為行使同意或不同意之投票,致使即便投票通過,亦絲毫不
能改變現狀,權責機關無須有改變現狀之任何作為,故本公
投提案,非屬公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策
之複決』。」並無
違誤。況「ECFA」已於00年0月00日生效
,如依上訴人所提公投案辦理公投,於公投案通過時,益顯
與公投制度之目的不合。㈣依公民投票法第35條規定,審議
委員會置委員21人,任期3年,委員具有同一黨籍者,不得
超過委員總額二分之一。由其設置人數、採任期制及禁止同
一黨籍可知,審議委員會所作判斷,係經由多數委員所作成
,而其特性在於經由多元之不同見解,獨立行使職權,共同
作成決定,基於尊重其不可替代之專屬性,對其判斷應採取
較低
審查密度,僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時,
始得予撤銷或變更等語,
資為抗辯,求為判決駁回上訴人在
原審之訴。
四、
輔助參加人則以:系爭全國性公投提案未能看出公投提案之
主要目的在於改變現狀之立場。所陳以政府有無權利簽約之
程序性議題,與提案主文為是否同意簽訂ECFA之實質性論述
,未臻一致。本件非屬公民投票法第2條第2項第3款重大政
策之複決。被上訴人對上訴人提案據審議委員會第13次委員
會議決議認定不合於規定,乃予以駁回,應無不妥等語,資
為抗辯,求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:㈠先位聲明確
認原處分無效部分:⒈司法院釋字第645號解釋雖未就審議
委員會可否對公民投票法第14條第1項所定事項審查。惟其
明示該會「對全國性公民投票提案成立與否有實質決定權限
」、「行政院對該委員所為之決定並無審查權」;而該會除
對全國性公投事項認定外,另依公民投票法第38條後段規定
,其亦可對「是否屬地方性公民投票事項有疑義時」認定;
再參諸公民投票法制定過程,立法委員在原始草案之外增訂
審議委員會組織,行政院當時對該會組織認有礙主權在民及
權力分立事項,移請立法院覆議,然立法者仍維持原決議,
因而依公民投票法制定過程,立法者根據公民投票立法政策
,對於價值秩序形成
立法裁量(參司法院釋字第517號解釋
),採取我國公民投票制度須審議委員會審議之參與,既未
經本號解釋認定
違憲,甚且表示「其職務係就個別全國性公
民投票案,審議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之
事項」,則審議委員會之「認定」,應非單純至僅負責就公
民投票法第2條所定之公投事項「認明確定」而已,其對公
投提案之審查是否與法律規範意旨一致,無論為程序與實體
事項,均可審議。否則無須設立委員21人、任期3年、性質
上為「屬獨立於層級指揮體系之外獨立運作之獨立性委員會
」之必要。又本件審議委員會就公投提案既有實質決定權限
,其不僅有公民投票法第2條所定之事項,就同法第14條第1
項所定事項,亦有決定權限。是以被上訴人對上訴人公投提
案理由為程序性公投與提案主文為實質性公投不一致,即屬
「實質決定」之範疇。縱被上訴人先認上訴人之公投提案符
合公民投票法第14條第1項各款事由,惟此係初步審查,如
有漏未審酌或認定瑕疵情形,依上述審議委員會可「實質決
定」之權限,均可再予審議。㈡又按本件據司法院釋字第64
5號解釋,認審議委員會對公投提案有實質決定權限,除得
審議公民投票法第2條規定事項外,亦可就同法第14條第1項
所定事由,被上訴人據該會審議上訴人之提案,認不合於公
民投票法規定,非屬一望即知之重大明顯瑕疵。㈢行政院96
年7月13日訴願決定否定審議委員會之實質審查權限,惟司
法院釋字第645號解釋於97年7月11日公布,係在後之解釋,
依司法院釋字第185號解釋、第405號解釋理由書意旨,該訴
願決定理由,尚無拘束本件之效力。㈣本件輔助參加人行政
院於93年4月16日即公告,自當日起關於原由行政院辦理之
公民投票法第9條第1項及第14條之事項,包括全國性公投提
案之收件、審核及相關機關意見書之提出等,委由被上訴人
辦理等語。又依司法院釋字第645號解釋,認審議委員會屬
行政程序法第114條第1項第4款
所稱「參與行政處分作成之
委員會」、對外以行政院名義為行政處分
等情,是其為行政
院內執行特定職務之組織,該會認定上訴人之公投提案是否
符合公民投票法規定,自由其先行致函行政院,再由行政院
函送被上訴人,最後由被上訴人對上訴人作成行政處分,依
訴願法第8條規定,其對上訴人之公投提案所為之處分,屬
其權限範圍內之處分。上訴人謂其踰越權限,容有誤解。上
訴人一併訴請確認訴願決定無效,經查其並未敘明訴願決定
有何欠缺權限情事,其主張為無理由,應一併駁回。㈤上訴
人先位聲明第2項,訴請被上訴人應依公民投票法第14條第3
項後段至第8項規定就上訴人提案辦理公民投票
一節,因被
上訴人為有權處分機關,而原處分未有無效之情事,故上訴
人先位聲明第2項部分,尚非
有據,應併予駁回。㈡備位聲
明請求撤銷原處分違法部分:⒈本件審議委員會對上訴人及
其他提案之認定,係按提案之內容審議,投票委員可依其見
解決定如何投票,可獨立行使其職權,且上訴人提案內容已
經公聽會討論,各委員並無基於錯誤之事實認定,亦無證據
證明本件投票委員夾雜與事件無關之考慮因素等違法情事,
故就其審議結果本院應予尊重。從而,被上訴人依其認定,
而駁回上訴人提案,於法並無不合。⒉本件上訴人之公民投
票提案,因審議委員會具實質決定權,其既然認定上訴人提
案不符合全國性公投規定,是縱依公民投票法第10條第3項
規定,亦無須踐行舉行聽證。⒊上訴人備位聲明第2項,訴
請被上訴人應依公民投票法第14條第3項後段至第8項規定就
上訴人提案辦理公民投票一節,因審議委員會審議及對上訴
人提案所為認定,與被上訴人之原處分,均無違法,則上訴
人備位聲明第2項部分之請求,亦非有據,應併予駁回等語
,因將訴願決定及原處分均予維持,駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨
略以:㈠原審援引公民投票法第2條第5項、第3條
、第34條、第37條、第38條、司法院釋字第645號解釋、東
華書局辭海及彭鳳至大法官之部分不同意見書作為合理化審
議委員會有審查公民投票法第14條第1項第4款事由之事務管
轄權限之依據,惟上開依據皆不足以導出被上訴人與審議委
員會均有審查公民投票提案是否符合公民投票法第14條第1
項第4款權限之結論。且既然司法院釋字第645號解釋認為審
議委員會之職務係就個別全國性公民投票案,審議是否符合
規定而屬得交由人民創制或複決之事項,具有協助人民正當
行使創制、複決權之功能。被上訴人及原審援引司法院釋字
第645號解釋作為審議委員會之立論基礎時,未本於司法院
釋字第645號解釋之意旨,反而逕自擴張審議委員會之職權
,使得人民之公投提案須接受中選會與審議委員會是否符合
公民投票法第14條第1項第4款之雙重審查,不但違背行政程
序法第11條第1項、第5項之管轄權法定原則,並將人民依憲
法享有之創制、複決權,增加法律所無之限制,更明顯違反
公民投票法之體系解釋。而其阻礙人民行使創制、複決權之
論證,亦與行政院公民投票審議委員會組織規程第2條規定
、行政院96年7月13日院臺訴字第0960088753號訴願決定書
理由牴觸,實屬牽強,應不可採。㈡既然審議委員會之全名
乃「行政院公民投票審議委員會」,並非「中央選舉委員會
公民投票審議委員會」,自應以行政院為對外行文機關,否
則行政院公民投票審議委員會組織規程第9條及行政院95年
11月17日院臺訴字第0950094170號訴願決定書何以明文規定
或強調對外顯名之處分機關為行政院。被上訴人及原判決之
見解不但已與行政院公民投票審議委員會組織規程第9條及
行政院95年11月17日院臺訴字第0950094170號訴願決定書有
所牴觸,更公然推翻具有憲法位階之司法院釋字第645號解
釋之見解,其
判決違背法令,甚至違反憲法,自屬判決違背
法令之情形。㈢原審完全排除本件投票結果會影響權責機關
推行兩岸經濟協議以及相關政策之可能,甚至認為本件公投
提案因無法適用公民投票法第31條第1項第3款規定之
法律效
果,乃諮詢性公民投票,故其提案不合法之見解,不但並非
事實,有將法規適用於不該當之事實之違誤外,於理由欄內
亦無隻字片語說明是否不排除權責機關有依海峽兩岸經濟合
作架構協議第16條之約定為必要處置之可能,
核屬判決適用
法規不當以及理由不備之雙重違法。㈣上訴人即領銜人代表
超過十萬人領銜提出系爭全國性公民投票案,於99年4月23
日檢具主文,理由書及提案人名冊正本、影本各一份,向被
上訴人提出,經被上訴人收件及被上訴人召開第402次委員
會審議後,認為本件公民投票提案並無公民投票法第14條第
1項各款規定之情事,係屬合法,並通知上訴人後,經本案
移送予審議委員會進行認定。而審議委員會於收受99年5月5
日中選綜字第0993000033號函文後,雖於99年5月27日上午9
