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行 政 法 院 判 決
101年度判字第862號
上 訴 人 財團法人大學入學考試中心基金會
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 許懷儷
律師
蘇宏杰 律師
廖郁晴 律師(兼
送達代收人)
被 上訴 人 丙○○
(民國00年00月00日生) 村62號2樓
上列
當事人間考試事件,上訴人對於中華民國100年7月14日臺北
高等行政法院100年度訴字第738號判決,提起上訴,本院判決如
下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
理 由
一、
緣被上訴人參加
訴外人大學招生委員會聯合會(下稱招聯會
)委託上訴人財團法人大學入學考試中心基金會(下稱上訴
人大考中心基金會)辦理之民國99年度指定科目考試,上訴
人所屬大學入學考試中心(下稱大考中心-其對原審判決上
訴部分另以
裁定駁回)以被上訴人於「數學乙」科測驗時,
誤入同一分區之試場,經監試人員在考試開始20分鐘內發現
,
乃依試場規則及違規處理辦法第9條第2項第3款規定,扣
減成績10分,被上訴人之「數學乙」科測驗成績原得分數35
分,實得分數25分,並於99年7月19日寄發之考生成績單註
記
上開違規事項及扣減成績之依據。被上訴人以其主動將誤
入試場情形告知監試人員,隨即前往正確之試場應試,依試
場規則及違規處理辦法第9條第2項第1款規定,應僅扣減該
科成績2分;考試進行中,監試人員要求其於文件上簽名,
未告知後續之處理,其因擔心占用考試時間,未詳閱內容即
簽名,監試人員處置不當,影響其作答心情
云云,於99年7
月23日提出
申訴,經大考中心以99年7月29日考二字第09900
00236號函復,略謂本件依據監試人員之說明,被上訴人之
違規事實明確,且已簽名確認無誤,所請增加該科成績10分
,歉難照辦。被上訴人
復於99年8月5日以同一理由再次提出
申訴,經大考中心以99年8月19日考二字第0990000252號函
復(即原處分),略謂經查證結果,被上訴人誤入試場係監
試人員發現,並由試務人員陪同至正確之試場應試,與原提
報違規事實相符,被上訴人未舉證係自行告知監試人員,所
請歉難照辦。被上訴人不服,以試場記載表記載內容並非事
實,且有多處塗改,不得據以認定其誤入試場係由監試人員
發現,請向鄰近考生調查事實;其因監試人員不當之處置,
影響作答時間及心情,應增加該科成績20分,以為補償云云
,擬具
訴願書向教育部提起訴願,遭決定駁回,遂提起
行政
訴訟,經原審法院判決
撤銷訴願決定後,上訴人不服,提起
上訴。
二、被上訴人起訴主張:㈠大考中心扣減被上訴人「數學乙」科
測驗成績10分之處分,係以兩位監試人員及試場記載表作為
其認定事實之唯一依據,該試場記載表上雖有被上訴人簽名
,然此係被上訴人於應試當時急於作答,未詳閱內容之情形
下所簽,況該試場記載表之字跡潦草且有多處塗改,而不易
閱讀。且該試場記載表記載:「該考生於8:44由監試人員
發現誤入同一考區之試場(00000000),並由試務人員陪同
至規定試場應試(00000000)。該考生尚未於答案卷卡上作
答。」但未說明究係監試人員「查核考生名冊後發現」,抑
或「考生主動提出後發現」。因而,不能認被上訴人之簽名
有確認該違規係「由監試人員主動發現」之效力。㈡本件被
上訴人為男性,因過失而誤坐女性考生之位置,大考中心在
未能證明監試人員先於被上訴人發現被上訴人坐錯位置之情
況下,卻對僅有過失之被上訴人處以
系爭扣減10分之處分,
顯屬過苛。㈢被上訴人於「數學乙」科考試作答
期間,因監
試人員要求被上訴人於試場記載表上簽名,影響被上訴人作
答時間及心情,造成該科目成績低落,應增加該科成績20分
以為補償:本件指定科目考試,每間試場皆配有兩名監試人
員,考場外亦有其他試務人員,因此監試人員可待被上訴人
交卷後,再予閱覽試場記載表,並告知違規事項後讓被上訴
人簽名。
惟監試人員捨此更為有效且對被上訴
人權益侵害較
小之手段不為,反於測驗期間干擾被上訴人作答,其處置顯
違
比例原則。再者,被上訴人雖有違規事實在先,惟監試人
員亦不得以此為由合理化其干擾被上訴人作答之不當處置等
語,求為判決撤銷訴願決定及原處分關於扣減被上訴人99學
