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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　102年度判字第587號 上　訴　人　內政部 代　表　人　李鴻源 訴訟代理人　陳清進　律師 參　加　人　國立體育大學 代　表　人　高俊雄 被 上訴 人　陳阿韮 訴訟代理人　蔡進良　律師 上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國102年3月 14日臺北高等行政法院100年度訴字第60號判決，提起上訴，本 院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 一、訴外人即需地機關教育部為辦理「中正（介壽）運動公園工 程」，需用坐落桃園縣○○鄉○路○段○○○段○○○號及牛 角坡段嶺頭小段127地號等204筆私有土地，經上訴人報經訴 外人行政院於65年10月18日以台內地字第705554號函（下稱 行政院65年10月18日函）核准徵收及一併徵收其地上物，訴 外人臺灣省政府於65年10月30日以府民地丁字第104209號函 轉訴外人桃園縣政府於66年7月13日以66府地用字第70941號 函公告徵收，報經行政院於73年1月6日以73台內地字第2054 30號函補行徵收坐落桃園縣○○鄉○路○段○○○段○○○○ 號等5筆土地上之改良物，並由桃園縣政府於73年2月8日分 別以73桃府地用字第014314號公告及以73府地用字第014314 號函通知前揭5筆土地上改良物之所有權人。迨97年6月24日 ，被上訴人以本件徵收土地之用途由「中正（介壽）運動公 園」改為「國立體育學院」（現改制為國立體育大學，即參 加人），教育部未按核准計畫興辦事業為由，依土地徵收條 例第49條第1項第4款規定，向桃園縣政府申請撤銷其原與他 人共有之坐落桃園縣○○鄉○路○段○○○段44、45、161 、162、163、164、167、168、171、172、173-1、173-3、 173-4、173-5、174、177、178-1、178-2、178-4、179、18 0、181、198、199、200、201、202-1、204、205、205-2、 206-1、214地號等32筆土地（下稱系爭32筆被徵收土地）。 經桃園縣政府於97年11月14日以府地徵字第0970378677號函 否准。被上訴人復於98年1月3日，以同一事由向上訴人請求 撤銷系爭32筆土地之徵收，上訴人以98年12月31日台內地字 第0980242478號函（下稱原處分）否准，被上訴人不服，提 起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。 二、被上訴人起訴主張：（一）關於上訴人違反徵收計畫之部分 ：遍觀需地機關教育部65年所提出之「中正運動公園用地徵 收計畫書」內容，均未出現設置「國立體育學院」、升格改 制「國立體育大學」之規劃。依教育部71年1月20日台（71 ）體字第02427號函之意旨，始論及「在中正運動公園內設 立學校」之情，足證徵收當時之徵收計畫未包含設立學校。 又依內政部都市計畫委員會於97年3月18日召開第678次會議 ，其中會議紀錄㈡關於林口特定區計畫（第三次通盤檢討） 之公開展覽期間公民或團體陳情意見綜理表中，可見國立體 育學院提出「……建議將介壽運動公園用地變更為學校用地 ……」之意見，足證系爭被徵收土地之實際用途為學校用地 。另依系爭被徵收土地徵收計畫書明載興辦運動公園，有關 事業之設計設施皆與體育、運動相關，系爭被徵收土地自應 依計畫書內容建造可供公眾使用之運動公園；縱依文義解釋 ，土地法第208條第7款規定雖籠統稱「教育」「學術」，但 教育與學術應有所分別，大學解釋上應屬學術事業。且參照 上訴人85年10月23日函，明確指出「國小用地」與「高中用 地」之興辦事業主體、規模均不同，足證本件系爭被徵收土 地實際作為學校使用，與當初規劃為公園使用之目的顯不相 當。