時30分召開公聽會,然根據學說與本院94年度判字第1620號
判決之見解,咸認公聽會之舉辦與聽證程序之踐行大不相同
,兩者間不具有可替代性,故本件被上訴人及審議委員會未
經聽證程序,即作出系爭處分之事實,已
堪認定,系爭處分
有程序上之瑕疵,應予撤銷。㈤本件審議委員會認為縱使此
次公民投票順利成案並投票通過同意政府簽訂系爭兩岸經濟
合作架構協議,然因與現狀無異,因而認為不屬於重大政策
之複決。然而,審議委員會所職司者,乃審究公民投票提起
之合法性,而不應考量公民投票通過後,權責機關如何處理
、看待公投結果之政治性之問題。既然權責機關如何為後續
之處置,本應非審議委員會審查本件公投提案合法與否之參
考因素,亦即駁回之理由與公民投票提案之分類認定之間並
無合理之聯結關係存在,因此被上訴人以之作為否准本件公
民投票提案之理由,對人民之複決權增加法律所無之限制,
已違反
不當聯結禁止原則,並有行政程序法第10條、第4條
第2項所指之裁量濫用之情事。㈥本件
兩造間之訟爭不但有
諸多法律上見解紛歧之情形,亦涉及憲法及國際
人權層次對
於「公民投票主文之設計及呈現」之專門知識或特殊
經驗法
則,更攸關人民以公民投票表達對關係事務之意見的高度
公
益性,因此有以言詞說明之必要,
爰依行政訴訟法第253條
第1項規定,
聲請行開言詞辯論。
七、本院查:
(一)按「中華民國之主權屬於國民全體。」為中華民國憲法第
一章「總綱」第2條所明定。「主權」,乃一國最高之權
力,為國家構成要素之一,缺乏主權之統治團體,
縱有人
民與土地,亦不能稱為國家。「主權」既為國家最高之權
力,屬於全體之國民,所有之「政權」(選舉、罷免、創
制、複決)及治權(行政、立法、司法、考試、監察),
皆由此而來,故政權與治權之行使,均不得違反全體國民
之意志,並應為全體國民之利益而行使之,否則即違反憲
法之基本原則。換言之,國家一切機關之設立與人員的配
置,都是為人民而存在,並行使人民賦予之權限。憲法第
24條亦揭明:「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,
除依法律受
懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其
所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」為落實主權在
民,94年6月10日修正公布憲法增修條文第1條及增訂第12
條分別規定:「(第1項)中華民國自由地區選舉人於立
法院提出憲法修正案、領土變更案,經公告半年,應於三
個月內投票複決,不適用憲法第四條、第一百七十四條之
規定。(第2項)憲法第二十五條至第三十四條及第一百
三十五條之規定,停止適用。」「憲法之修改,須經立法
院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委
員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,
經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉
人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之
規定。」又憲法第二章「人民之權利義務」凡18條(第7
條至第24條),其中第17條、第23條規定:「人民有選舉
、罷免、創制及複決之權。」「以上各條
列舉之自由權利
,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序
,或增進
公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」第
十二章「選舉、罷免、創制、複決」第136條規定:「創
制、複決兩權之行使,以法律定之。」中央法規標準法第
5條規定:「左列事項應以法律定之:憲法或法律有明
文規定,應以法律定之者。關於人民之權利、義務者。
關於國家各機關之組織者。其他重要事項之應以法律
定之者。」另「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡
不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由
及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體
之自由,憲法第8條規定即較為詳盡,其中內容屬於
憲法
保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制
...,而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條
之各種自由及權利,則於符合憲法第23條之條件下,得以
法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令
予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或
法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝
奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主
義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限
制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布
命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅
屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機
關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微
影響,尚非憲法所不許。又關於
給付行政措施,其受法律
規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益
之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要
,乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書第1段闡釋
甚明。準此,選舉、罷免、創制、複決,係人民受憲法保
障之基本權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、
維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律
限制之;若法律授權以命令為補充規定者,授權之目的、
內容及範圍,應具體明確,始得據以發布命令;如僅屬與
執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發
布命令為必要之規範。至命令是否符合法律授權之意旨,
則不應拘泥於法條所用之文字,而應以法律本身之立法目
的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷(司法院釋字第50
6號解釋理由書第1段
參照)。
(二)次按:
1、為確保國民直接民權之行使,政府於92年12月31日制定公
布「公民投票法」一種,凡八章,64條條文。本法第一章
「總則」第1條至第5條依序規定:「依據憲法主權在民之
原則,為確保國民直接民權之行使,特制定本法。本法未
規定者,適用其他法律之規定。」「(第1項)本法所稱
公民投票,包括全國性及地方性公民投票。(第2項)全
國性公民投票適用事項如下:法律之複決。立法原則
之創制。重大政策之創制或複決。憲法修正案之複決
。(第3項)地方性公民投票適用事項如下:
地方自治
法規之複決。地方自治法規立法原則之創制。地方自
治事項重大政策之創制或複決。(第4項)預算、租稅、
投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。(第5
項)公民投票事項之認定,由公民投票審議委員會(以下
簡稱審議委員會)為之。」「(第1項)全國性公民投票
之主管機關為行政院;地方性公民投票之主管機關為直轄
市政府、縣(市)政府。(第2項)各級選舉委員會於辦
理公民投票
期間,得調用各級政府職員辦理事務。」「公
民投票,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。
」「辦理公民投票之經費,分別由中央政府、直轄市政府
、縣(市)政府依法編列預算。」第二章「提案人、連署
人及投票權人」第7條、第8條規定:「中華民國國民,年
滿二十歲,除受監護宣告尚未撤銷者外,有公民投票權。
」「(第1項)有公民投票權之人,在中華民國、各該直
轄市、縣(市)繼續居住六個月以上,得分別為全國性、