年度指定科目考試數學乙成績10分之部分(註:僅提
撤銷訴
訟;原請求大考中心加分部分,不再請求)。
三、大考中心則以:本件被上訴人係藉由報考大考中心所舉辦之
99年度指定科目考試,以該成績參加訴外人招聯會辦理考試
分發等招生管道。被上訴人雖因違反試場規則而被扣減成績
10分,惟大考中心並非
行政機關,亦未經受託行使
公權力,
自非屬
原處分機關,從而,被上訴人對大考中心提起本件行
政訴訟,即屬不符起訴要件,依行政訴訟法第24條第1款、
第107條第1項第10款及第2項規定,應予駁回。另大考中心
辦理99學年度指定科目考試,業將試場規則及違規處理辦法
規定於考試簡章中,被上訴人於應試前本應知悉。又被上訴
人指陳其係自行發現誤入試場並主動報告監試人員顯與事實
不符,此有現場監試人員及試務人員之指述及試場記載表足
以為證。至於被上訴人請求調查00000000試場座位之鄰近考
生證詞
一節,因事隔一年恐早已不復記憶,且考生均專注於
考試,應不可能分神注意被上訴人是否主動或被動發現誤入
考場,應無調查必要等語,
資為抗辯,求為判決駁回被上訴
人在原審之訴。
四、原審以:財團法人大學入學考試中心基金會依大學法第24條
第2項規定受大學招生委員會聯合會委託辦理考試相關業務
,在其受委託範圍內,視為行政機關。而其依考試簡章試場
規則與違規處理辦法所為扣分行為,即屬關係合法錄取(即
招生)權利義務之
行政處分。又依訴願法第10條規定,若考
生不服大考中心依考試簡章試場規則與違規處理辦法所為扣
分行為,欲提起訴願時,應向招聯會為之,始符法制。再依
訴願法第58條第1項至第3項、第61條第1項、第2項規定,本
件被上訴人因不服大考中心所為之原處分,而向教育部提起
訴願,其訴願管轄機關本應為招聯會,
詎教育部未依上開規
定為之,逕自為訴願決定,大考中心於收受教育部做
訴願答
辯函後,亦未本諸訴願法第58條規定之意旨,向教育部
陳明
被上訴人誤向教育部提起訴願之情事,明顯違背訴願法第58
條、第61條第1項及第2項規定,而有程序上之嚴重瑕疵,教
育部所為之訴願決定,自無從維持等語,因將訴願決定撤銷
。
五、上訴意旨
略以:㈠原判決既認本件
被告為上訴人大考中心基
金會,
而非大考中心,因上訴人大考中心基金會之代表人為
董事長甲○○,並非主任牟宗燦,則於原審以大考中心主任
牟宗燦為代表人委任訴訟代理人,並以被告地位應訴,即有
當事人於訴訟未經合法代理或代表情形,
迺原審未
依職權查
明,且未依法命補正,遽以大考中心主任牟宗燦為上訴人大
考中心基金會之代表人,並對之為判決,
參照本院94年度判
字第1002號、98年度判字第924號判決意旨,顯已構成行政
訴訟法第243條第2項第4款規定「當事人於訴訟未經合法代
理或代表」之當然違背法令情形。㈡原判決依大學法第24條
及大學法施行細則第19條,關於招聯會得以契約委託學術專
業團體或財團法人辦理考試相關業務之技術性行政事務(即
技術性之專業參與行為),誤解為委託行使公權力,且未細
察大學法規定之修法沿革、意旨及招聯會委託上訴人辦理考
試相關業務之性質僅屬私法委任關係,而非
行政程序法第16
條規定之委託行使公權力,且不符合依
行政程序法第16條規
定應為公告等委託行使公權力之要件,即遽認上訴人係招聯
會依
行政契約授權行使公權力之行政機關,依行政程序法第
2條第3項規定,在受委託範圍內,視為行政機關云云,
顯有
違背大學法第24條、大學法施行細則第19條、行政程序法第
2條第3項及第16條規定,構成行政訴訟法第243條第1項規定
「判決不
適用法規或適用不當」之
判決違背法令。㈢上訴人
寄發考試成績通知(含違規扣分)予被上訴人,雖係以上訴
人名義對外行文,惟此僅係為協助招聯會辦理考試相關業務
,參臺北高等行政法院98年度訴字第52號裁定見解,自非等
同於對外直接發生
法律效果之行為,且不能因此即認定上訴
人係作成行政處分之原行政機關。事實上,上訴人既非行政
機關,且未經委託行使公權力,則縱認對於上訴人之違規扣
分,係屬行政處分,亦應認為係招聯會之行政處分,迺原判
決不察,逕引訴願法第13條本文規定,認上訴人係本件之原
處分機關,顯有違訴願法第13條本文規定,構成行政訴訟法
第243條第1項「判決不適用法規或適用不當」之判決違背法
令。㈣上訴人並未受招聯會委託行使公權力,且縱認對於被
上訴人之違規扣分,係屬行政處分,亦應認為係招聯會之行
政處分,依訴願法第10條規定,被上訴人自應向原委託機關
