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行 政 法 院 判 決
101年度判字第686號
上 訴 人
公平交易委員會(原行政院公平交易委員會)
代 表 人 吳秀明
被 上訴 人 網祿科技股份有限公司
代 表 人 蔡東機
上列
當事人間公平交易法事件,上訴人對於中華民國99年7月21
日臺北高等行政法院99年度訴字第592號判決,提起上訴,本院
判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人自民國96年10月起經營「格子趣微型百貨店」
(下稱格子趣),為加盟事業之業主,經檢舉於97年9月間
招募加盟過程中,有未充分
揭露資訊之情事,經上訴人調查
結果,認被上訴人未於締結加盟經營關係10日前,以書面向
交易
相對人充分揭露「授權加盟店使用智慧
財產權之申請審
查或取得時點、權利內容及有效期限」、「對加盟店與其他
加盟店或自營店之間營業區域之經營方案」及「上一會計年
度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)加盟店及終止
加盟契約數目之統計資料」等重要交易資訊,為足以影響連
鎖加盟
交易秩序之
顯失公平行為,違反公平交易法第24條規
定,
乃以98年6月18日公處字第098088號處分書(下稱原處
分),依同法第41條規定,命被上訴人自處分書
送達之次日
起,應立即停止前述違法行為,並處
罰鍰新臺幣(下同)20
萬元。被上訴人不服,提起
訴願,遭駁回後,提起
行政訴訟
,經臺北高等行政法院以99年度訴字第592號判決
撤銷原處
分及
訴願決定,上訴人不服,遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張:㈠上訴人以性質為「
行政規則」的「行
政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則
」(下稱加盟資訊揭露處理原則)課予人民義務,於法未合
。縱認上訴人未揭露或揭露不足,是否影響加盟或交易秩序
,均屬不明,無法遽認被上訴人有影響交易秩序之欺罔或顯
失公平之行為,且被上訴人已在其他實質上同等書面揭露相
關資訊,顯無隱瞞或未揭露重要交易資訊,亦無影響交易秩
序之欺罔或顯失公平之行為,自無違反公平交易法第24條之
規定。且原處分稱其考量為公平交易法施行細則第36條之規
定而加以處罰,然就被上訴人之動機、目的及預期之不當利
益,交易秩序危害之程度、危害交易秩序之持續
期間、所得
利益等,均未說明審酌依據及認定結果,僅抄寫法條。被上
訴人並未經
主管機關導正、警示,亦無違反之前例,且配合
上訴人之調查,此有利於被上訴人之情勢,亦未經審酌。㈡
被上訴人已提供書面說明,包括「格子趣加盟創業服務流程
」、「加盟和非加盟格子趣比較」、「格子趣租箱寄賣專門
店88開店專案」、「格子趣總部對加盟主提供服務的資訊揭
露」、「加盟簡章」、「門市損益試算表」、「加盟意願評
估表」及被上訴人格子趣
商標審定號影本與商標授權說明等
,並舉辦招募加盟說明會,由被上訴人以「『88』專案輕鬆
創業加盟簡介」(下稱「88」加盟簡介)投影片向有興趣者
介紹說明,並提供該加盟簡介書面讓人自由索取。本件檢舉
人在簽立「CheckFUN格子趣」租箱寄賣服務連鎖門市加盟契
約書(下稱加盟契約書)當日已在「網祿數碼科技集團加盟
業主對資訊的揭露」上就「加盟業主授權加盟店使用之商標
或服務標章、其權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍及
各項限制條件」
予以勾選,表明已於簽訂契約前15日充分了
解。被上訴人於說明會上已提供格子趣商標審定號影本與商
標授權說明文件。加盟資訊揭露處理原則第4點第4款僅要求
加盟業主就「授權加盟店使用」之
智慧財產權提供說明資料
,本件被上訴人就格子趣之經營,並無授權加盟店使用之
專
利權或著作權,自無揭露之必要。㈢關於「對加盟店與其他
加盟店或自營店之間營業區域之經營方案」,被上訴人確實
已告知有關商圈範圍、距離及分店設立之限制,且讓加盟店
於加盟契約書附件2「網祿數碼科技集團加盟業主對資訊的
揭露」勾選確認,並就檢舉人加盟店部分,尚特別於契約書
末頁加註第5點特別規定。原處分認為加盟契約書附件2並未
載明經營方案詳細內容,然所謂之詳細內容之定義,並無標
準或格式可循,實不應苛求被上訴人,且被上訴人之加盟簡
章載有加盟條件,應可認定已告知經營方案。㈣格子趣加盟
體系96年底才推出,短短數個月,未有任何終止契約情況發
生,97年間網站資料雖未揭示96年度終止加盟店數為零,
惟
被上訴人已口頭告知。縱此方式有違反加盟資訊揭露處理原