各該直轄市、縣(市)公民投票案之提案人、連署人及投
票權人。(第2項)提案人年齡及居住期間之計算,以算
至提案提出日為準;連署人年齡及居住期間之計算,以算
至連署人名冊提出日為準;投票權人年齡及居住期間之計
算,以算至投票日前一日為準,並均以戶籍登記資料為依
據。(第3項)前項投票權人年齡及居住期間之計算,於
重行投票時,仍以算至原投票日前一日為準。」第三章「
公民投票程序」第一節「全國性公民投票」第9條、第10
條規定:「(第1項)公民投票案之提出,除另有規定外
,應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提
案人正本、影本名冊各一份,向主管機關為之。(第2項
)前項領銜人以一人為限;主文以不超過一百字為限;理
由書以不超過一千五百字為限。超過字數者,其超過部分
,不予公告及刊登公報。(第3項)第一項提案人名冊,
應依規定格式逐欄填寫,並分直轄市、縣(市)、鄉(鎮
、市、區)別裝訂成冊。(第4項)公民投票案之提出,
以一案一事項為限。」「(第1項)公民投票案提案人人
數,應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千
分之五以上。(第2項)審議委員會應於收到公民投票提
案後,十日內完成審核,提案不合規定者,應予駁回。審
核期間並應函請戶政機關於七日內查對提案人名冊,及依
該提案性質分別函請立法院及相關機關於收受該函文後一
個月內提出意見書。(第3項)前項提案經審核完成符合
規定者,審議委員會應於十日內舉行聽證,確定公民投票
案之提案內容。並於確定後通知提案人之領銜人於十日內
向中央選舉委員會領取連署人名冊格式,自行印製,徵求
連署;逾期未領取者,視為放棄連署。」第11條至第13條
規定:「(第1項)公民投票案於中央選舉委員會通知連
署前,得經提案人總數二分之一以上同意,由提案人之領
銜人以書面撤回之。(第2項)前項撤回之提案,自撤回
之日起,原提案人於三年內不得就同一事項重行提出之。
」「(第1項)第二條第二項第一款、第二款、第三款之
事項,連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選
舉人總數百分之五以上。(第2項)公民投票案連署人名
冊,應由提案人之領銜人,於領取連署人名冊格式之次日
起六個月內,向中央選舉委員會提出;逾期未提出者,視
為放棄連署。(第3項)公民投票案依前項或第十條第三
項規定視為放棄連署者,自視為放棄連署之日起,原提案
人於三年內不得就同一事項重行提出之。」「除依本法規
定外,行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託
辦理公民投票事項,行政機關對此亦不得動用任何經費及
調用各級政府職員。」第14條、第15條規定:「(第1項
)主管機關於收到公民投票提案,經審查有下列情事之一
者,應於十五日內予以駁回:提案不合第九條規定者。
提案人有第十一條第二項規定之情事或未簽名、蓋章,
經刪除後致提案人數不足者。提案有第三十三條規定之
情事者。提案內容相互矛盾或
顯有錯誤,致不能瞭解其
提案真意者。(第2項)公民投票案經審查無前項各款情
事者,主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定,該
審議委員會應於三十日內將認定結果通知主管機關。(第
3項)公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者,主
管機關應予駁回;合於規定者應函請戶政機關於十五日內
查對提案人。(第4項)戶政機關應依據戶籍登記資料查
對提案人名冊,有下列情事之一者,應予刪除:提案人
不合第八條規定資格者。提案人姓名、戶籍地址書寫錯
誤或不明者。提案人未填具本人國民身分證統一編號或
有錯誤、不明者。提案人提案,有偽造情事者。(第5
項)提案人名冊經查對後,其提案人數不足第十條規定時
,主管機關應通知提案人之領銜人於十日內補提,補提後
仍不足規定人數或逾期不補提者,該提案應予駁回。(第
6項)提案合於本法規定者,主管機關應依該提案性質分
別函請相關立法機關於收受該函文後六個月及行政機關於
收受該函文後三個月內提出意見書;逾期未提出者,視為
放棄。意見書以三千字為限,超過字數者,其超過部分,
不予公告及刊登公報。主管機關彙集相關機關意見書後,
應即移送各該選舉委員會。(第7項)主管機關除依前項
規定分函相關機關外,應將提案移送各該選舉委員會辦理
公民投票事項。(第8項)選舉委員會收到提案後,應通
知提案人之領銜人於十日內向各該選舉委員會領取連署人
名冊格式,自行印製,徵求連署;逾期未領取者,視為放
棄連署。」「(第1項)選舉委員會收到連署人名冊後,
經審查連署人數不足、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連
署人數不足或未依規定格式提出者,應於十日內予以駁回
;合於規定者,應函請戶政機關查對,全國性公民投票案
應於四十五日內查對完成;直轄市、縣(市)公民投票案
應於三十日內查對完成。(第2項)戶政機關應依據戶籍
登記資料查對連署人名冊,有下列情事之一者,應予刪除
:連署人不合第八條規定資格者。連署人姓名、戶籍
地址書寫錯誤或不明者。連署人未填具本人國民身分證
統一編號或有錯誤、不明者。連署人連署,有偽造情事
者。(第3項)連署人名冊經查對後,其連署人數合於第
十二條第一項規定者,選舉委員會應於十日內為公民投票
案成立之公告,該公民投票案並予編號;連署人數不合規
定者,選舉委員會應通知提案人之領銜人於十五日內補提
,補提後仍不足規定人數或逾期不補提者,選舉委員會應
為公民投票案不成立之公告。」第16條規定:「(第1項
)立法院對於第二條第二項第三款之事項,認有進行公民
投票之必要者,得附具主文、理由書,經立法院院會通過
後,交由中央選舉委員會辦理公民投票。(第2項)立法
院之提案經否決者,自該否決之日起三年內,不得就該事
項重行提出。」第18條至第20條規定:「(第1項)中央
選舉委員會應於公民投票日二十八日前,就下列事項公告
之:公民投票案投票日期、投票起、止時間。公民投
票案之編號、主文、理由書。政府機關針對公民投票案
提出之意見書。公民投票權行使範圍及方式。(第2項
)中央選舉委員會應以公費,在全國性無線電視頻道提供
時段,供正反意見支持代表發表意見或進行辯論,受指定
之電視臺不得拒絕。其實施辦法,由中央選舉委員會定之
。(第3項)前項發表會或辯論會,其為全國性公民投票
案應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場。」「中央選舉
委員會應彙集前條公告事項及其他投票有關規定,編印公
民投票公報,於投票日二日前
送達公民投票案投票區內各
戶,並分別張貼適當地點。」「創制案或法律、
自治條例
之複決案於公告前,如經立法機關實現創制、複決之目的
,通知選舉委員會者,選舉委員會應即停止公民投票程序
之進行,並函知提案人之領銜人。」第22條、第24條規定
:「(第1項)公民投票應在公投票上刊印公民投票案編
號、主文及同意、不同意等欄,由投票人以選舉委員會製
備之工具圈定之。(第2項)投票人圈定後不得將圈定內
容出示他人。」「中央選舉委員會應於公民投票案公告成
立後一個月起至六個月內舉行公民投票,並得與全國性之
選舉同日舉行。」第四章「公民投票結果」第30條、第31
條規定:「(第1項)公民投票案投票結果,投票人數達
全國、直轄市、縣(市)投票權人總數二分之一以上,且
有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。(第2項)
投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之
一同意者,均為否決。」「公民投票案經通過者,各該選
舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果,並依下
列方式處理:有關法律、自治條例立法原則之創制案,
行政院、直轄市政府、縣(市)政府應於三個月內研擬相
關之法律、自治條例提案,並送立法院、直轄市議會、縣
(市)議會審議。立法院、直轄市議會、縣(市)議會應
於下一會期休會前完成審議程序。有關法律、自治條例
之複決案,原法律或自治條例於公告之日算至第三日起,
失其效力。有關重大政策者,應由權責機關為實現該公
民投票案內容之必要處置。有關憲法修正案之公民投票
,應依憲法修正程序為之。」第32條、第33條規定:「公
民投票案經否決者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內
公告公民投票結果,並通知提案人之領銜人。」「(第1
項)公民投票案之提案經通過或否決者,自各該選舉委員
會公告該投票結果之日起三年內,不得就同一事項重行提
出。但有關公共設施之重大政策複決案經否決者,自投票