即教育部提起訴願,乃原判決不察,
竟認為本件
訴願機關應
為招聯會,而非教育部,並誤認本件訴願程序違反訴願法第
58條、第61條第1項及第2項規定,有程序上之嚴重瑕疵云云
,進而撤銷教育部之訴願決定,顯有違背訴願法第10條、第
58條、第61條第1項及第2項規定,構成行政訴訟法第243條
第1項「判決不適用法規或適用不當」之判決違背法令。㈤
上訴人並非行政機關,且未經受託行使公權力,被上訴人誤
對上訴人提起本件行政訴訟,即屬不符起訴要件,依行政訴
訟法第24條第1款、第107條第1項第10款及第2項規定,自應
駁回。迺原判決不察,反而撤銷訴願決定,顯有違背該等規
定之判決違背法令。㈥原判決未經審酌行政程序法第16 條
規定之適用要件,竟認受委託行使公權力之民間團體或個人
,得再將公權力委託民間團體或個人行使,顯與行政程序法
第16條規定相違,構成行政訴訟法第243條第1項「判決不適
用法規或適用不當」之判決違背法令。更何況,原判決並未
認定上訴人是否業經招聯會依行政程序法第16條規定委託行
使公權力(例如是否業經公告,並刊登政府公報或新聞紙等
),甚至完全未引用行政程序法第16條規定,即遽認上訴人
係招聯會依行政契約授權行使公權力之行政機關云云,進而
撤銷訴願決定,其
所載理由顯不明顯、不完備,不足以使人
知其主文所由成立之依據,實有判決不備理由之當然違背法
令。再者,對於上訴人於原審之主張,上訴人受招聯會委託
辦理考試相關業務,僅屬技術性專業參與行為,並未受託行
使公權力之重要
攻擊防禦方法,完全未予斟酌,亦未說明其
摒棄不採之理由,即遽認上訴人係招聯會依行政契約授權行
使公權力之行政機關云云,顯構成判決不備理由之當然違背
法令。
六、本院查:
(一)
按:
1、行政程序法第2條規定:「(第1項)本法
所稱行政程序,
係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定
法規命
令與
行政規則、確定
行政計畫、實施
行政指導及處理
陳情
等行為之程序。(第2項)本法所稱行政機關,係指代表
國家、
地方自治團體或其他
行政主體表示意思,從事公共
事務,具有單獨法定地位之組織。(第3項)受託行使公
權力之個人或團體,於委託範圍內,視為行政機關。」第
16條第1項、第2項規定:「(第1項)行政機關得依法規
將其權限之一部分,委託民間團體或個人辦理。(第2項
)前項情形,應將委託事項及法規依據公告之,並刊登政
府公報或新聞紙。」第92條第1項規定:「本法所稱行政
處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他
公權力措施而對外直接發生
法律效果之單方
行政行為。」
2、大學法第1條至第3條依序規定:「(第1項)大學以研究
學術,培育人才,提升文化,服務社會,促進國家發展為
宗旨。(第2項)大學應受學術自由之保障,並在法律規
定範圍內,享有自治權。」「本法所稱大學,指依本法設
立並授予學士以上學位之高等教育機構。」「本法之
主管
機關為教育部。」第23條規定:「(第1項)曾在公立或
已立案之私立高級中等學校或同等學校畢業,或具有同等
學力,得入學修讀學士學位。(第2項)...(第4項)
前三項同等學力之認定標準...,由教育部定之。」第
24條規定:「(第1項)大學招生,應本公平、公正、公
開原則單獨或聯合他校辦理;其招生(包括考試)方式、
名額、考生身分認定、利益迴避、成績
複查、考生申訴處
理程序及其他應遵行事項之規定,由大學擬訂,報教育部
核定後實施。(第2項)大學為辦理招生或聯合招生,得
組成大學招生委員會或聯合會,聯合會並就前項事項共同
協商擬訂,報教育部核定後實施;大學招生委員會或聯合
會,得就考試相關業務,委託學術專業團體或財團法人辦
理。(第3項)前項大學招生委員會或聯合會之組織、任
務、委託學術專業團體或財團法人之資格條件、業務範圍
、責任及其他相關事項,由大學或聯合會訂定,報教育部
備查。(第4項)...。(第5項)大學辦理之各項入學
考試,應訂定試場規則及違規處理規定,並明定於招生簡
章。(第6項)考生參加各項入學考試,有違反試場秩序
及考試公平性
等情事者,依相關法律、前項考試試場規則
與違規處理規定及各校學則規定辦理。」
3、大學法施行細則第19條規定:「(第1項)大學應依本法
第二十四條第一項所定事項,擬訂招生規定,報本部核定