則提供書面之要求,但不能因為「零」家的揭示內容就說此
情況「顯失公平、足以影響交易秩序」。依行政院公平交易
委員會「網祿公司重要加盟資訊揭露核對表」已認定被上訴
人的加盟簡章及公司官網所揭露之資訊,已經足以提供交易
相對人知悉格子趣加盟店營業區域所在縣市內加盟業主所有
加盟店之事業名稱及營業地址,故無違反加盟資訊揭露處理
原則第4點第7款之規定。㈤本件上訴人提出花蝶飾多案企圖
證明被上訴人並非初犯,且惡性重大知錯不改,以加強本件
裁罰基礎合理性之論述,惟該案主旨已明示被上訴人不能以
違反公平交易法第24條規定論處,故該案反而
適足以證明被
上訴人以往未曾有過違反公平交易法第24條規定之行為。㈥
本案檢舉人與被上訴人間僅為私法糾紛,經臺灣士林地方法
院98年度訴字第1211號判決在案,無涉違反公平交易法等語
,求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人則以:㈠加盟資訊揭露處理原則係上訴人於法定權限
範圍內,本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政
規則,為
法律所必要之補充,並未逾越公平交易法為維護交
易秩序與確保公平競爭等規範意旨,亦未增加法律所無之限
制或負擔。上訴人為使該概括條款之適用具體化明確化,特
訂定「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之
處理原則」(下稱公平交易法第24條案件之處理原則),透
過解釋該條中之
不確定法律概念「足以影響交易秩序」、「
欺罔」或「顯失公平」等,除使上訴人
適用法律之過程有其
軌道可循,亦使人民得以確切知悉其所遵循法規之具體內涵
。㈡公平交易法之立法目的並非僅限於規範限制競爭行為,
尚包括不公平競爭行為及消費者保護,加盟業主不為重要資
訊之揭露,破壞原已建立之保護制度,
系爭資訊未透明化所
造成之顯失公平行為,係以高度傷害商業倫理及效能競爭方
式從事交易,為典型之不正競爭行為。公平交易法第24條案
件之處理原則中明訂對於具市場資訊優勢地位之事業,利用
交易相對人之資訊不對稱與其交易,該資訊未透明化所造成
之顯失公平行為即為公平交易法第24條
所稱之「顯失公平」
之行為。
上開行為,在競爭水平面上,對同樣從事加盟業之
其他加盟業主形成不良示範,自應加以規制,始能對其他加
盟業主產生警惕效果;於垂直交易面上,被上訴人相對於檢
舉人係具有相對優勢地位,在其以訂定之制式定型化契約與
眾多交易相對人締約之情形下,其對絕大多數交易相對人重
複之行為,確實足以對交易秩序造成一定之影響;同時,該
等行為如不予以遏止,則日後其行為將持續影響其他潛在交
易相對人,對交易秩序構成更大之損害,致競爭秩序產生不
良影響而應受非難。另外,公平交易法第24條為概括性之補
充條款,若事業之行為未構成個別公平交易法條文之違反時
,仍應探究該行為是否仍會破壞市場競爭秩序而有公平交易
法第24條之適用,以對該行為予以管制。公平交易法第24條
及有關之處理原則,作為不公平競爭行為之補充時,所強調
者即應為「行為不法」,
而非「市場不法」,毋須另為經濟
分析或市場狀況之評估。㈢公平交易法第24條所稱「足以影
響交易秩序」之
構成要件只要該行為在客觀上顯失公平,足
以影響交易秩序之可能性即可,而不以其對交易秩序已實際
產生影響者為限。上訴人對違反公平交易法之被上訴人課予
行政責任之立法目的包含藉由上訴人課予處分之方式,停止
並防止被上訴人繼續以相同方式從事交易,此有防微杜漸之
立法意涵。故公平交易法第24條之保障並不限於過去、現在
之損害,尚須保護包括未來、潛在交易相對人,故即使既存
受害人少,倘對於交易秩序有潛在影響可能性者,上訴人仍
非不得介入處理。㈣加盟業主利用資訊不對稱從事交易之顯
失公平行為,核已「足以影響交易秩序」。本案雖僅係單一
個案,但判斷事業有無濫用優勢地位從事不公平交易行為時
,自須就事業與個別交易相對人之地位進行個案調查。被上
訴人未揭露相關加盟資訊,乃對交易秩序具有實質重要性,
將有影響將來潛在多數受害人
之虞,此亦為公平交易法第24
條案件之處理原則第5點所稱影響整體交易秩序之判斷因素
之一。㈤被上訴人未揭露商標相關資料,為足以影響交易秩
序之顯失公平行為:蓋商標權、專利權、著作權等涉及專用
權,一般大眾倘無關鍵字或申請字號尚難查悉相關資料。經
查檢舉人陳述伊於97年9月27日參加被上訴人在高雄舉辦之
「格子趣微型百貨店」加盟說明會並攜回相關書面資料,
惟
查其中並無被上訴人所稱之相關商標資料。雖然加盟契約書
第5條載明商標之授權使用,然而,該條僅揭載商標圖樣及
服務標章之使用限制及範圍,交易相對人無法完整獲悉被上
訴人智慧財產權權利之申請審查或取得時點、權利內容及有