再者，學理上公立學校與公園雖然均涉及公物，但兩者 法律性質有別，倘徵收計畫具體化之結果並非計畫設定之運 動公園，於法律層次之評價上，即應論為已偏離原本徵收計 畫具體化之範圍，而該當興辦事業業已改變。（二）關於土 地徵收條例第49條第1項第4款之部分：鑑於公用徵收與憲法 對於財產權保障之關聯性，德國實務與學理上就徵收程序， 在公益拘束的關聯性上發展出「法定層次之徵收目的」、「 徵收計畫之具體化」及「合法徵收程序之進行」等三個層次 。本件是否合致土地法第208條第7款之教育事業，僅滿足第 一層次之要求。又配合土地徵收條例第49條第1項本文規定 ，本件適用同條項第4款規定，應係指本應切實按核准計畫 「中正運動公園」使用，而在「完成使用」前需用土地人本 應每年檢討此興辦事業計畫；若計畫變更者，即合致同條項 第4款規定之事由。另系爭被徵收土地目前乃供體育學院使 用，顯與原先徵收計畫書記載之目的不同；又所謂「多目標 體育園區」，事實上僅存在體育學院（後改制體育大學）， 並受體育大學校內相關場館等管理自治規章所規範，是核情 應可認定依徵收計畫（興辦運動公園）開始使用系爭被徵收 土地前，興辦事業計畫改變或註銷。（三）關於土地徵收條 例第49條第1項第5款部分：原屬被上訴人與他人共有之坐落 桃園縣○○鄉○路○段○○○段第161、162、163、164、17 1、172、173-1、173-3、173-4、173-5、177、178-1、178- 2、179、201、202-1、205地號土地，目前全部荒廢閒置； 而技擊館等工地亦荒廢閒置二十餘年，約有三分之二被徵收 土地已雜草叢生，難認將來會依計畫執行。又相關土地遭育 志開發公司「長庚高爾夫球場」使用之情形如次：原屬被上 訴人與他人共有之桃園縣○○鄉○路○段○○○段第178-4 、206-1地號土地，及原屬其他私人所有而被徵收之大埔小 段第214-2、205-8、206、209-1、156、155、157、153-2、 150-1、159、157-2地號土地，遭移作育志開發公司「長庚 高爾夫球場」使用，並經桃園縣政府99年4月27日府地徵字 第0990148936號函確認；依該球場網頁資料、「長庚高爾夫 俱樂部」計分卡所附之球道圖可○○○區○○○○道旁之兩 座水池（於圖上標誌P之藍色區塊）及周圍土地，係占用被 徵收之大埔小段第155、156、157、157-2、159等地號土地 ；北區第8洞果嶺及周圍五座沙坑，係占用被徵收之大埔小 段第178-4、206-1地號土地及第205-8、206、214地號土地 。另此一占用國立體育大學校地之情，經長庚球場肯認「占 用國立體育大學校地，並曾與教育部協調換地」等情，可見 需地機關教育部長期容任長庚球場占用系爭被徵收土地。縱 使參加人與長庚大學及長庚技術學院有契約存在，然並不符 合民法787條及788條之規定，顯違反徵收目的。縱認75年間 變更興辦事業時，已依原徵收計畫開始使用系爭被徵收土地 而不符合土地徵收條例第49條第1項第4款要件，惟系爭被徵 收土地有些在體育大學校園圍牆及樹籬外長期為長庚球場使 用；有些雖現在劃為體育大學校園範圍內但多已成為樹林， 此與徵收前為被上訴人等供農作有顯著區別，足證無使用之 必要，應合致土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收 之要件。（四）系爭被徵收土地不應移轉予國立體育大學作 為學校用地：「運動公園」與「體育學院」於法律上屬不同 興辦事業內容，前者應為單純的提供公眾運動休閒之公園， 不應包括非供公眾運動休閒所用之學校；後者為目前參加人 校區，其內之各種運動設施皆被鐵絲網或圍牆隔離，皆以教 學為主，嚴格限制一般民眾使用，非屬開放性空間甚明。又 本件直接改設立學校，無復有「中正運動公園」之名實，此 一違法情事，與臺北市立體育學院違法遷移至臺北市天母體 育場乙案雷同。另依司法院釋字第513號解釋之意旨，本件 林口特定區計畫修正計畫說明書中，介壽公園的發展政策並 無得為「體育教育設施」之內容，系爭被徵收土地即必須依 照計畫書內容建造可供公眾使用之運動公園。