後,訂定招生簡章。(第2項)前項招生規定及涉及考生
權益事項,應於招生簡章中明定。(第3項)大學招生委
員會或聯合會依本法第二十四條第二項規定委託學術專業
團體或財團法人辦理考試相關業務,應以契約為之。」
4、大學招生委員會聯合會組織規程第1條規定:「各大學(
含獨立學院,以下同)為研商協調招生事宜,
爰依據大學
法第二十四條及大學法施行細則第十九條,組織大學招生
委員會聯合會(以下簡稱本會)。」第2條、第3條規定:
「本會以參與大學為會員,各會員學校校長為代表。」「
本會任務如次:商訂招生策略。協調各校年度招生事
宜。其他招生相關事項。」第4條第1項、第13條、第15
條規定:「本會置常務委員十一至十五人,組成常務委員
會,為平時之決策機構。」「本會因工作需要得設各種委
員會,其組織辦法另訂之。」「本規程經本會會員大會通
過後施行,修正時亦同,並報教育部備查。」
5、大學招生委員會聯合會大學考試入學分發招生辦法第一章
「總則」第1條、第2條規定:「為聯合辦理各大學考試入
學分發招生工作,依『大學法』第二十四條及『大學法施
行細則』第十九條之有關規定訂定本辦法。」「依『大學
招生委員會聯合會大學考試入學分發委員會組織辦法』規
定,設『大學考試入學分發委員會』,辦理大學考試入學
分發招生(以下簡稱『本招生』)之聯合分發事宜。」第
二章「招生方式及招生名額」第3條規定:「本招生採考
招分離方式辦理,依大學多元入學方案考生分發入學制,
使用單年度大學入學考試中心及大學術科考試委員會聯合
會之相關考生基本資料、學科能力測驗成績、指定科目考
試及數科考試成績,作為分發錄取之依據。」第五章「其
他」第17條規定:「本辦法經大學招生委員會聯合會會議
通過並報請教育部核定後施行,修正時亦同。」
6、財團法人大學入學考試中心基金會捐助章程第1條規定:
「本基金會依照民法
暨教育部審查教育事務財團法人設立
許可及監督要點組織之,定名為『財團法人大學入學考試
中心基金會』(以下簡稱本會)。」第2條規定:「本會
以從事研究並改進大學入學之制度與命題技術為宗旨,依
有關法令規定辦理下列業務:研究我國大學入學制度之
改革與大學入學考試命題與測驗技術之改進。接受委託
辦理各項有關之入學考試業務。提供題庫及相關測驗技
術服務。...其他符合本會設立宗旨之相關
公益性
教育事務。」第3條規定:「為執行前條各項業務,本會
設大學入學考試中心(以下稱本中心)。」第11條、第14
條規定:「本中心置主任一人,綜理中心業務,由董事會
聘任之。...。」「本中心得設各種委員會,以為本中
心之諮詢、審議及建議單位,由主任聘請專家學者組成之
。其組織辦法另訂之。」第16條、第17條規定:「本基金
會係由公私立大學暨獨立學院捐助新臺幣壹仟零貳拾陸萬
元整成立,其後由教育部捐助新臺幣伍億元整及公私立大
學暨獨立學院捐助新臺幣伍佰肆拾玖萬元整。本會得繼續
接受捐贈。」「本會完成財團法人登記後得接受國內外公
私機構、團體或個人之捐贈。」第21條、第24條規定:「
本會係永久性質,因情事變遷,不能達到原設置目的,必
須解散時,解散清算後之賸餘財產,不得歸屬於任何個人
或私人團體,應歸屬於所在地之地方政府或地方
自治團體
。」「本章程經教育部許可本會完成財團法人登記後實施
,修正時亦同。」
7、教育部組織法第2條第1款規定:「 本部掌理下列事項:
高等教育、技術職業教育政策之規劃,大專校院發展、
師資、招生、資源分配、品質提升、產學合作之輔導及行
政監督。」
8、教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點第1點
、第2點規定:「教育部(以下簡稱本部)為辦理教育事
務財團法人之設立許可及監督事宜,特依民法有關規定訂
定本要點。」「本要點稱教育事務財團法人(以下簡稱教
育法人),指以舉辦符合本部主管業務之公益性教育事務
為目的之財團法人。」第3點、第4點規定:「本部審查教
育法人之申請設立時,應審酌其捐助財產是否足以達成設
立目的及業務宗旨,其設立基金之現金總額並不得少於新
臺幣三千萬元。」「(第1項)教育法人之設立,應依捐
助章程設置董事,由董事依民法第五十九條規定向本部申
請許可後,向事務所所在地之法院
聲請設立登記。(第2
項)遺囑捐助設立之教育法人,前項申請由遺囑執行人為
之。」第13點、第16點規定:「教育法人經許可設立後,
本部應依民法第三十二條等規定監督下列事項:...教