結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內,不得重行提
出。(第2項)前項之同一事項,包括提案之基礎事實類
似、擴張或減縮應受判斷事項者。(第3項)前項之認定
由審議委員會為之。」第五章「公民投票審議委員會」第
34條、第35條規定:「行政院應設全國性公民投票審議委
員會,審議下列事項:全國性公民投票事項之認定。
第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」「(
第1項)行政院公民投票審議委員會,置委員二十一人,
任期三年,由主管機關提請總統任命之。(第2項)前項
委員具有同一黨籍者,不得超過委員總額二分之一,且單
一性別不得少於三分之一。(第3項)主任委員由委員互
選之。審議委員會之組織規程及審議規則,應送立法院備
查。」第37條、第38條規定:「(第1項)直轄市政府、
縣(市)政府應設地方性公民投票審議委員會,審議下列
事項:地方性公民投票事項之認定。第三十三條公民
投票提案是否為同一事項之認定。(第2項)前項委員會
委員,應包括學者專家及當地各級民意代表,其組織及審
議程序,由直轄市政府、縣(市)政府擬訂,送議會備查
。」「直轄市、縣(市)公民投票審議委員會之決定,應
函送行政院
核定。行政院對該事項是否屬地方性公民投票
事項有疑義時,應提經行政院公民投票審議委員會認定之
。」
2、行政院公民投票審議委員會組織規程(以下稱組織規程)
第1條、第2條規定:「本規程依公民投票法(以下簡稱本
法)第三十五條第三項規定訂定之。」「行政院公民投票
審議委員會(以下簡稱本會)審議下列事項:本法第二
條第二項及第四項所定全國性公民投票事項之認定。本
法第三十三條所定公民投票提案是否為同一事項之認定。
本法第三十八條地方性公民投票事項疑義之認定。」第
6條、第9條規定:「本會開會時,得邀請提案人之領銜人
列席說明;必要時,並得邀請有關機關或專家學者列席。
」「本會決議事項,以行政院名義行之。」行政院公民投
票審議委員會審議規則(以下稱審議規則)第1條至第3條
依序規定:「本規則依公民投票法第三十五條第三項規定
訂定之。」「(第1項)行政院公民投票審議委員會(以
下簡稱本會)會議(以下簡稱委員會議)由主任委員召集
並為主席,主任委員不能出席時,由出席委員互推一人擔
任主席。(第2項)本會委員應親自出席會議,開會時應
有全體委員過半數之出席始得開議;議案之表決,以出席
委員過半數之同意為通過;可否同數時,取決於主席。」
「本會開會時,得邀請提案人之領銜人列席說明;必要時
,並得邀請有關機關或專家學者列席。」
3、司法院釋字第645號解釋:「公民投票法第16條第1項規
定:『立法院對於第2條第2項第3款之事項,認有進行公
民投票之必要者,得附具主文、理由書,經立法院院會通
過後,交由中央選舉委員會辦理公民投票。』旨在使立法
院就重大政策之爭議,而有由人民直接決定之必要者,得
交付公民投票,由人民直接決定之,並不違反我國憲政體
制為代議民主之原則,亦符合憲法主權在民與人民有創制
、複決權之意旨;此一規定於立法院行使憲法所賦予之權
限範圍內,且不違反憲法權力分立之基本原則下,與憲法
尚無牴觸。...。」其解釋理由書載明:「憲法第2
條規定:『中華民國之主權屬於國民全體。』依憲法本文
之之設計,我國憲政體制係採代議民主,其後雖歷經多次
修憲,惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關,第
62條、第63條規定,立法院為國家最高立法機關,由人民
選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權;立法院有
議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案
、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國86年7月
21日修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對
立法院負責之精神,是代議民主之政治結構並無本質上之
改變。憲法第17條另規定:『人民有選舉、罷免、創制及
複決之權。』第136條復規定:『創制、複決兩權之行使
,以法律定之。』足見憲法亦明定人民得經由創制、複決
權之行使,參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制
係採代議民主之前提下,立法機關依上開規定之意旨,制
定公民投票法,提供人民對重大政策等直接表達意見之管
道,以協助人民行使創制、複決權,與憲法自屬無違。創
制、複決權為人民之基本權利,是公民投票案以由人民提
出為原則,惟立法院代表人民行使立法權,對國家重要事
項有議決之權(憲法第62條、第63條參照),對國家重要
政策之形成或變更亦有參與決策之權(本院釋字第520號
解釋參照)。公民投票法第16條第1項規定:『立法院對
於第2條第2項第3款之事項,認有進行公民投票之必要者
,得附具主文、理由書,經立法院院會通過後,交由中央
選舉委員會辦理公民投票。』同法第31條第3款規定有關
重大政策案經公民投票通過者,應由權責機關為實現該公
民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表
人民行使前述權限之範圍內,且不違反憲法權力分立之基
本原則下,就重大政策之爭議,而有由人民直接決定之必
要者,得依法交付公民投票,由人民直接決定之,並不違
反我國憲政體制為代議民主之原則,亦符合憲法主權在民
與人民有創制、複決權之意旨,尚難逕論公民投票法第16
條第1項之規定侵
犯行政權,或導致行政、立法兩權失衡
之情形。
綜上所述,公民投票法第16條第1項之規定,於
本解釋意旨範圍內,與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制
、複決權,使公民投票順利正當進行,立法機關應就公民
投票有關之實體與程序規範,予以詳細規定,尤應以法律
明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行,並設
置公正、客觀之組織,處理提案之審核,以獲得人民之信
賴,而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時
,除應本於主權在民原則妥為規範外,亦當遵循權力分立
原則,對於行政院應享有之人事決定權,自不得制定法律
,逾越憲法上權力相互制衡之界限,而完全予以剝奪。.
..公民投票法第34條規定:『行政院應設全國性公民投
票審議委員會,審議下列事項:全國性公民投票事項之
認定。第33條公民投票案是否為同一事項之認定。』是
全國性公民投票審議委員會係設於主管機關行政院之內,
而負有特定之職掌。復按公民投票法第10條第2項規定:
『審議委員會應於收到公民投票提案後,10日內完成審核
,提案不合規定者,應予駁回。』第3項規定:『前項提
案經審核完成符合規定者,審議委員會應於10日內舉行聽
證,確定公民投票案之提案內容。』同法第14條第2項規
定:『公民投票案經審查無前項各款情事者,主管機關應
將該提案送請各該審議委員會認定,該審議委員會應於30
日內將認定結果通知主管機關。』第3項規定:『公民投
票案經前項審議委員會認定不合規定者,主管機關應予駁
回;合於規定者應函請戶政機關於15日內查對提案人。』
同法第55條第1項規定:『全國性或地方性公民投票案經
審議委員會否決者,領銜提案人於收到通知後30日內,得
依
行政爭訟程序提起救濟。』準此,設於行政院內之全國
性公民投票審議委員會,對全國性公民投票提案成立與否
具有實質決定權限,對外則以行政院名義作成行政處分,
行政院對於該委員會所為之決定並無審查權,領銜提案人
對其決定如有不服,則循訴願及行政訴訟程序謀求救濟。
全國性公民投票審議委員會之組織係置於行政院內,並非
獨立之行政機關,而是在行政程序上執行特定職務之組織
,屬行政程序法第114條第1項第4款所稱『參與行政處分
作成之委員會』;其職務係就個別全國性公民投票案,審
議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之事項,具有
協助人民正當行使創制、複決權之功能,性質上屬行政權
。...。」
4、行政程序法第11條第1項、第15條規定:「行政機關之管
轄權,依其組織法規或其他
行政法規定之。」「(第1項
)行政機關得依法規將其權限之一部分,委任所屬下級機
關執行之。(第2項)行政機關因業務上之需要,得依法
規將其權限之一部分,委託不相隸屬之行政機關執行之。
(第3項)前二項情形,應將委任或委託事項及法規依據
公告之,並刊登政府公報或新聞紙。」
前開所稱「權限之
委任」,指上級行政機關,將其管轄權之部分移轉所屬下
級行政機關,而由該受移轉之下級行政機關,以自己名義
執行之;所謂「權限之委託」,則指行政機關將其權限之