效期限等重要交易資訊。由被上訴人於98年4月28日網(法
)00000000號函說明一、㈠內容,顯見被上訴人於加盟說明
會上並無法證明有提供(交付)商標相關資料予檢舉人,加
以檢舉人亦無法提供相關商標資料,由此
可證被上訴人應未
提供商標相關資料予檢舉人。另交易相對人形式上於「網祿
數碼科技集團加盟業主對資訊的揭露」簽署姓名,未必表示
實質上被上訴人有提供相關重要交易資訊,且檢舉人98年3
月陳述書表示被上訴人稱「網祿數碼科技集團加盟業主對資
訊的揭露」只是形式簽名,被上訴人並沒有說明資料內容,
故被上訴人實際上是否確有提供商標相關資料,應予實質審
查。㈥被上訴人未提供其對加盟店與其他加盟店或自營店之
間營業區域之經營方案,為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯
失公平行為,違反公平交易法第24條規定:檢舉人98年2月
12日到會陳述時即表示被上訴人未提供該公司對加盟店與其
他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案資料。被上訴人
雖稱口頭告知有關商圈範圍、距離及分店設立限制,且讓加
盟店於「網祿數碼科技集團加盟業主對資訊的揭露」勾選確
認及簽名,但本加盟契約書並未載明各店間之營業區域之經
營方案,「網祿數碼科技集團加盟業主對資訊的揭露」亦未
載明加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案
具體內容,且被上訴人於上訴人調查階段時亦無法具體說明
該公司對加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營
方案之內容,顯見被上訴人未能提出簽約前曾向加盟店揭露
上開書面資料之具體事證,實已使加盟店加盟後因高度依賴
或無選擇餘地而發生權益受損之情事。㈦被上訴人未揭露上
一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)加盟
店及終止加盟契約數目之統計資料,為足以影響連鎖加盟交
易秩序之顯失公平行為:被上訴人提供之資料中僅有被上訴
人97年29家店分布情形,從該資料雖可知被上訴人97年當年
度全國與各市、縣(市)加盟店之店數,然而,並無法知悉
被上訴人96年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)
加盟店及終止加盟契約數目之統計資料。被上訴人提供之「
「88」加盟簡介與被上訴人當初提供予檢舉人之「88」加盟
簡介有別,被上訴人提供之「88」加盟簡介第34頁即使載有
96年展店數3家,因依其內容可知其製作時間為98年3月後,
故檢舉人於加盟被上訴人前當無可能取得該份資料。被上訴
人提供之「88」加盟簡介僅載有加盟店數45間,然此為98年
2月底之統計資料,顯見至上訴人
調查程序終結前,被上訴
人從未揭露96、97年度全國、各市、縣(市)加盟店相關統
計資料。雖被上訴人於「88」加盟簡介載有96年展店數3家
,然該簡介並未揭示終止加盟契約數目之統計資料,被上訴
人亦自陳僅係口頭告知檢舉人96年度無終止加盟者。被上訴
人從事招募加盟,即負有揭露終止加盟契約數目之統計資料
之責任,即使未有加盟店與其終止加盟契約,亦應一併提供
予交易相對人知悉,尚不因無加盟店終止契約之紀錄而免除
上開揭露之義務。㈧被上訴人於94年間曾經他人檢舉經營十
大書坊及花蝶online加盟體系未充分資訊揭露乙案,被上訴
人當時即未對交易相對人充分揭露花蝶飾多加盟體系重要交
易資訊部分,核已有違反公平交易法第24條規定之虞,但上
訴人考量被上訴人於被檢舉前已自行改善,且因檢舉人為花
蝶飾多加盟體系第1家加盟店,故認其對交易秩序之影響輕
微,而未予處分。上訴人對於被上訴人上開行為雖未作成處
分,惟有於95年4月10日公壹字第09500030007號函中,警示
被上訴人若復為未揭露加盟資訊之行為,上訴人將依公平交
易法相關規定從重處分。被上訴人
竟於本案又未揭露加盟資
訊之行為,顯見其惡性重大,上開違法行為又曾經警示,且
自96年10月起被上訴人即從事招募加盟業務,向加盟店收取
加盟金、保證金、每月行政服務費及每月帳務處理費,
迄98
年2月底有43家加盟店,至上訴人作成原處分前均未改正上
開違法行為,經考量公平交易法施行細則第36條規定後,除
命被上訴人停止違法行為外,同時併處20萬元罰鍰,並無違
法或過當等語,
資為抗辯。
四、原判決以:㈠上訴人於本案訴訟中明白表示加盟業主不為重
要資訊揭露,為典型之不公平競爭行為等語,上訴人確已將
加盟業主未揭露重要交易資訊,定性為公平交易法第24條以
顯失公平方法為不公平競爭類型,亦即強調競爭者「水平面