育法人應依設立宗旨及目的舉辦各種公益業務,不得有分
配盈餘之行為。」「教育法人之業務,本部得依民法第三
十二條規定派員檢查。檢查項目如下:㈠設立許可事項。
...。」第17點第1項規定:「(第1項)教育法人有下
列情形之一者,本部得予糾正並限期改善,屆期不改善者
,本部得依民法第三十四條規定
廢止其許可,並通知法人
登記之法院:㈠違反法令、捐助章程或遺囑者。㈡管理、
運作方式與設立目的不符者。」
9、司法院釋字第269號(79年12月7日公布)解釋:「依法設
立之團體,如經政府機關就特定事項依法授與公權力者,
以行使該公權力為行政處分之特定事件為限,有行政訴訟
之被告當事人能力。...。」其
解釋理由書載明:「人
民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致
損害其權利或利益者,得依法提起訴願、再訴願、行政訴
訟,此觀訴願法第1條、行政訴訟法第1條第1項之規定自
明。故
行政爭訟之被告,原則上應為作成處分或決定之政
府機關,行政訴訟法第9條亦有明文。政府機關以外之團
體,原不得作為行政訴訟之被告。惟依法設立之團體,如
經政府機關就特定事項依法授與公權力者,在其授權範圍
內,既有政府機關之功能,以行使該公權力為行政處分之
特定事件為限,當有行政訴訟之被告當事人能力。」第42
3號解釋:「行政機關行使公權力,就特定具體之
公法事
件所為對外發生法律上效果之
單方行政行為,皆屬行政處
分,不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得
聲
明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作,直
接影響人民權利義務關係,且實際上已對外發生效力者,
如以仍有後續處分行為,或載有不得提起訴願,而視其為
非行政處分,自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不
符。...。」第382號解釋理由書(第2段)記載:「公
立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,具有機關
之地位,而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關
許可設立並製發印信授權使用,在實施教育之範圍內,有
錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等
權限,係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機
構,於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。...
。」第462號解釋理由書(第1段)明載:「...行政機
關行使公權力或依法設立之團體,直接依法律規定或經政
府機關就特定事項依法授與公權力者,就該特定事項所作
成之單方行為,不問其用語、形式,皆屬行政處分,此亦
經本院釋字第269號、第423號及第459號解釋在案。」
、綜合上開行政程序法、大學法等相關法令規定及司法院解
釋意旨可知:
(1)行政程序法所稱行政機關,係指代表國家、地方自治團體
或其他行政主體表示意思,從事公共事務,具有單獨法定
地位之組織。而受託行使公權力之個人或團體,於委託範
圍內,視為行政機關;上開將公權力授與民間團體行使之
方式有直接由法律授與者,亦有由行政機關以行政處分或
行政契約方式授與者,該受託行使公權力之個人或團體於
受託行使公權力之範圍內,具有與行政機關相當之地位,
就該公法上特定事項所作成而對外直接發生法律效果之單
方行為,不問其用語、形式,皆屬行政處分,受處分之
相
對人認為該行政處分違法或不當,自得對之提起行政爭訟
。
(2)公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,具有機
關之地位,而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機
關許可設立並製發印信授權使用,在實施教育之範圍內,
有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書
等權限,係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育