部分,移轉不相隸屬之行政機關,以受託機關之名義行使
之。而不論是「權限之委任」或「權限之委託」,均導致
法定管轄權之變更,故應有「法規」之依據始得為之。所
指「法規」,包括憲法、法律、
法規命令、自治條例及依
法律或自治條例授權訂定之自治規則。且「有管轄權之機
關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外,不因其將權
限之一部委任或委託其他機關辦理,而發生喪失管轄權之
效果。縱其未將委任或委託之權限收回,仍得自行受理人
民之申請案並為准駁之決定。」本院96年判字第1916號著
有判例
可稽。
(三)再按:
1、行政程序法第一章「總則」第一節「法例」第1條、第2條
第1項、第3條第1項規定:「為使
行政行為遵循公正、公
開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益
,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定本法。
」「本法所稱行政程序,係指行政機關作成行政處分、締
結
行政契約、訂定法規命令與
行政規則、確定
行政計畫、
實施
行政指導及處理
陳情等行為之程序。」「行政機關為
行政行為時,除法律另有規定外,應依本法規定為之。」
第五節「程序之開始」第34條規定:「行政程序之開始,
由行政機關
依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開
始行政程序之義務,或當事人已依法規之規定提出申請者
,不在此限。」第六節「調查事實及證據」第39條、第43
條規定:「行政機關基於調查事實及證據之必要,得以書
面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時
間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」「
行政機關為處分或其他行政行為,應斟酌全部陳述與調查
事實及證據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真偽,
並將其決定及理由告知當事人。」第十節「聽證程序」第
54條、第55條規定:「依本法或其他法規舉行聽證時,適
用本節規定。」「(第1項)行政機關舉行聽證前,應以
書面記載下列事項,並通知當事人及其他已知之
利害關係
人,必要時並公告之︰聽證之事由與依據。當事人之
姓名或名稱及其住居所、事務所或營業所。聽證之期日
及場所。聽證之主要程序。當事人得選任代理人。
當事人依第六十一條所得享有之權利。擬進行預備程序
者,預備聽證之期日及場所。缺席聽證之處理。聽證
之機關。(第2項)依法規之規定,舉行聽證應預先公告
者,行政機關應將前項所列各款事項,登載於政府公報或
以其他適當方法公告之。(第3項)聽證期日及場所之決
定,應視事件之性質,預留相當期間,便利當事人或其代
理人參與。」第56條、第57條分別規定變更聽證期日或場
所、聽證之主持人(聽證,由行政機關首長或其指定人員
為主持人)。第58條規定:「(第1項)行政機關為使聽
證順利進行,認為必要時,得於聽證期日前,舉行預備聽
證。(第2項)預備聽證得為下列事項︰議定聽證程序
之進行。釐清
爭點。提出有關文書及證據。變更聽
證之期日、場所與主持人。(第3項)預備聽證之進行,
應作成紀錄。」第59條規定:「(第1項)聽證,除法律
另有規定外,應公開以言詞為之。(第2項)有下列各款
情形之一者,主持人得依職權或當事人之申請,決定全部
或一部不公開︰公開顯然有違背公益
之虞者。公開對
當事人利益有造成重大損害之虞者。」第60條、第61條規
定:「(第1項)聽證以主持人說明案由為始。(第2項)
聽證開始時,由主持人或其指定之人說明事件之內容要旨
。」「當事人於聽證時,得陳述意見、提出證據,經主持
人同意後並得對機關指定之人員、證人、
鑑定人、其他當
事人或其代理人發問。」第62條、第63條規定:「(第1
項)主持人應本中立公正之立場,主持聽證。(第2項)
主持人於聽證時,得行使下列職權︰就事實或法律問題
,詢問當事人、其他到場人,或促其提出證據。依職權
或當事人之申請,委託相關機關為必要之調查。通知證
人或鑑定人到場。依職權或申請,通知或允許利害關係
人參加聽證。許可當事人及其他到場人之發問或發言。
為避免延滯程序之進行,禁止當事人或其他到場之人發
言;有妨礙聽證程序而情節重大者,並得命其退場。當
事人一部或全部無故缺席者,逕行開始、延期或終結聽證
。當事人曾於預備聽證中提出有關文書者,得以其
所載
內容視為陳述。認為有必要時,於聽證期日結束前,決
定繼續聽證之期日及場所。如遇天災或其他事故不能聽
證時,得依職權或當事人之申請,中止聽證。採取其他
為順利進行聽證所必要之措施。(第3項)主持人依前項
第九款決定繼續聽證之期日及場所者,應通知未到場之當
事人及已知之利害關係人。」「(第1項)當事人認為主
持人於聽證程序進行中所為之處置違法或不當者,得即時
聲明異議。(第2項)主持人認為異議有理由者,應即撤
銷原處置,認為無理由者,應即駁回異議。」第64條規定
:「(第1項)聽證,應作成聽證紀錄。(第2項)前項紀
錄,應載明到場人所為陳述或發問之要旨及其提出之文書
、證據,並記明當事人於聽證程序進行中聲明異議之事由
及主持人對異議之處理。(第3項)聽證紀錄,得以錄音
、錄影輔助之。(第4項)聽證紀錄當場製作完成者,由
陳述或發問人簽名或蓋章;未當場製作完成者,由主持人
指定日期、場所供陳述或發問人閱覽,並由其簽名或蓋章
。(第5項)前項情形,陳述或發問人拒絕簽名、蓋章或
未於指定日期、場所閱覽者,應記明其事由。(第6項)
陳述或發問人對聽證紀錄之記載有異議者,得即時提出。
主持人認異議有理由者,應予更正或補充;無理由者,應
記明其異議。」第65條、第66條規定:「主持人認當事人
意見業經充分陳述,而事件已達可為決定之程度者,應即
終結聽證。」「聽證終結後,決定作成前,行政機關認為
必要時,得再為聽證。」第二章「行政處分」第二節「陳
述意見及聽證」第102條規定:「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前,除已依第三十九條規定
,通知處分相對人陳述意見,或決定舉行聽證者外,應給
予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者,從
其規定。」第103條規定無須給予相對人陳述意見之情形
。第104條至第106條依序規定:「(第1項)行政機關依
第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時,應以書面記
載下列事項通知相對人,必要時並公告之︰相對人及其
住居所、事務所或營業所。將為限制或剝奪自由或權利
行政處分之原因事實及法規依據。得依第一百零五條提
出陳述書之意旨。提出陳述書之期限及不提出之效果。
其他必要事項。(第2項)前項情形,行政機關得以言
詞通知相對人,並作成紀錄,向相對人朗讀或使閱覽後簽
名或蓋章;其拒絕簽名或蓋章者,應記明其事由。」「(
第1項)行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書,應
為事實上及法律上陳述。(第2項)利害關係人亦得提出
陳述書,為事實上及法律上陳述,但應釋明其利害關係之
所在。(第3項)不於期間內提出陳述書者,視為放棄陳
述之機會。」「(第1項)行政處分之相對人或利害關係
人得於第一百零四條第一項第四款所定期限內,以言詞向
行政機關陳述意見代替陳述書之提出。(第2項)以言詞
陳述意見者,行政機關應作成紀錄,經向陳述人朗讀或使
閱覽確認其內容無誤後,由陳述人簽名或蓋章;其拒絕簽
名或蓋章者,應記明其事由。陳述人對紀錄有異議者,應
更正之。」第107條至第109條分別規定:「行政機關遇有
下列各款情形之一者,舉行聽證︰法規明文規定應舉行
聽證者。行政機關認為有舉行聽證之必要者。」「(第
1項)行政機關作成經聽證之行政處分時,除依第四十三
條之規定外,並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依
聽證紀錄作成處分者,從其規定。(第2項)前項行政處
分應以書面為之,並通知當事人。」「不服依前條作成之
行政處分者,其
行政救濟程序,免除訴願及其先行程序。
」
2、
土地徵收條例第10條規定:「(第1項)需用土地人興辦
之事業依法應經
目的事業主管機關許可者,於申請徵收土
地或土地
改良物前,應將其事業計畫報經目的事業主管機
關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業
主管機關許可前,應舉行『公聽會』,『聽取土地所有權
人及利害關係人之意見』。但因舉辦具機密性之國防事業
或已舉行公聽會或說明會者,不在此限。(第3項)特定
農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者,若有爭議