」之保護,而非供給者與需求者間之「垂直面」保護,為主
管公平交易法之獨立行使職權機關
依職權所為而無悖於法律
本旨之解釋,當予尊重。而加盟業主隱匿資訊行為不法內涵
或商業倫理之非難性未達類似「脅迫、利誘」之程度,當不
能以公平交易法第19條第3款規範之,藉由公平交易法第24
條補遺條款予以規制,亦無不當。㈡公平公交易法第24條補
充領域包括限制競爭、不公平競爭及消費者保護,如指涉二
個領域以上,執法者除有義務明確說明外,就國家之所以介
入各該領域規制之構成要件亦均需滿足,要無將案例定性為
不公平競爭,但一方面強調加盟業主市場資訊揭露制度之保
護,而謂此係限制競爭補遺案件,只要一違反前述揭露資訊
原則,當然對交易秩序有所影響;另一方面又認此種案例保
護層面在於消費者領域,故是否顯失公平應以供給者(加盟
業主)與需求者(交易相對人)間為判斷,但對於「足以影
響交易秩序」之程度又不要求「相當重大或相對上顯較嚴重
之消保案件」之滿足,如此執法,恐造成公平交易法第24條
適用之混亂、失據。㈢本件上訴人為確保加盟事業之公平競
爭,制定加盟資訊揭露處理原則,其原則之名稱即開宗明義
宣示為機關內部處理此種類型案件之指導原則,並無直接對
外規制之意,而其第4點第4、6、7款及第6點第1項規定並未
對公平交易法第24條法文任何不確定法律概念為解釋,且雖
臚列加盟業主「應」揭露之重要資訊,但此原則既非法律又
非法律授權制定之
法規命令,於
法律保留原則下,本非得作
為課予人民義務或負擔之依據。又
參酌該原則復未就加盟業
主未揭露重要資訊者,有何相對應之效力規定,故無從以此
導引出加盟業主書面揭露資訊義務,也無從解讀有將加盟業
者未以書面揭露重要資訊直接判定該當於公平交易法第24條
「顯失公平」「足以影響交易秩序」等不確定法律概念之意
旨。再者,加盟資訊揭露處理原則第6點明示,縱使加盟業
主違反該原則第4點、第5點,仍須資訊重要,對交易相對人
顯失公平,足以影響連鎖加盟之交易秩序者,始有該當公平
交易法第24條規定之可能,至於是否該當,仍應依具體個案
之情節判斷。㈣上訴人將被上訴人之行為定性為公平交易法
第24條中補充不公平競爭規定之案例類型而加以規範,既為
如此定性,則被上訴人之行為是否該當於所謂「顯失公平」
、「足以影響交易秩序」,則應以「不公平競爭」類型所應
評價之基準為審查:⒈就系爭行為是否「顯失公平」而論:
加盟業主於加盟過程中究應揭露何種交易資訊予相對人,嚴
格言之,其實並未經任何有權機關訂定法規規制,故而,未
於一定期間內以書面揭露重要資訊此一行為是否具「違法性
」、「違反公平性」,尚有疑義,此手段是否確失公平而違
反公平交易法,尚須自具體個案中,考量對商業倫理及公序
良俗的違反程度為斷。加盟業主於招募過程中未揭露資訊之
行為,當然有可能該當所謂「顯失公平」之概念者,但一則
該行為之效果必須是破壞了加盟業主與其他競爭者間之公平
,違反效能競爭;二則該行為必須係利用資訊不對稱而與交
易相對人交易,顯失公平,因而高度違反商業倫理。經查,
格子趣微型百貨店之商業模式為被上訴人所首創,此種商業
模式之連鎖加盟業者,臺灣市場並無其他競爭者,被上訴人
未揭露交易資訊,實際上不可能對「不存在」之競爭者有何
不公平可言,當然也不會有影響效能競爭的問題。再者,被
上訴人授權加盟店使用之「格子趣」等文字圖樣之商標權,
其申請審查或取得時點、權利內容及有效期限,均可於經濟
部智慧財產局之網站上查詢。
是以,96年間擬參與被上訴人
連鎖加盟者,其實尚無因被上訴人未臚列商標申請審查或取
得時點、權利內容及有效期限而遭誤導錯判被上訴人所授權
之商標價值及因加盟可得期盼授權使用商標範圍之虞,
難謂
被上訴人所未以書面揭露之資訊為重要。被上訴人對「對加
盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案」之揭
示,就上訴人所調查之檢舉人個案言,於加盟簡章
所載加盟
條件及契約書末頁加註第5點規定等節,雖未揭示被上訴人
增店區域限制,但非不可認係「粗糙之經營方案」。被上訴
人所提供之書面經營方案,雖未必詳盡(實際上,被上訴人
也無詳盡之經營方案可提供),但此資訊對於此類型之加盟
商業模式而言,對風險評估之判斷影響不大。此外,被上訴
人所從事之系爭加盟事業係於96年10月起經營,由檢舉人所
提出之相關資料以觀,被上訴人所揭示之資訊包含97年全省
29家店分布情形,雖未明白記載上一會計年度「終止加盟契
約數目之統計資料」,但難謂全然無從評估。是以,被上訴
人上述未以書面揭露之資訊,尚非足以影響一般正常人對於
加盟市場風險評估之判斷,而另為加盟、不加盟選擇之重要
資訊;況且,本案檢舉人於加盟契約書附件2「加盟業主授
權加盟店使用之商標或服務標章,其權利內容、有效期間」