機構,於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。
(3)大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自
治權;
前揭大學法第24條第1項對於大學招生(包括考試
),規定為
大學自治事項,有關大學招生(包括考試)係
由各公私立大學單獨或聯合他校辦理,以及其招生(包括
考試)方式、名額、考生身分認定、利益迴避、成績複查
、考生申訴處理程序及其他應遵行事項之規定,授權由大
學擬訂,報教育部核定後實施;大學法第24條第2項、第3
項、第5項、第6項對大學辦理招生或聯合招生,授權大學
得組成大學招生委員會或聯合會,由聯合會就有關大學招
生(包括考試)等事項共同協商擬訂,報教育部核定後實
施;復授權大學招生委員會或聯合會,得就考試相關業務
,委託學術專業團體或財團法人辦理;暨對關於大學招生
委員會或聯合會之組織、任務、委託學術專業團體或財團
法人之資格條件、業務範圍、責任及其他相關事項,授權
由大學或聯合會訂定,報教育部備查;而大學辦理各項入
學考試,均應訂定試場規則及違規處理規定,並將該等規
定明訂於招生簡章,考生參加各項入學考試,有違反試場
秩序及考試公平性等情事者,依相關法律、考試試場規則
與違規處理規定及各校學則規定辦理。準此可知,大學為
辦理招生(包括考試)所組成之「大學招生委員會」或「
聯合會」,乃依據大學法之直接授權,行使(執行)有關
大學招生(包括考試)事項,於處理關於大學招生(包括
考試)事項時,亦具有與機關相當之地位;而大學招生委
員會或聯合會並得基於法律(大學法第24條第2項)之規
定,就考試相關業務,以契約(大學法施行細則第19條第
3項)委託學術團體或財團法人辦理,該學術團體或財團
法人就受委託行使相關考試業務之特定事項,同具有與機
關相當之地位,就該公法上特定事項所作成而對外直接發
生法律效果之單方行為,不問其用語、形式,皆屬行政處
分,受處分之相對人認為該行政處分違法或不當,自得對
之提起行政爭訟。上開大學招生(包括考試)事宜,並受
教育部之輔導及行政監督(大學法第3條、教育部組織法
第2條第1款)。
(4)為研商協調招生事宜,依據
前開大學法第24條及其施行細
則第19條組織之大學招生委員會聯合會,以參與大學為會
員,辦理:商訂招生策略、協調各校年度招生事宜及其他
招生相關事項,並置常務委員,組成常務委員會,為平時
之決策機構,屬常設性之組織;其招生(包括考試)行為
,係基於大學法之規定代表參與聯合招生之大學所為,具
有機關之地位,乃屬當然。而「財團法人大學入學考試中
心基金會」係依照民法暨教育部審查教育事務財團法人設
立許可及監督要點成立之公益法人,於法令限制內,有享
受權利、負擔義務之能力,該法人以從事研究並改進大學
入學之制度與命題技術為宗旨,依有關法令規定「接受委
託辦理各項有關大學之入學考試」及其他符合該會設立宗
旨之相關公益性教育事務,並受教育部之監督;為執行上
開業務,該會設「大學入學考試中心」,置主任一人,綜
理中心業務,由董事會聘任之,故「大學入學考試中心」
,乃「財團法人大學入學考試中心基金會」之組織單位(
內部單位)甚明。
(5)依大學法第24條及大學法施行細則第19條規定訂定之「大
學招生委員會聯合會大學考試入學分發招生辦法」規定,
大學招生「採『考』『招』分離方式辦理,依大學多元入
學方案考生分發入學制,使用單年度大學入學考試中心及
大學術科考試委員會聯合會之相關考生基本資料、學科能
力測驗成績、指定科目考試及數科考試成績,作為分發錄
取之依據」。「大學招生委員會聯合會」並依大學法第24
條第2項及上開「大學招生委員會聯合會大學考試入學分
發招生辦法」規定,將大學招生其中之「考試」相關業務
即「學科能力測驗」與「指定科目考試」,以契約(協議
書-見原審卷第104、105頁)委託「財團法人大學入學考
試中心基金會」辦理,該「財團法人大學入學考試中心基
金會」於受託行使(辦理)上述考試業務之範圍內,屬於
前揭行政程序法第2條第3項之行政機關亦明。又依公文程
式條例第3條第3項規定:「機關內部單位處理公務,基於
授權對外行文時,由該單位主管署名、蓋職章;其效力與
蓋用該機關印信之公文同」,是「財團法人大學入學考試
中心基金會」為執行上開業務而設之「大學入學考試中心