,應依行政程序法舉行『聽證』。(第4項)需用土地人
興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者,除有第二
項但書情形外,應於與所有權人協議價購或以其他方式取
得前,先舉行『公聽會』。」其施行細則第10條規定:「
需用土地人依本條例第十條第二項規定『舉行公聽會』,
應辦理事項如下:於七天前將舉行公聽會之事由、日期
及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或
縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及村(里)辦公處
之公告處所,並刊登政府公報或新聞紙。說明興辦事業
概況,並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。對於
土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄
,於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送
由核准徵收機關核准時一併檢附。」司法院釋字第409號
解釋理由書第2段並闡釋:「...於徵收計畫確定前,
應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,
俾公益考量與
私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」農村
社區土地重劃條例第6條第1項規定:「(第1項)直轄市
或縣(市)主管機關依前條規定選定重劃區後,先徵詢農
村社區更新協進會之意見,辦理規劃,依規劃結果擬訂重
劃計畫書、圖,並邀集土地所有權人及有關人士等舉辦『
聽證會』,修正重劃計畫書、圖,經徵得區內私有土地所
有權人過半數,而其所有土地面積超過區內私有土地總面
積半數之同意,報經中央主管機關核定後,於重劃區所在
地鄉(鎮、市、區)公所之適當處所公告三十日;公告期
滿實施之。」其施行細則第7條規定:「直轄市或縣(市
)主管機關依本條例第六條第一項規定修正重劃計畫書、
圖或為第二項
調處,應分別於『聽證會』結束或公告期滿
之
翌日起三十日內為之。」第18條規定:「辦理重劃土地
分配程序如下:公告停止受理土地權利移轉及設定負擔
登記。協議合併。計算重劃後每分配街廓可分配面積
及繪製土地分配作業圖。計算
公共設施用地負擔、重劃
費用負擔或
抵費地面積,並編製計算負擔總計表。辦理
土地交換分配。編製土地分配結果圖冊草案。『舉辦
公聽會』,『聽取土地所有權人意見』。土地分配結果
公告及通知。異議處理。分宗測量釘樁及交接土地。
編製重劃後各項土地清冊。」農地重劃條例第25條規定
:「(第1項)直轄市或縣(市)主管機關於辦理土地分
配完畢後,應即將分配結果,於重劃區所在地鄉(鎮、市
、區)公所或重劃區之適當處所公告之,並以書面分別通
知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。(第2
項)前項公告期間為三十日。」其施行細則第39條第1項
前段規定:「縣(市)政府主管機關依本條例第二十五條
規定公告之前應舉辦『公聽會』就土地分配初步成果,向
農民說明並『聽取其意見』。」
都市更新條例第10條第1
項、第19條第2至第4項規定:「經劃定應實施更新之地區
,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新
單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元,舉
辦『公聽會』,擬具事業概要,連同『公聽會紀錄』,申
請當地直轄市、縣(市)主管機關核准,自行組織更新團
體實施該地區之都市更新事業,或委託都市更新事業機構
為實施者實施之。」「(第2項)擬訂或變更都市更新事
業計畫期間,應舉辦『公聽會』,『聽取民眾意見』。(
第3項)都市更新事業計畫擬訂或變更後,送各級主管機
關審議前,應於各該直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市
)公所公開展覽三十日,並舉辦『公聽會』;實施者已取
得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同
意者,公開展覽期間得縮短為十五日。(第4項)前二項
公開展覽、『公聽會』之日期及地點,應登報周知,並通
知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利
人、囑託限制登記機關及
預告登記請求權人;任何人民或
團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或名稱及地址
,向各級主管機關提出意見,由各級主管機關予以參考審
議。」其施行細則第6條、第7條規定:「(第1項)依本
條例第十條第一項、第十九條第二項及第三項規定舉辦『
公聽會』時,應邀請有關機關、學者專家及當地居民代表
參加,並通知更新單元內土地、合法建築物所有權人及其
他權利關係人參加。(第2項)前項『公聽會』之日期及
地點,於十日前刊登當地政府公報或新聞紙三日,並張貼
於當地村(里)辦公處之公告牌。」「『公聽會』程序之
進行,應公開以言詞為之。」大眾捷運法第10條規定:「
(第1項)大眾捷運系統之規劃,由主管機關或民間辦理
。(第2項)辦理大眾捷運系統規劃時,主管機關或民間
應召開『公聽會』,『公開徵求意見』。」貿易法第8條
規定:「有關經濟貿易事務與外國談判及簽署協定或協議
前,主管機關或行政院指定之機關得視需要會同立法院及
相關部會或機關舉辦『公聽會』或徵詢學者專家及相關業
者之意見。」離島建設條例施行細則第6條規定:「(第1
項)離島綜合建設實施方案擬訂時,應視實際需要,徵詢
該管目的事業主管機關之意見。(第2項)離島綜合建設
實施方案送請離島建設指導委員會審議前,應舉辦『公聽
會』,『聽取公眾及相關團體代表之意見』。」
3、綜合上開行政程序法及例舉之相關法規規定可知:
(1)行政程序法規定之「陳述意見」,乃行政機關為處分或其
他行政行為前,基於調查事實及證據之必要所為之程序。
而行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前
,除法規另有規定或已依該法第39條規定「以書面記載詢
問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之
效果」,通知處分相對人陳述意見或「決定舉行聽證」者
外,應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分
之原因事實及法規依據」等事項,通知相對人陳述意見。
行政機關為處分或其他行政行為時,並應斟酌全部陳述與
調查事實及證據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真
偽,並將其決定及理由告知當事人。
(2)「公聽會」與「聽證」均係行政主管機關於作成行政處分
、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計
畫等行政行為前,為聽取當事人、利害關係人或有關之學
者專家、社會公正人士等意見,俾收集思廣益、博採周諮
之效,並使行政行為符合公正、公開、民主、透明
暨利於
行政決定之實踐所進行之程序。其中「公聽會」之程序及
其法律效果如何,行政程序法或相關行政法律固無明文,
惟行政機關基於法規舉行公聽會時,除主管機關於法律授
權訂定之法規命令,已就公聽會應辦之細節性、技術性事
項予以明定外,應斟酌舉辦該公聽會事件之具體性質,決
定受通知陳述意見之當事人或利害關係人及學者專家、相
關社會公正人士,並將舉行公聽會之事由、日期與地點在
相關處所公告或刊登政府公報、新聞紙,使一般人民亦能
知悉、參與表示意見,達成舉辦公聽會之實質效果,據此
而言,「公聽會」乃行政主管機關作成行政決定前,廣泛
收集民意,以資參考之制度,屬諮詢之性質;參以立法院
職權行使法第九章「委員會公聽會之舉行」第54條至第59
條分別規定公聽會之舉行、舉辦公聽會之條件、公聽會出
席人員之邀請、公聽會相關資料之送達、公聽會報告之提
出及公聽會報告之用途,其中第56條規定:「(第1項)
公聽會以各委員會召集委員為主席,並得邀請政府人員及
社會上有關係人員出席表達意見。(第2項)前項出席人
員,應依正反意見之相當比例邀請,並以不超過十五人為
原則;其人選由各委員會決定之。(第3項)應邀出席人
員非有正當理由,不得拒絕出席。」其
立法理由載明:「
...『公聽會為諮詢之性質』;為充分了解民意,並利
公聽會之進行,爰為第2項及第3項之規定」、第59條明定
:「公聽會報告作為審查該特定議案之參考。」立法理由
載稱:「明定公聽會之法律效果。」等情,益見上開所稱