且需用土地機 關教育部函送林口中正運動公園重行規劃報告，經行政院經 濟建設委員會討論後，於74年11月14日總（74）第2154號函 （下稱經建會74年11月14日函）之附件表示，需用土地機關 教育部應照經濟建設委員會之意見不再設置體育學院。（五 ）與本案同一徵收計畫之他訴訟案部分：與本案同一徵收計 畫範圍內之訴外人陳環之六筆土地之土地徵收相關爭議，迭 經相關行政救濟程序，經本院99年度裁字第419號裁定、本 院100年度判字第954號判決，確認徵收失效確定。綜觀訴外 人陳環之六筆土地，其所在位置大部分處於參加人已經興建 之設施上；反觀本案系爭被徵收土地，大多處於荒廢閒置之 狀態，並無依照徵收計畫使用，是即便撤銷徵收，對參加人 影響更小於前者。（六）本件撤銷系爭被徵收土地，尚未罹 於請求權時效：依土地徵收條例第49條第2項規定、體系解 釋、93年版之土地徵收作業手冊關於撤銷徵收一節之說明可 知，只要已徵收之土地該當土地徵收條例第49條規定事由之 一者，不論該當事由發生在該條例施行前後，均有適用，可 知土地徵收條例第49條第2項係有意溯及適用。又被上訴人 於97年6月24日依土地徵收條例第50條第1項但書規定、98年 1月3日依土地徵收條例第50條第3項，先後請求撤銷未果， 本件撤銷事由至今仍存續，則被上訴人之請求並無罹於時效 消滅之問題。另依土地徵收條例第50條第1項但書、第3項之 規定以觀，均未賦予原土地所有權人得直接向主管機關請求 撤銷徵收之權利；次依土地徵收條例第49條第1項與第50條 之體系解釋，若消滅時效起算時點取決於需用土地人未申請 之時點，則有架空土地徵收條例第49條與第50條之規範，顯 見需用土地人未申請之不作為事實乃狀態之持續，除非法律 既有規定何時即必須請求或設有除斥期間，否則解釋上只要 撤銷徵收事由持續存在，且需用土地人未依法發動向中央主 管機關申請撤銷徵收，原土地所有權人均得行使此項請求權 。退步言，縱應予計算時效，參諸土地徵收條例施行時行政 程序法尚未施行，自欠缺得類推行政程序法第131條之餘地 ，故本件應類推適用民法第125條15年之時效規定；且時效 起算時點應以87年8月17日上訴人函頒「撤銷土地徵收作業 規定」時起算。退萬步言，縱應適用行政程序法第131條5年 之時效規定，其起算時點應繫諸於原土地所有權人主觀上知 悉需用土地人未依法申請撤銷徵收之時點，而非客觀上需用 土地人未依法申請撤銷徵收之時點等語，聲明求為判決：訴 願決定、原處分均撤銷；上訴人應依被上訴人98年1月3日申 請撤銷行政院65年10月18日台內地字第705554號函所核准關 於「中正運動公園用地」之徵收。 三、上訴人則以：（一）國立體育學院之設立，與原徵收計畫之 內容並無牴觸：依本件65年報奉核准徵收計畫書載明「中正 運動公園」興辦事業性質為「教育事業」；另依行政院56年 5月2日台（56）內字第3263號函、教育部74年12月7日台（ 74）體字第55040號函、行政院75年4月9日台75教字第7036 號函（下稱行政院75年4月9日函）等函釋，76年間國立體育 學院之成立係中正運動公園籌建計畫項目延續，與原徵收計 畫書內容並無牴觸。又參加人依教育部76年5月27日台（76 ）高23530號函自76年7月1日正式成立，並負責林口中正體 育園區之營運管理工作，為確保運動設施之安全，對於場館 使用另有特殊規範；公司行號、宗教團體、政府機構等各單 位，均可洽該校利用上述場地，故中正運動公園係屬開放性 空間。另系爭被徵收土地依桃園縣政府地政處於99年4月22 日申請之（099）桃縣城都字第10869號「桃園縣政府都市計 畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」所載土地使用 分區均屬「介壽運動公園用地」，本件被徵收土地迄今仍屬 運動公園用地，則於無違反原徵收計畫使用目的及用途之前 提下，增加土地利用之效能，而為擴張土地之使用，並無違 反徵收計畫之情形。