」,就前述受託行使(辦理)大學「學科能力測驗」與「
指定科目考試」之相關事項,對外行文時由該單位主管(
主任)署名、蓋職章,其效力與蓋用「財團法人大學入學
考試中心基金會」印信之公文同,如該公文係就受託行使
相關考試業務所作成而對外直接發生法律效果之單方行為
,不問其用語、形式,皆應視同「財團法人大學入學考試
中心基金會」之行政處分。
(二)次按:
1、行政訴訟法第22條、第24條規定:「
自然人、法人、中央
及地方機關、非法人之團體,有當事人能力。」「經訴願
程序之行政訴訟,其被告為下列機關:駁回訴願時之原
處分機關。撤銷或變更原處分時,為撤銷或變更之機關
。」第27條、第28條規定:「(第1項)能獨立以法律行
為負義務者,有
訴訟能力。(第2項)法人、中央及地方
機關、非法人之團體,應由其代表人或管理人為訴訟行為
。(第3項)前項規定於依法令得為訴訟上行為之代理人
準用之。」「民事訴訟法第四十六條至第四十九條、第五
十一條之規定,於本節準用之。」第二編第一章第107條
第1項、第2項規定:「(第1項)原告之訴,有下列各款
情形之一者,行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補
正者,審判長應定期間先命補正:...原告或被告無
當事人能力者。原告或被告未由合法之法定代理人、代
表人或管理人為訴訟行為者。由訴訟代理人起訴,而其
代理權有欠缺者。...(第2項)撤銷訴訟及課予義
務訴訟,原告於訴狀誤列被告機關者,準用第一項規定。
」第三編第243條第4款、第263條規定:「(第1項)判決
不適用法規或適用不當者,為違背法令。(第2項)有下
列各款情形之一者,其判決當然違背法令:...當事
人於訴訟未經合法代理或代表。...。」「除本編別
有規定外,前編第一章之規定,於上訴審程序準用之。」
2、民事訴訟法第47條、第48條規定:「關於訴訟之法定代理
及為訴訟所必要之允許,依民法及其他法令之規定。」「
於能力、法定代理權或為訴訟所必要之允許有欠缺之人所
為之訴訟行為,經取得能力之本人、取得法定代理權或允
許之人、法定代理人或有允許權人之承認,溯及於行為時
發生效力。」又民法第1089條第1項規定:「對於未成年
子女之權利義務,除法律另有規定外,由父母共同行使或
負擔之。父母之一方不能行使權利時,由他方行使之。父
母不能共同負擔義務時,由有能力者負擔之。」
(三)本件被上訴人參加訴外人大學招生委員會聯合會(下稱招
聯會)委託上訴人「財團法人大學入學考試中心基金會(
下稱上訴人大考中心基金會)」辦理之99年度指定科目考
試,上訴人所屬大考中心以被上訴人於「數學乙」科測驗
時,誤入同一分區之試場,經監試人員在考試開始20分鐘
內發現,乃依試場規則及違規處理辦法第9條第2項第3款
規定,扣減成績10分,被上訴人之「數學乙」科測驗成績
原得分數35分,實得分數25分,並於99年7月19日寄發之
考生成績單註記上開違規事項及扣減成績之依據。被上訴
人以其主動將誤入試場情形告知監試人員,隨即前往正確
之試場應試,依試場規則及違規處理辦法第9條第2項第1
款規定,應僅扣減該科成績2分;考試進行中,監試人員
要求其於文件上簽名,未告知後續之處理,其因擔心占用
考試時間,未詳閱內容即簽名,監試人員處置不當,影響
其作答心情云云,於99年7月23日提出申訴,經大考中心
以99年7月29日考二字第0990000236號函復,略謂本件依
據監試人員之說明,被上訴人之違規事實明確,且已簽名
確認無誤,所請增加該科成績10分,歉難照辦。被上訴人
復於99年8月5日以同一理由再次提出申訴,經大考中心以
99年8月19日考二字第0990000252號函復(即原處分),
略謂經查證結果,被上訴人誤入試場係監試人員發現,並
由試務人員陪同至正確之試場應試,與原提報違規事實相
符,被上訴人未舉證係自行告知監試人員,所請歉難照辦
,被上訴人不服,向教育部提訴願,教育部訴願決定以「
大考中心(按指上訴人大考中心基金會-下同)受託辦理
事項,屬專業參與行為,其實務上,大考中心對於考試成
績之評定及對考生於考試時之違規行為所為扣分處理,已
實質影響考生錄取
與否及所錄取學校或系所,對考生權益
之影響,不可謂不大;大考中心並非行政機關,亦未經授
權行使公權力,現行由大考中心所為,應是為招聯會之處
分」等由,從實體上
予以審理後,認被上訴人之訴願無理