之「公聽會」為諮詢之性質甚明。至「聽證」,行政程序
法明定「依...其他法規舉行聽證時」適用該法第一章
第十節之「聽證程序」,行政機關舉行聽證前應以書面記
載聽證之理由與依據、聽證之日期及場所、聽證之主要程
序暨聽證之機關等事項,予以公告或登載於政府公報等外
,並應通知當事人及其他已知之利害關係人;聽證時由行
政機關首長或其指定之人員為主持人;除法律另有規定外
,應公開以言詞為之,以主持人說明案由為始;主持人於
聽證時得就事實或法律問題詢問當事人、其他到場人或促
其提出證據,亦得依職權或當事人之申請委託相關機關為
必要之調查,或通知證人或鑑定人到場;當事人於聽證時
得陳述意見、提出證據,經主持人同意後並得對機關指定
之人員、證人、鑑定人、其他當事人或其代理人發問,在
聽證程序進行中認為主持人於聽證程序所為之處置違法或
不當者,並得即時聲明異議,主持人應就該項異議有無理
由分別為撤銷原處置或駁回異議;且「聽證」應作成聽證
紀錄,載明到場人所為之陳述或發問之要旨及其提出之文
書、證據,並記明當事人聲明異議之事由及主持人對異議
之處理等事項;主持人認當事人意見
業已充分陳述,而事
件已達可為決定之程度者,應即終結聽證,
惟於作成決定
前認為必要時,得再為聽證。是「聽證」,須依循前開規
定之法定程序為之,其性質類似於訴訟程序中之「言詞辯
論」程序,而行政機關作成經由聽證之行政處分或其他行
政決定時,除
參酌依行政程序法第一章第六節「調查事實
及證據」所得外,並應斟酌全部聽證之結果,依論理及經
驗法則判斷、裁決,所作成之行政處分並應以書面為之,
通知當事人,當事人不服行政機關經聽證作成之行政處分
者,其
行政救濟程序,免除訴願及其先行程序;倘法規明
定應「依聽證紀錄」作成處分者,並應依其規定為之。準
此,「聽證」對行政機關具有相當之拘束力,經由「聽證
」,無須踐行行政程序法第39條「通知相關人到場陳述意
見」規定,行政機關即得據以作成限制或剝奪人民自由或
權利(行政程序法第102條),其與「公聽會」僅屬諮詢
之性質,自屬有別;參諸前舉土地徵收條例第10條第2項
前段「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可
前,應舉行『公聽會』,聽取土地所有權人及利害關係人
意見」,同條第3項「特定農業區經行政院核定為重大建
設須辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行『聽證
』」規定,益見「公聽會」與「聽證」兩者之性質及法律
效果確有不同,是法規明文規定應舉行「聽證」者,不得
以「公聽會」代之亦明。
(四)又按,法律規定或有疏漏、衝突、
競合之情形,縱在相同
法律規範中亦所難免,主管機關依據法律授權訂定法規命
令或本諸職權發布命令時,自應斟酌各該立法目的及相關
聯條文之規範情形,依據一般法律適用原則妥為訂定、發
布或解釋,乃屬當然。
(五)依據上開說明,
前揭公民投票法(下稱本法)相關條文之
適用,本院判斷如下:
1、全國性公民投票之主管機關為行政院,行政院業於93年4
月16日依據本法施行細則第13條「全國性公民投票之主管
機關,得將依本法規定應辦理事項,委任或委託相關機關
辦理」規定,以院臺內字第0000000000-A號公告並依規定
刊登行政院公報,將行政院原辦理本法第9條第1項及第14
條之事項,包括全國性公民投票案提案之收件、審核及相
關機關意見書之提出等,自93年4月16日起委任中央選舉
委員會辦理,於法並無不合。
2、從本法第10條(全文共3項)第2項、第3項與第14條(全
文共8項)第2項、第3項條文相互觀察,其等規範事項雖
有如下相異之處:㈠收件審核機關不同;㈡受理審核程序
與期間不同;㈢相關機關提出意見書時間不同;㈣通知連
署機關不同。然前揭第14條全文就公民投票提案後之審核
、相關機關意見書之提出及通知連署之程序,較諸第10條
第2項、第3項規定更為明確、周詳,除第10條第3項有關
「舉行聽證,確定公民投票案之提案內容」規定外,第14
條條文悉皆具備、包含。是行政院依據本法第63條授權訂
定之本法施行細則第12條規定:「公民投票案提案之收件
、審核、相關機關意見書之提出及通知連署之程序,依本
法第九條第一項及第十四條規定辦理。」符合法律規定意
旨,固屬適法。惟綜觀本法第14條條文規定,主管機關(
委任中央選舉委員會辦理)收到公民投票提案經審查認符
合規定(即無該條第1項各款情事),審議委員會認定前
,並無如本法第10條第3項前段「提案經審核完成符合規
定者,審議委員會應於十日內『舉行聽證』,『確定公民
投票案之提案內容』」之規定。
揆諸本法第1條揭明「依
據憲法主權在民之原則,為確保國民直接民權之行使」之
立法目的及司法院釋字第645號解釋理由書第6段闡釋:「
全國性公民投票審議委員會之組織係置於行政院內,並非
獨立之行政機關,而是在行政程序上執行特定職務之組織
,屬行政程序法第114條第1項第4款所稱『參與行政處分
作成之委員會』;其職務係就個別全國性公民投票案,審
議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之事項,具有
協助人民正當行使創制、複決權之功能...」意旨,並
參酌本法第10條第3項有關「舉行聽證」之規定,係依照
行政院提請審議之「公民投票法草案」通過,該草案立法
理由載明:「...由於『同一事項』交付公民投票,其
提案內容之設計將會影響公民投票之進行,以及日後可否
執行問題。因此,有必要於連署前經由聽證程序,邀集各
界對於公民投票案之內容予以審酌」乙節,審議委員會依
據本法第14條第2項規定審議認定具體之全國性公民投票
案前,仍應踐行本法第10條第3項前段規定之「聽證」程
序,始為適法。
3、本法第34條明定:「行政院應設全國性公民投票審議委員
會,審議下列事項:全國性公民投票事項之認定。第
三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」惟本法
第14條第1項亦規定:「主管機關於收到公民投票提案,
經審查有下列情事之一者,應於十五日內予以駁回:提
案不合第九條規定者。提案人有第十一條第二項規定之
情事或未簽名、蓋章,經刪除後致提案人數不足者。提
案有第三十三條規定之情事者。提案內容相互矛盾或顯
有錯誤,致不能瞭解其提案真意者。」其中第3款「提案
有第33條規定情事」之認定,原屬審議委員會之權責;第
4款「提案內容相互矛盾或顯有錯誤,致不能瞭解其提案
真意」規定,係就個別全國性公民投票案之內容是否符合
規定而屬得交由人民創制或複決之事項,亦屬審議委員會
審議之事項,然本法第14條第1項規定主管機關(中央選
舉委員會)於收到公民投票案後,應依職權予以審查,如
認為有上開規定情形之一者,應予駁回,顯見主管機關(
中央選舉委員會)依據該項規定所為審查,係屬「形式審
查」性質,故如主管機關(中央選舉委員會)審查後認無
上開各款規定情形,將提案送請審議委員會審議時,對該
全國性公民投票案成立與否,審議委員會仍應本諸職權,
依循規定之程序予以審議認定;倘審議結果認定不合規定
,主管機關即應予以駁回。又公民投票案之提出,應由提
案人之領銜人檢具公民投票案「主文、理由書」(本法第
9條第1項);該「主文、理由書」並為中央選舉委員會應
予公告之事項(本法第18條第1項第2款);中央選舉委員
會辦理該公民提案投票時「應在公投票上刊印公民投票案
編號、主文及同意、不同意等欄,由投票人以選舉委員會
製備之工具圈定之」(本法第22條第1項),是如公民投
票案之主文與其理由相互矛盾致不能瞭解其提案真意者,
係屬本法第14條第1項第4款「提案內容相互矛盾...致
不能瞭解其提案真意」規定之情形,而為審議委員會審議
認定之事項。
4、全國性公民投票審議委員會之組織係設於行政院內,並非
獨立之行政機關,而是在行政程序上執行特定職務之組織
,屬行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分
作成之委員會」,其決議依行政院公民投票審議委員會組
織規程第9條規定,應以行政院名義行之;惟關於公民投
票法第14條規定之權限事項,主管機關行政院業以前揭公
告委任中央選舉委員會執行,已如上述。則全國性公民投
票審議委員會依據本法第14條第2項規定,將審議認定結
果,送由行政院以該院名義函知受委任執行之中央選舉委
員會後,由中央選舉委員會依同條第3項規定予以駁回,
程序上尚屬適法。
5、公民投票法係「依據憲法主權在民之原則,確保國民直接
民權之行使」而制定,屬憲法第136條(創制、複決兩權
之行使,以法律定之)規定之法律。其立法目的乃在實踐
憲法保障人民「創制、複決」基本權的行使,藉由公民投
票法規定,使人民得依循該法規定之程序,參與公民投票
事項(法律之複決;立法原則之創制;重大政策之創制或
複決)之決定。準此,公民投票法係在協助人民正當行使
上開公民投票事項之創制、複決權,
而非限制人民該公民
投票事項之行使。其中關於全國性重大政策之「複決」公