（二）相關系爭被徵收土地，概無荒廢 、遭高爾夫球場占用之情事：依桃園縣政府100年3月1日函 之說明，可知系爭被徵收土地使用分區為介壽運動公園用地 ，並規劃為多目標體育園區，並未違反原使用目的及用地， 亦非荒廢閒置；206-1地號土地確遭長庚高爾夫球場占用， 參加人將依「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」 主張相關權利；其餘土地業經參加人申請鑑界設樁，雖未設 顯著之圍籬區隔，惟並無提供該球場使用之情事○○○鄉○ ○○段○○○段○○○○號土地，該筆地號係教育部循撥用程 序取得所有權，並非徵收取得，是無違反徵收計畫目的使用 及非法移作上開學校使用之情事。又被上訴人與他人共有之 桃園縣○○鄉○路○段○○○段○○○○號等17筆土地，現地 上建物包括：室內網球場、室外網球場、籃球場、技擊館、 學人宿舍及球類館等，其中大埔小段178-2、179、201、202 -1、205地號等5筆土地規劃為技擊館、球類館及選手村，雖 因建築糾紛訴訟中，惟參加人已積極處理俟終審後將儘速依 計畫執行。（三）土地法第208條第7款之意義：參考學者蘇 志超所著「土地法規新論」之說明可知，土地法第208條第7 款規定之教育學術應屬同一興辦事業性質，而與慈善事業有 顯著區別。此一見解，亦獲教育部100年6月23日臺高㈢字第 1000105291號函、桃園縣政府100年7月4日府地權字第10002 58905號函、桃園縣政府城鄉發展局100年6月28日府城行字 第1000250499號書函等肯認。（四）與本案同一徵收計畫之 他訴訟案部分：依被上訴人於73年間就本件中正運動公園工 程被徵收土地申請收回事件所提行政訴訟，本院73年度判字 第946號業以判決駁回。（五）土地徵收條例第49條第2項， 並無溯及效力：依土地徵收條例第49條於89年之立法意旨及 文義解釋，實難推導出土地徵收條例第49條條第2項使該條 例施行前所發生之同條第1項事由具有溯及適用之效力；縱 認土地徵收條例施行前公告徵收之土地，於條例施行後方發 生法定撤銷徵收事由時，應屬土地徵收條例第49條第2項規 定之適用範圍，然此顯非屬法律溯及既往，亦非屬法律事實 回溯連結，益徵土地徵收條例第49條第2項規定未具溯及既 往或法律事實回溯連結之作用。又依本院見解，如本院98 年判字第1506號判決、95年度判字第1098號判決等意旨，可 知本件被上訴人應不得依土地徵收條例第49條第1項第4款、 第5款之規定請求撤銷徵收。（六）本件應無土地徵收條例 第49條第1項第4款之情事：依土地法第208條第7款、系爭徵 收計劃書第3、4條之文義，足證系爭被徵收土地係需用土地 人教育部為興辦教育事業而徵收；行政院75年4月9日函僅為 增加徵收土地使用效能，事業從未改變亦未經註銷。又依系 爭徵收計畫書所徵收之土地，於行政院75年核准重新規劃成 多目標體育園區前，已依徵收計畫開始使用，本件未符合土 地徵收條例第49條第1項第4款之「於徵收計畫開始使用前」 要件，自無同法第50條請求撤銷徵收之適用。另關於興辦之 事業改變或興辦事業計畫經註銷之判斷基準時點，土地徵收 條例第49條第1項第4款明確規定「依徵收計畫開始使用前」 ，而非「依徵收計畫完成使用前」，另參酌土地徵收條例第 49條第1項中段規定「……需用土地人應每年檢討其興辦事 業計畫……」之文義，顯與撤銷徵收之事由無關。本件被徵 收土地及坐落其上之場館設施均為國有，僅交由參加人管理 ，且依行政院75年4月9日函意旨，「林口中正體育園區」與 參加人係相互併存關係，自無從區分出非屬參加人管理利用 之園區及設施存在；況依行政訴訟法第136條準用民事訴訟 法第277條之規定，被上訴人主張顯屬本件撤銷徵收請求權 之權利發生事項，本即應由被上訴人負舉證責任，被上訴人 反要求上訴人及參加人提出不存在之證據，顯有失公允。 （七）本件應無土地徵收條例第49條第1項第5款之情事：系 爭被徵收土地已分別規劃作為相關運動場館、宿舍等用地， 且上開用地均為正在使用或籌劃興建中，未因目的事業形式 上之廢止、變更或其他積極客觀之事由，致所徵收之土地之 全部或一部無使用之必要的情形發生，並無土地徵收條例第 49條第1項第5款之適用。又林口中正體育園區內之綠地及樹 木均為整體規劃所必需為之設計，自不得因系爭被徵收土地 現規劃為綠地及種植樹木，而認其已無必要；遭訴外人育志 公司佔用之土地，於占用前已依規劃作為綠地完成使用，且 非無使用必要，應不符合土地徵收條例第49條第1項第5款撤 銷事由。