、「加盟業主對加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域
之經營方案」各項內容上均勾選「於簽訂契約前15日充分了
解」,職是,被上訴人是否曾以口頭或其他方式告知交易相
對人上開詳細內容,其實也未可知,尚難遽認被上訴人未以
書面揭露之資訊,係「利用」資訊不對稱而與相對人交易,
縱有部分資訊未揭露,也難認係高度違反商業倫理,顯失公
平。⒉就系爭行為是否「足以影響交易秩序」而論:本案既
經定性為「不公平競爭」案件,則其行為對於交易秩序之影
響,起碼要求涉案行為對於交易秩序有一定實質、相當之衝
擊度,始能進行公平交易法第24條之補充適用。至於「交易
秩序」之範疇也非空泛,必須界定一定之市場始能評估其影
響力,
參照上訴人所制定之加盟資訊揭露處理原則第6點所
示,以及不公平競爭基本上所保護者為「競爭者之公平」,
顯然此處評估交易秩序是否因涉案行為而受影響之範疇應界
定為系爭「連鎖加盟市場」。被上訴人就本件涉案行為是否
該當不公平競爭類型案件「足以影響交易秩序」之判斷,未
能以具體個案情狀分析,實質賞握其對交易秩序之衝擊度,
而將其所制定之加盟資訊揭露處理原則無限上綱,泛認被上
訴人苟未揭露其所要求揭露之事項,即認此行為「足以影響
交易秩序」,亦失其所應採取之評價基準。㈤
綜上所述,上
訴人就被上訴人行為是否顯失公平、足以影響交易秩序之判
斷,
無非以其於招募加盟過程中是否遵循「加盟資訊揭露處
理原則」所揭示之應揭露事項
而定,未遵循其為判斷時所應
採取之評價基準,有判斷濫用情事,有違
行政程序法第9條
規定,據以作成原處分,指被上訴人有違公平交易法第24條
規定,援引同法第41條前段科以罰鍰20萬元,並命停止其行
為,自有未合,訴願決定遞予維持,亦有
違誤,因將訴願決
定及原處分均予撤銷。
五、上訴人上訴意旨略謂:㈠加盟資訊揭露處理原則之訂定係上
訴人於法定權限範圍內,本於職權所為細節性、技術性及解
釋性之統一行政規則,為法律所必要之補充,並未逾越公平
交易法為維護交易秩序與確保公平競爭等規範意旨,亦未增
加法律所無之限制或負擔,並依
行政程序法第160條刊登於
行政院公報公布使各界周知,故被上訴人違反本處理原則揭
露資訊之規定,上訴人進而認定被上訴人違反公平交易法第
24條規定,自為適法。然查原判決理由中認為本處理原則對
加盟業主所應揭露之資訊予以指示,視之為
行政指導云云,
與公平交易法第24條規定之立法目的及本處理原則之定性並
不相符,
顯有判決適用法規不當。㈡上訴人訂頒加盟資訊揭
露處理原則,業將加盟資訊揭露行為設定成「一種行為模式
或準則」之法規範制度下,判斷加盟業主未充分揭露交易資
訊是否足以影響交易秩序,除審視有無促使現有交易相對人
誤導錯判之虞外,亦考量其可能影響將來潛在多數受害人之
效果,且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。且
按資
訊揭露義務之規範功能,不僅在於保障相對人避免締約之錯
誤,並且得以維護加盟市○○○○段的公平性,原判決見解
將導致此資訊揭露制度之空洞化,上開規範目的即無以維持
。㈢以本案而言,被上訴人迄98年2月止已有43家加盟店,
與其洽商加盟之交易相對人顯非少數,被上訴人以其相對優
勢地位,利用資訊不對稱、糾紛解決能力與資源之不對等從
事交易,而損害眾多消費者之利益時,也是一種自治之扭曲
與契約自由之濫用,同時對於同樣從事加盟業之其他加盟業
主形成不公平競爭,被上訴人之行為已合致「足以影響交易
秩序」之要件。而加盟資訊揭露處理原則所列項目既經篩選
為重要交易資訊,該等資訊如未揭露,即具有高度影響交易
秩序之可能,既然上開處理原則已條列出重要交易資訊,除
非個案情況特殊,否則事業未依加盟資訊揭露處理原則揭露
交易資訊,即有違反公平交易法第24條規定。不公平競爭案
件強調事業以背於商業倫理之手段爭取交易,故非難性在於
事業的手段不法,對於交易市場之商業倫理產生不良示範作
用,而非其行為會改變市場結構,故市場上有幾家事業並非
處分或不處分之理由;況且濫用相對優勢地位之資訊不對稱
案件,除對水平市場產生不良影響外,亦損及垂直交易相對
人之權益。原判決認為市場
倘若僅有1家事業,則其不公平
競爭行為不致影響交易秩序,實為法規適用不當。「網祿數
碼科技集團加盟業主對資訊的揭露」為被上訴人單方所預先
擬定之制式文件,為避免該份文件作為其事後
卸責之用,即
使
訴外人已於該份文件上勾選及簽名,仍須審究被上訴人實
質上是否確有提供重要交易資訊之資料。故上訴人除作形式
審查外,進而作實質審查,並無違誤。原判決竟憑制式文件
勾選率斷被上訴人已揭露加盟資訊,卻忽視被上訴人實際上
並無揭露資訊之行為,顯屬法規適用不當,且陷訴外人於更