民投票案經通過者,權責機關應為實現該公民投票案內容
之必要處置(本法第31條第3款),
申言之,如該全國性
重大政策之複決公民投票案,經投票結果通過「同意」(
贊成)該「重大政策」者,政府即應積極推動、執行該重
大政策,除有正當事由外,不得中斷、停止;反之,若投
票結果通過者為「不同意」(反對)該重大政策,政府即
應依該「重大政策」複決案之具體情形,為相應之必要處
置。上開條文並未限制該重大政策複決之公民投票提案,
應持改變現狀之立場始得提起,故不論係「正面表述」或
「負面表述」,僅屬提案內容設計之問題,從而,公民投
票提案除有本法第14條第1項各款規定之情形外,
尚不得
以「未持改變現狀之立場」為理由,駁回公民投票之提案
。準此而言,並參酌公投票上刊印之內容(其上刊印公民
投票案編號、主文及同意、不同意等欄),投票人投票圈
選者為對該「重大政策」複決案公投票上載主文圈定(表
示)「同意」(贊成)或「不同意」(反對),則本法第
30條規定所稱「通過」,應包括:㈠投票人數已達有投票
權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一,圈
定「同意」(贊成)者超過有效投票數二分之一;㈡投票
人數已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超
過二分之一,圈定「不同意」(反對)者超過有效投票數
二分之一。所稱「否決」,應包含:㈠投票人數未達有投
票權人總數二分之一;㈡投票人數已達有投票權人總數二
分之一以上,惟有效投票數未超過二分之一;㈢投票人數
已達有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二
分之一,然圈定「同意」(贊成)或「不同意」(反對)
者均未超過有效投票數二分之一等情形。
(六)末按「無效之行政處分自始不生效力。」「行政處分有下
列各款情形之一者,無效︰不能由書面處分中得知處分
機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對
任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪
者。內容違背
公共秩序、善良風俗者。未經授權而違
背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具
有重大明顯之瑕疵者。」「(第1項)違反程序或方式規
定之行政處分,除依第一百十一條規定而無效者外,因下
列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分,當事人
已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。
應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。應參與
行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。應參與行
政處分作成之其他機關已於事後參與者。(第2項)前項
第二款至第五款之補正行為,僅得於訴願程序終結前為之
;得不經訴願程序者,僅得於向行政法院起訴前為之。(
第3項)當事人因補正行為致未能於法定期間內
聲明不服
者,其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由,其
回
復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」分別為行政程序法第
110條第4項、第111條、第114條所規定。前開第111條第7
款所謂「具有重大明顯之瑕疵」,係指行政處分瑕疵之程
度重大,依一般人合理之判斷可一望即知者而言;如其瑕
疵並非重大明顯,尚須實質審查始能知悉者,則非該款規
定「具有重大明顯瑕疵」之無效行政處分。而前揭第114
條第1項第5款「應參與行政處分作成之其他機關已於事後
參與者」,係指行政處分作成前,依法須由其他行政機關
之協力、核准或同意,惟其作成雖欠缺該等程序,但已於
訴願程序終結前或受處分相對人或其利害關係人向行政法
院起訴前補正-亦即於行政處分作成後,已經由應參與該
行政處分作成之其他行政機關於規定期限內為協力、核准
或同意者,該程序之欠缺,即獲得補正,而屬無瑕疵之行
政處分。
(七)本件上訴人於99年4月23日為領銜人提出之系爭兩岸經濟
合作架構協議全國性公民投票案,經中央選舉委員會審查
結果,認「未有公民投票法第14條第1項各款規定之情事
」,以99年5月5日中選綜字第0993000033號函送請審議委
員會認定。經審議委員會於99年5月27日通知當事人,並
邀請學者專家及相關機關人員舉辦公聽會聽取意見後,審
議結果,認定不合於規定,其理由為:「㈠本公投提案理
由係欲將政府是否有權簽署ECFA作程序性公投,惟公投主
文卻係就ECFA之簽署內容要求作實質性公投,公投主文與
理由相互矛盾,依公民投票法第14條第1項第4款之規定,
應予駁回。㈡人民提起之公投提案,應持改變現狀之立場
,始符公民投票法之制度設計。本公投提案提案人係持反
對立場,卻以正面表述之命題,交付公民為行使同意或不
同意之投票,致使即便投票通過,亦絲毫不能改變現狀,
權責機關無須有改變現狀之任何作為,故本公投提案,非
屬公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策之複決』
。」等語,
旋以99年6月4日公投審字第0993500079號函將
認定結果送由行政院以99年6月7日院臺公投字第09900988
70號函知中央選舉委員會,經中央選舉委員會以系爭函(
處分)復上訴人稱:【主旨:有關台端領銜提出「你是否
同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』(簡稱『
兩岸經濟協議』或ECFA)?」全國性公民投票案,業經行
政院公民投票審議委員會第13次委員會議決議:「認定不
合於規定」,爰依公民投票法第14條第3項規定予以駁回
,請查照。說明:本案依公民投票法第14條第2項及第3
項規定、行政院93年4月16日院臺內字第0000000000-A號
公告及行政院99年6月7日院臺公投字第0990098870號函辦
理。影附行政院99年6月7日院臺公投字第0990098870號
函及其附件1份。...】等情,有系爭公民投票提案
主文及理由書、審議委員會公聽會議程暨公聽會紀錄、前
揭各函
附卷可稽,且為原審確定之事實。原審因斟酌全辯
論意旨及調查證據之結果,適用上開公民投票法之相關規
定及司法院釋字第645號解釋意旨,以前揭理由將訴願決
定及原處分均予維持,駁回上訴人先位及備位之訴,
固非
無見。
惟查,被上訴人據以駁回上訴人領銜提出系爭公民
投票案之審議委員會99年6月4日公投審字第0993500079號
函,其審議認定,並未踐行上開公民投票法第10條第3項
前段及行政程序法第54條至第66條規定之「聽證」程序,
所為審議認定已非適法;且同法第31條亦未限制該重大政
策複決之公民投票提案,應持改變現狀之立場始得提起,
審議委員會以「人民提起之公投提案應持改變現狀之立場
,始符公民投票法之制度設計」等語,作為認定系爭公民
投票案不合規定之理由,
適用法律同有欠洽,均詳如前述
。而被上訴人原處分經核並無前舉行政程序法第111條「
缺乏事務權限」或「具有重大明顯瑕疵」規定等無效之情
形,尚非無效之處分,原判決以原處分未有無效之情事,
駁回上訴人先位之聲明,即無不合,應予維持,上訴人此
部分上訴意旨仍執原詞聲明不服,為無理由,應予駁回。
又被上訴人原處分既有上述之違法,訴願決定及原判決遞
予維持,皆有違誤,上訴意旨
指摘原審此部分備位之訴之
判決違背法令,求予廢棄,非無理由,應由本院基於原審
確定之事實,將原審關於此部分之判決廢棄,並撤銷訴願
決定及原處分,由被上訴人對於系爭公民投票提案,依照
本院之法律見解及公民投票法之相關程序,重為審查、決
定;至上訴人備位聲明請求被上訴人應辦理系爭公民投票
提案部分,因系爭公民投票案尚須被上訴人依循相關程序
審查、決定,上訴人此部分之請求,
難謂有據,此部分原
審為上訴人敗訴之判決,理由雖有不同,但結果並無不合
,上訴人求為廢棄,為無理由,應予駁回。
(八)又本件依據兩造及輔助參加人於原審關於法律上之陳述,
已足為如上之判斷,上訴人聲請行言詞辯論,核無必要,
亦併敘明之
八、據上論結,本件上訴為一部有理由,一部無理由,依行政訴
訟法第255條、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項
前段,判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 林 文 舟
法官 林 玫 君
法官 胡 國 棟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 阮 思 瑩