另系爭徵收計劃書所規劃之球類館、技擊館及選手 宿舍等建設所需用地，其工程雖因民事爭訟而停工，然非興 建計畫已不存在或上開場地已不需要，顯然該等被徵收土地 仍有使用之必要。（八）本件被上訴人請求權應有行政程序 法第131條第2項之適用:被上訴人主張撤銷徵收事由均係發 生於土地徵收條例施行前，又土地徵收條例施行前，法律並 無如上開撤銷徵收之規定，致被上訴人客觀上行使其撤銷徵 收請求權存有法律上之障礙，使時效無法自被上訴人主張撤 銷徵收事由發生時起算，然因土地徵收條例業於00年0月0日 生效，於此時被上訴人行使撤銷徵收請求權已無客觀行使之 法律上之障礙，自應於89年2月4日起算被上訴人本件撤銷徵 收請求權時效，加諸土地徵收條例第50條第1項請求撤銷徵 收應屬公法上請求權，依行政程序法第131條第2項，於時效 完成後權利即歸消滅，原土地所有權人已無權請求撤銷徵收 。又被上訴人本件撤銷徵收請求權時效起算時點為89年2月4 日，惟該時行政程序法尚未施行，本應類推適用民法第125 條，惟因於行政程序法於90年1月1日施行後，所殘餘時間顯 多於行政程序法第131條第1項5年之時效期間，因此參諸民 法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起， 適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，即 被上訴人本件撤銷徵收請求權時效原應至94年12月31日屆滿 ，惟因當日係星期六，則延至95年1月2日屆滿，故被上訴人 至遲應於95年1月2日前行使撤銷徵收請求權，惟被上訴人未 於時效期間內為請求，其請求權已消滅。另上訴人93年編印 土地徵收作業手冊所載撤銷徵收申請期限，因與97年4月16 日高等行政法院法律座談會及近來各級行政法院見解相異， 業已不再援用，被上訴人仍援引該93年所編印土地徵收作業 手冊之內容，顯不足採等語，資為抗辯。 四、參加人則以：（一）「中正運動公園用地徵收計畫」原以「 運動訓練中心、體育學院、競賽場、民眾遊憩場地」為計畫 目標，教育部於76年成立「國立體育學院」（現更名「國立 體育大學」），並負責園區之管理（不另設管理單位），國 立體育大學現正進行「教育部2017世大運北區運動訓練基地 優秀運動人材培育計畫」，執行「運動訓練中心」之計畫目 標。故以系爭徵收土地籌建之「林口中正體育園區」其「以 體育訓練中心及體育學院為主」之政策目標，現正完全依徵 收計畫持續使用中，完全依教育部擬定之徵收計畫使用。（ 二）系爭被徵收土地並無「依徵收計畫開始使用前，其興辦 之事業改變或興辦事業計畫經註銷」之事由，並非任其荒廢 閒置，第三人使用均依法律規定辦理，仍依照徵收計畫使用 中，系爭被徵收土地被上訴人之請求不符土地徵收條例第49 條第1項第4款規定之要件，請求為無理由。（三）系爭被徵 收土地，完全依行政院75年4月9日函准予規劃中正運動公園 為多目標體育園區之計畫使用，符合教育部擬定之「中正運 動公園用地徵收計畫書」及教育部重擬之整體規劃（內容以 體育訓練中心及體育學院為主，名稱改為林口中正體育園區 ）。又本件徵收土地計畫書記載興辦事業自始即為教育事業 ，嗣後並無變更；教育部重行規劃中正運動公園為多目標體 育園區「林口中正體育園區」，意即由「國立體育大學」負 責園區（林口中正體育園區）之營運管理，故「國立體育大 學」用地即係「林口中正體育園區」之徵收土地，並無土地 徵收條例第49條第1項第4款、第5款之撤銷徵收事由，被上 訴人之請求為無理由等語，求為判決駁回被上訴人之訴。 五、原審為被上訴人部分勝訴部分敗訴之判決，係以：（一）土 地徵收條例第49條第1項第5款之規範目的，在於原徵收土地 未依徵收計畫完成使用時，則已依徵收計畫完成使用之土地 ，即不符合該款「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫 完成使用之土地」之要件；縱嗣後因情事變更，對於該項土 地另有使用或處分，亦與土地徵收條例第49條第1項第5款所 定要件不符。