不利之地位。㈣原判決認為被上訴人僅有乙筆商標權,故其
交易相對人不難查詢,惟原審法院漏未考量交易資訊透明化
本質在於公開交易資訊,使處於交易弱勢地位之交易相對人
可藉由上訴人矯正被上訴人不正競爭手段之方式(即要求揭
露交易資訊),衡平雙方交易地位。原判決令資訊弱勢之一
方負有蒐集資訊之義務及承擔該風險與不利,顯已對處於資
訊弱勢之交易相對人更為不公平,顯屬適用法規不當。至於
加盟契約書末頁第5點乃雙方約定訴外人對於新堀江商圈第2
家加盟店可優先加盟,然被上訴人並未於上開加註說明中明
確揭露增店之實際距離限制,或是明確以圖示範圍告知,故
交易相對人根本無法知悉其經營商圈之具體範圍及有無經營
範圍之保障。又,加盟優先權究與營業區域之範圍無關,二
者意義不同,上開加註說明顯難認係加盟店與加盟店及自營
店間之營業區域規範,原判決認為上開約定即為粗糙之營業
區域經營方案,為法規適用不當。被上訴人若未向交易相對
人揭露其上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣
(市)終止加盟契約約數目之統計資料,交易相對人難以研
判被上訴人之加盟系統之存續比率。
故此一資訊恆為重要交
易資訊,被上訴人當然須充分揭露,自不能以終止加盟店數
為「0」,自認當然無影響交易相對人之交易判斷,蓋被上
訴人之責任為揭露交易資訊,是否交易乃係交易相對人之選
擇,被上訴人自不能代交易相對人評斷交易資訊之價值,而
謂縱使不揭露該交易資訊,交易相對人仍會與其交易為由,
拒絕揭露終止加盟契約數目之統計資料。是以,原判決認為
被上訴人1年成長29家,故前一年度加盟店數與終止店數非
重要資訊,顯屬適用法規不當。㈤被上訴人並未告知「授權
加盟店使用智慧財產權之申請審查或取得時點、權利內容及
有效期限」「對加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域
之經營方案」及「上一會計年度全國及該加盟店營業區域所
在市、縣(市)加盟店及終止加盟契約數目之統計資料」等
資訊,且被上訴人亦無提供商標審定號影本。又,被上訴人
未揭露之加盟資訊,
業已載明於原處分書,故被上訴人於99
年9月17日答辯狀壹之二稱「上訴人亦不爭執被上訴人確有
提供資訊揭露文件」,顯屬有誤,與事實不符。㈥有關被上
訴人於其答辯狀附表頁4表示僅有加盟店之租格率未達一定
水準時,被上訴人才會推介廠商云云,並非實情。按加盟契
約書第4條第4款、第9條第1款及第5款約定,是加盟店所展
售之商品來源均為被上訴人所推介之特定廠商,與加盟店之
租格率高低並無關連,故上訴人表示各加盟店之商品種類與
品項應大致相同,並無違誤,求為判決廢棄原判決,並駁回
被上訴人在原審之訴。
六、本院查:
㈠按公平交易法第24條規定:「除本法另有規定者外,事業亦
不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」
上開規定為公平交易法之概括性補充條款。本件上訴人依檢
舉調查結果,以被上訴人未於締結加盟經營關係10日前,以
書面向交易相對人充分揭露「授權加盟店使用智慧財產權之
申請審查或取得時點、權利內容及有效期限」、「對加盟店
與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案」及「上一
會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)加盟店
及終止加盟契約數目之統計資料」等重要交易資訊,為足以
影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為,違反公平交易法第
24條規定,乃依同法第41條規定,命被上訴人自處分書送達
之次日起,應立即停止前述違法行為,並處罰鍰20萬元。
㈡原判決撤銷原處分及訴願決定,其主要理由係謂:本件上訴
人為確保加盟事業之公平競爭,制定加盟資訊揭露處理原則
,其原則之名稱即開宗明義宣示為機關內部處理此種類型案
件之指導原則,並無直接對外規制之意,而其第4點第4、6
、7款及第6點第1項規定並未對公平交易法第24條法文任何
不確定法律概念為解釋,且雖臚列加盟業主「應」揭露之重
要資訊,但此原則既非法律又非法律授權制定之法規命令,
於法律保留原則下,本非得作為課予人民義務或負擔之依據
。又參酌該原則復未就加盟業主未揭露重要資訊者,有何相
對應之效力規定,故無從以此導引出加盟業主書面揭露資訊
義務,也無從解讀有將加盟業者未以書面揭露重要資訊直接
判定該當於公平交易法第24條「顯失公平」「足以影響交易
秩序」等不確定法律概念之意旨。再者,加盟資訊揭露處理
原則第6點明示,縱使加盟業主違反該原則第4點、第5點,
仍須資訊重要,對交易相對人顯失公平,足以影響連鎖加盟