由,駁回訴願,被上訴人不服,遂提起行政訴訟。原審以
:大學招生委員會聯合會(招聯會)既係由數個學校聯合
組成委員會,其所為招生之行為,即係代表組成大學招生
委員會聯合會之全體學校所為之行政處分;又大學招生委
員會聯合會依大學法第24條及施行細則第19條規定所為招
生行為,既依行政契約授權由本件被告財團法人大學入學
考試中心(按應指上訴人大學入學考試中心基金會)辦理
考試相關業務,而考試乃招生之核心、必要行為,在其受
委託範圍內,視為行政機關,而其依考試簡章試場規則與
違規處理辦法所為扣分行為,即屬關係合法錄取(即招生
)權利義務之行政處分等語。
揆諸上開規定及說明,原判
決此部分所持之見解,固無不合。惟原判決將訴願決定撤
銷,核有如下
違誤:
1、被上訴人向原審提起系爭行政訴訟時,其所列之被告分別
為「大學招生委員會聯合會」(
嗣於原審行
準備程序中撤
回此部分之訴)及上訴人大學入學考試中心基金會之內部
單位(組織單位)「財團法人大學入學考試中心-代表人
牟宗燦」,此後書具
答辯書、到庭行準備程序及言詞辯論
,均由「財團法人大學入學考試中心」為之,並以該中心
(主任)「牟宗燦」委任律師許懷儷、蘇宏杰、廖郁晴為
該案之訴訟代理人(見原審卷第71、73、84、91、112頁
)。被上訴人於原審誤列無當事人能力之「財團法人大學
入學考試中心」(其名稱雖列載有「財團法人」等字,然
僅屬上訴人「財團法人大學入學考試中心基金會」之內部
組織,已如上述)為被告機關,原審未命補正為「財團法
人大學入學考試中心基金會」及該基金會之代表人「甲○
○」,而逕於判決書列載「財團法人大學入學考試中心基
金會」為被告,復誤載該基金會之代表人為「牟宗燦」及
以「牟宗燦」委任之律師許懷儷、蘇宏杰、廖郁晴為上開
基金會之訴訟代理人,即有應定期命其補正(以無當事人
能力者為被告-誤列被告機關)未命補正及「當事人於訴
訟未經合法代理」之違背法令情事。
2、本件之被上訴人「丙○○」係00年00月00日出生,業經其
於起訴狀上載明,至原審100年7月7日言詞
辯論終結時,
尚未滿20歲,為未成年人。而對於未成年子女之權利義務
,除法律另有規定外,由父母共同行使或負擔之;父母之
一方不能行使權利時,由他方行使之;父母不能共同負擔
義務時,由有能力者負擔之(民法第1089條第1項),上
開起訴狀僅列載其父「丁○○」為法定代理人,原審未查
明本件是否有前揭民法第1089條第1項規定「父母之一方
不能行使權利」或「父母不能共同負擔義務」之情形,亦
嫌疏漏(惟法定代理權或為訴訟所必要之允許有欠缺之人
所為之訴訟行為,經取得能力之本人、取得法定代理權者
之承認,溯及於行為時發生效力-見前舉民事訴訟法第48
條規定)。
3、原判決援引訴願法第10條規定「依法受『中央』或『地方
機關』委託行使公權力之團體或個人,以其團體或個人名
義所為之行政處分,其訴願管轄,向原委託機關提起訴願
。」認考生不服財團法人大學入學考試中心(基金會)依
考試簡章試場規則與違規處理辦法所為扣分行為,欲提起
訴願時,應向「大學招生委員會聯合會」為之,始符法制
等語。惟並未敘明本件「大學招生委員會聯合會」將系爭
大學考試業務委託「財團法人大學入學考試中心基金會」
行使(辦理),何以應適用上開訴願法第10條規定,向原
委託機關(即中央或地方機關)提起訴願,理由尚嫌不備
。且縱認系爭處分應向「大學招生委員會聯合會」提起訴
願,然教育部為大學法規定之中央主管機關,對大學招生
(包括考試)事項,依法有輔導及監督之權責,業如上述
;是系爭處分既經教育部自為訴願決定,與由「大學招生
委員會聯合會」訴願決定效力應相同,基於程序經濟原則
,亦
無庸再由「大學招生委員會聯合會」重為訴願決定(
本院94年度判字第787號、第1160號判決參照)。
(四)
綜上所述,原判決核有違誤,上訴人大學入學考試中心基
金會上訴意旨
指摘原判決違背法令,求予廢棄,非無理由
,應予准許。爰將原判決廢棄,發回原審法院另為適法之
裁判,以符法制。至上訴人所屬大學入學考試中心對原審
判決不服,提起上訴部分,本院另以裁定駁回,
附此敘明
。
七、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟
法官 陳 秀 媖
法官 林 玫 君
法官 胡 國 棟
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
書記官 阮 思 瑩