又所謂「情事變更」，係指目的事業廢止、變 更或其他積極客觀之事由，致所徵用之土地之全部或一部無 使用之必要而言，若僅為單純徵收之土地未依徵收計畫使用 之消極情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回 被徵收土地範疇。另徵收之範圍是否過多，係屬徵收計畫是 否過當，徵收處分裁量是否合乎必要性之問題，與土地徵收 條例第49條之撤銷徵收無關。故土地徵收條例第49條第1項 第5款所定內容之構成要件，應為如次之認知：徵收完畢後 ，用地機關已按照徵收計畫開始『形塑』被徵收之標的物， 正朝著徵收計畫打算形成一個與原來徵收使用計畫一致的公 用土地外觀；而在上述過程進行中而尚未完成以前，因情事 變更，使原來徵收計畫之標的物公用目的，變成不必要，此 時徵收之必要性也因此而消失。（二）本件尚未罹於時效： 土地徵收條例係於89年2月2日公布施行，而於土地徵收條例 施行前尚無撤銷徵收之規定；而土地徵收條例第49條第1項 規範基礎下之撤銷徵收請求權，係在符合一定構成要件後， 新賦與人民「請求撤銷原徵收處分」之特別權利，則考量土 地徵收條例第49條第2項之立法意旨，係考量於土地徵收條 例施行前並無關於撤銷徵收之相關規定，對於該條例施行前 已徵收之土地，於該條例施行後，仍未依徵收計畫完成使用 ，而有該條例第49條第1項所定各款之情形時，需用土地人 如未申請辦理撤銷徵收，原土地所有權人似亦得向主管機關 請求之，此應為體系解釋之當然結果，自應與消滅時效、除 斥期間、權利失效等分別以觀。故上訴人所稱本件被上訴人 請求撤銷系爭32筆土地之徵收已罹於消滅時效之主張，容有 誤會。（三）依需地機關教育部於65年間所提「中正運動公 園用地徵收計畫書」（經行政院以65年10月18日函核准）之 說明，可知需地機關教育部在65年間請求徵收土地之目的為 興建「中正運動公園」無訛。又土地徵收之性質，其手段係 屬強制、剝奪屬性，遂予特設事前審查（核准）制度，由行 政自我約束原則及社會秩序安定性之角度觀之，斷無於全徵 收案經核准確定並開啟執行徵收程序後，仍任由需地機關任 意推翻原徵收案而另起爐灶之理，則本件教育部應就其前於 65年間所提「中正運動公園用地徵收計畫書」所載內容，究 有何不能執行或窒礙難行之處，應為詳盡之報告，惟未見教 育部對於「中正運動公園用地徵收計畫書」中「四、興辦事 業之法令依據或有關文件」一欄之「十四、興建事業所擬設 計大概」內容究有何實施上之困難，提出相關說明，顯非妥 適。（四）上訴人於原處分之說明，顯與事實相悖：遍查需 地機關教育部於65年間所提「中正運動公園用地徵收計畫書 」，無「學校用地」（包括供何學校之用）之規劃與設置； 本件土地徵收案之需地機關為教育部，是其於65年間所提「 中正運動公園用地徵收計畫書」中「三、興辦事業之性質」 一欄中記載「教育事業」字樣，然該記載，非謂其徵收土地 之目的係供作「學校用地」使用；系爭供作興建「中正運動 公園」之土地，係屬都市計畫土地使用管制用地別之「公園 用地」（迄仍未變更），此與專供興辦教育事業之「學校用 地」有別；系爭被徵收土地僅專供作為「國立體育學院」之 「學校用地」，核與系爭「中正運動公園用地徵收計畫書」 具有「公用目的」之本旨性不符；教育部基於何種觀點，不 予採納經建會74年11月14日函之意見，刻意設立「國立體育 學院」，未見其說明；上訴人逕自擴張解讀，將系爭供作興 建「中正運動公園」屬都市計畫土地使用管制用地別之「公 園用地」與專供興辦教育事業之「學校用地」混為一談，核 與系爭徵收計畫之本旨、目的不符；比較65年「中正運動公 園用地徵收計畫書」及75年4月9日台75教字第7036函核准變 更之「多目標體育園區」，可見該重行規劃實則係為設立「 國立體育學院」所量身打造提出無疑等情，足徵需地機關教 育部確有未依徵收計畫之內容執行之事實。則被上訴人主張 有土地徵收條例第50條之適用，即非泛稱無憑。（五）本件 系爭被徵收土地未經規劃變更，亦不符徵收系爭土地之目的 ：縱肯認被徵收土地可作為參加人校區，惟本件未將徵收標 的物土地形塑成與重行規劃變更後之徵收計畫一致之地形地 貌並供實際使用，仍不符徵收系爭土地之目的。