之交易秩序者,始有該當公平交易法第24條規定之可能,至
於是否該當,仍應依具體個案之情節判斷。上訴人將被上訴
人之行為定性為公平交易法第24條中補充不公平競爭規定之
案例類型而加以規範,既為如此定性,則被上訴人之行為是
否該當於所謂「顯失公平」、「足以影響交易秩序」,則應
以「不公平競爭」類型所應評價之基準為審查。就系爭行為
是否「顯失公平」而論:加盟業主於加盟過程中究應揭露何
種交易資訊予相對人,嚴格言之,其實並未經任何有權機關
訂定法規規制,故而,未於一定期間內以書面揭露重要資訊
此一行為是否具「違法性」、「違反公平性」,尚有疑義,
此手段是否確失公平而違反公平交易法,尚須自具體個案中
,考量對商業倫理及公序良俗的違反程度為斷。加盟業主於
招募過程中未揭露資訊之行為,當然有可能該當所謂「顯失
公平」之概念者,但一則該行為之效果必須是破壞了加盟業
主與其他競爭者間之公平,違反效能競爭;二則該行為必須
係利用資訊不對稱而與交易相對人交易,顯失公平,因而高
度違反商業倫理。經查,格子趣微型百貨店之商業模式為被
上訴人所首創,此種商業模式之連鎖加盟業者,臺灣市場並
無其他競爭者,被上訴人未揭露交易資訊,實際上不可能對
「不存在」之競爭者有何不公平可言,當然也不會有影響效
能競爭的問題。再者,被上訴人授權加盟店使用之「格子趣
」等文字圖樣之商標權,其申請審查或取得時點、權利內容
及有效期限,均可於經濟部智慧財產局之網站上查詢。是以
,96年間擬參與被上訴人連鎖加盟者,其實尚無因被上訴人
未臚列商標申請審查或取得時點、權利內容及有效期限而遭
誤導錯判被上訴人所授權之商標價值及因加盟可得期盼授權
使用商標範圍之虞,難謂被上訴人所未以書面揭露之資訊為
重要。被上訴人對「對加盟店與其他加盟店或自營店之間營
業區域之經營方案」之揭示,就上訴人所調查之檢舉人個案
言,於加盟簡章所載加盟條件及契約書末頁加註第5點規定
等節,雖未揭示被上訴人增店區域限制,但非不可認係「粗
糙之經營方案」。被上訴人所提供之書面經營方案,雖未必
詳盡(實際上,被上訴人也無詳盡之經營方案可提供),但
此資訊對於此類型之加盟商業模式而言,對風險評估之判斷
影響不大。此外,被上訴人所從事之系爭加盟事業係於96年
10月起經營,由檢舉人所提出之相關資料以觀,被上訴人所
揭示之資訊包含97年全省29家店分布情形,雖未明白記載上
一會計年度「終止加盟契約數目之統計資料」,但難謂全然
無從評估。是以,被上訴人上述未以書面揭露之資訊,尚非
足以影響一般正常人對於加盟市場風險評估之判斷,而另為
加盟、不加盟選擇之重要資訊等語為論據。
㈢惟查行政程序法第159條規定:「本法所稱行政規則,係指
上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規
範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之
一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定:關於
機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等
一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定
事實、及行使
裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
上開所謂
解釋性行政規則,係指主管機關基於職權因執行特
定法律之規定,得為必要之釋示,以供本機關或下級機關所
屬公務員行使職權時之依據;至於裁量基準者,係指
行政機
關基於行使裁量權之需要,得根據其行政目的之考量而訂定
裁量之基準(本院93年度判字第1127號判決參照)。
是故行
政規則係由行政機關本於職權自行決定而訂定之,無須
立法
者另行授權,其本質上固不直接對外發生法規範之效力,依
行政罰法第4條規定:「違反行政法上義務之處罰,以行為
時之法律或
自治條例有明文規定者為限。」乃為
處罰法定原
則之明文規定。其所稱「法律」者,包括立法院三讀通過、
總統公布之形式意義法律以及依據法律授權訂定之法規命令
,不包括行政規則在內;其所稱「明文規定」者,則包括處
罰之構成要件及
法律效果。準此,行政機關不得僅依行政規
則據以作成行政罰,惟倘其行政罰之裁處已有法律或法規命
令為依據,另就認定事實或行使裁量權所需而輔以解釋性行
政規則或裁量基準為判斷者,則無不可。關於公平交易法第
24條之規定,司法院釋字第548號
解釋理由書即明揭:「主
管機關基於職權因執行特定法律之規定,得為必要之釋示,
以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據,業經
本院釋字第407號解釋在案,此項釋示亦屬行政程序法第159
條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭
行為之經濟法規,由於社會及經濟之變化演進,各式交易行
為及限制競爭、妨礙公平競爭行為
態樣亦隨之日新月異,勢
難針對各類行為態樣一一規範。因此,立法者即在法律中以
不確定之法律概念加以規定,而主管機關基於執行法律之職
權,就此等概念,自得訂定必要之解釋性行政規則,以為行
使職權、認定事實、適用法律之準據。……。」是依上說明
,公平交易法第24條乃屬補充條款,係以不確定法律概念定
之,主管機關基於執行法律之職權,就此等概念,得訂定必
要之解釋性行政規則,以為行使職權、認定事實、適用法律
之準據;且該法第41條並規定:「公平交易委員會對於違反
本法規定之事業,得限期命其停止、改正其行為或採取必要
更正措施,並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰;逾
期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者,得繼續
限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施,並按次連
續處新臺幣10萬元以上5,000萬元以下罰鍰,至停止、改正
其行為或採取必要更正措施為止。」足徵法律就此之處罰,
已有明文就違反公平交易法第24條規定之事業,明定得予處
罰,則上訴人依該條概括規定,訂定加盟資訊揭露處理原則
,以作為適用之範圍,於法即無不合。原判決認上訴人所定
「加盟資訊揭露處理原則」,係屬行政指導,並非行政規則
,上訴人以之課予人民義務,於法未合等語,尚非可取。次
查原判決以格子趣微型百貨店之商業模式為被上訴人所首創
,此種商業模式之連鎖加盟業者,臺灣市場並無其他競爭者
,被上訴人未揭露交易資訊,實際上不可能對「不存在」之
競爭者有何不公平可言,當然也不會有影響效能競爭的問題
乙節。查不公平競爭案件,強調事業以背於商業倫理之手段
爭取交易,故非難性在於事業的手段不法,對於交易市場之
商業倫理產生不良示範作用;連鎖事業主擁有較加盟店充分
之資訊,其濫用相對優勢地位之資訊,除對水平市場產生不
良影響外,亦損及垂直交易相對人之權益。則市場雖若僅有
1家事業,惟不公平競爭行為是否即不致影響交易秩序,實
有研究餘地。又「網祿數碼科技集團加盟業主對資訊的揭露
」為被上訴人單方所預先擬定之制式文件,為避免該份文件
,作為其事後卸責之用,即使訴外人已於該份文件上勾選及
簽名,仍須審究被上訴人實質上是否確有提供重要交易資訊
之資料。原判決僅憑制式文件勾選,即認被上訴人已揭露加
盟資訊,尚嫌速斷,被上訴人實質上是否已提供重要交易資
訊,自應再予查明。再者,原判決認為被上訴人僅有乙筆商
標權,其交易相對人不難查詢,而認其未揭露資訊,並不構
成違法乙節。經查交易資訊透明化,本質在於公開交易資訊
,使處於交易弱勢地位之交易相對人可藉由上訴人矯正被上
訴人不正競爭手段之方式(即要求揭露交易資訊),衡平雙
方交易地位。原判決以資訊弱勢之一方負有蒐集資訊之義務
及承擔該不利之風險,致對處於資訊弱勢之交易相對人更為
不公平,與公平交易法立法原旨,
似有未合。末查加盟契約
書末頁第5點,乃雙方約定訴外人對於新堀江商圈第2家加盟
店可優先加盟,此與營業區域之揭露,二者為不同之事項,
故本件被上訴人如未於加註說明中明確揭露增店之實際距離
限制,或未明確以圖示範圍告知,因加盟優先權究與營業區
域之範圍,二者意義不同,原判決以上開加註說明,遽認被
上訴人已就加盟業主與加盟店及自營店間之營業區域規範,
加以揭示,亦有未合。
㈣綜上所述,本件原判決對上訴人訂定之加盟資訊揭露處理原
則,認係行政指導,並以上訴人所定之加盟資訊揭露處理原
則,不得作為公平交易法第24條之解釋性行政規則,作為處
罰之依據。以及認定被上訴人已充分揭露交易資訊
等情,均
屬可議,上訴意旨據以
指摘原判決求為廢棄,為有理由。
爰
將原判決廢棄,著由原審按本院判決意旨,重為調查本件被
上訴人之行為是否構成公平交易法之處罰要件,另為適法之
判決。
七、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 黃 淑 玲
法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 林 金 本
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 7 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