又參加人所 使用之被徵收土地（即系爭32筆土地），與毗臨育志開發股 份有限公司所經營之「長庚高爾夫球場」並無水泥等圍牆之 界線區隔，僅以非公共設施建築物或建造物之樹林、樹叢、 樹籬為隔離，自不生「實體開發、建設、興建公共事業」可 言。且參加人管理之相關運動場館，均納入管制及收費範疇 內，顯非供作不特定之公眾所得任意出入之公共場所或公眾 得出入之場所，自與一般開放予民眾供「公用目的」使用之 「體育園區」或「運動公園」性質有間。另按土地徵收案， 因牽涉持續性之公共事業，縱經事前實體審查，尚須於核准 徵收後，就需用土地人是否有切實按核准計畫及所定期限使 用，及在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人每年檢討興 辦事業計畫之文件資料予以追蹤審查。惟本件基於「系爭被 徵收土地大部分尚無實體開發、建設、興建公共事業」、「 經建會74年11月14日函表示無設置體育學院之必要，難認系 爭被徵收土地有形塑成多目標體育園區之情形存在」、「參 加人任由毗臨之長庚高爾夫球場占用系爭被徵收土地」等理 由，已可肯認需用土地人教育部及上訴人確未依職權行政。 （六）本件尚無情況判決之適用：土地徵收條例第49條第1 項規範基礎下之撤銷徵收請求權，係在符合一定構成要件後 ，新賦與人民「請求撤銷原徵收處分」之特別權利；且上開 條文第1項各款之規範目的，乃在於處理「被徵收標的物尚 未完全按徵收計畫完整形塑其地形地貌，達到可供使用之狀 態以前，徵收目標已不存在之情形」；參以土地徵收條例第 49條第2項「前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地， 適用之。」已為溯及既往之規定，是有無適用情況判決規定 ，仍應著重於個案實際情況是否「於公益有重大損害」，不 能一概論之。就本件言，系爭被徵收土地實際上並未依原興 辦事業目的加以開發、建設、使用，亦無將徵收標的物土地 形塑成與徵收計畫一致之地形地貌，供用地機關教育部依『 公用目的』實際使用之事實，以情況判決對一般民眾顯無法 盡土地徵收條例第49條第1項、第2項規定之保障功能，苟於 本件適用，傾向於不分徵收機關即上訴人有無善盡權責，亦 不問需地機關教育部是否確依徵收目的執行使用系爭徵收土 地，而符『公用目的』使用之旨，自失公平，故本件尚無情 況判決之適用，爰將訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人其 餘之訴駁回等詞，為其判斷之基礎。 六、本院按：（一）「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應 切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用 前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事 業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一 、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用 地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發 、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前 ，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式 開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或 興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未 依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之 全部或一部已無使用之必要者。（第2項）前項規定，於本 條例施行前公告徵收之土地，適用之。」又「（第1項）撤 銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人 未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣(市)主管機 關請求之。（第2項）該管直轄市或縣(市)主管機關收受申 請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項 規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規 定者，該管直轄市或縣(市)主管機關應將處理結果函復原土 地所有權人。（第3項）原土地所有權人不服前項處理結果 時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議 符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」行為時即101 年1月4日修正前之土地徵收條例第49條、第50條分別定有明 文。（二）原判決以：需地機關教育部於65年間所提「中正 運動公園用地徵收計畫書」，無「學校用地」之規劃與設置 ；而系爭供作興建「中正運動公園」之土地，係屬都市計畫 土地使用管制用地別之「公園用地」，此與專供興辦教育事 業之「學校用地」有別；系爭被徵收土地目前專供作為「國 立體育大學」之「學校用地」，且其管理之相關運動場館， 均納入管制及收費範疇，顯非供作不特定之公眾所得任意出 入之公共場所，自與一般開放予民眾供公用目的使用之「運 動公園」性質有間，核與系爭「中正運動公園用地徵收計畫 書」具有公用目的之本旨不符；足徵需地機關教育部確有未 依徵收計畫之內容執行之事實，本件未將徵收標的物土地形 塑成與重行規劃變更後之徵收計畫一致之地形地貌並供實際 使用，仍不符徵收系爭土地之目的，因認本件徵收已該當土 地徵收條例第49條第1項撤銷徵收之要件，而將訴願決定及 原處分均撤銷，固非無見。惟綜觀原判決就實體爭點之論述 （原判決第82頁至100頁），均僅論及土地徵收條例第49條 第1項之構成要件及合致情形，惟並未指明本件究係該當於 土地徵收條例第49條第1項之何款規定而得以撤銷徵收，雖 原判決於闡述法理基礎時，曾提及土地徵收條例第49 條第1 項第5款之規定（原判決第79頁、第81頁），惟似僅止於理 論之說明而未及於事實及法律之論斷，其適用法規已有疑義 。（三）縱認原判決係以土地徵收條例第49條第1項第5款作 為依據，惟查該款規定之重點在於「情事變更」及「徵收土 地已無使用之必要」；所謂「情事變更」係指非徵收當時所 能預見之都市計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言， 並不包括需地機關主觀上使用目的之變更，本件需地機關將 原徵收計畫之「中正運動公園」變更為「林口中正體育園區 」或「國立體育大學」，充其量僅為徵收土地使用目的之變 更，並非所謂之「情事變更」；又依原審所認定之事實，系 爭土地雖有部分曾遭長庚高爾夫球場占用，但經催告後已返 還，雖有部分場館（技擊館、球類館、選手村）之興建因建 築糾紛而暫時停工，惟已積極處理並進行訴訟中；又系爭土 地雖有部分栽種樹木、樹林、樹叢等植物，惟上訴人主張係 規劃作為民眾遊憩之公園綠地，並非閒置不用，是系爭土地 並無「已無使用必要」之情形；核與土地徵收條例第49 條 第1項第5款規定之要件並不相符，乃原判決未見及此，仍謂 系爭土地已該當土地徵收條例第49條第1項第5款之規定而應 撤銷徵收，其認事用法不無違誤。又系爭土地是否符合土地 徵收條例第49條第1項第4款或同條其他款之規定而應撤銷徵 收？本件是否非屬應否撤銷徵收之問題而係被上訴人是否合 致土地徵收條例第9條第1項第2款之規定而得收回被徵收土 地之問題？原判決均未予論及，亦有判決不備理由之違法。 （四）原判決肯認土地徵收條例第49條第1項各款規定之「 撤銷徵收請求權」係屬公法上之權利，惟卻認該請求權無公 法上消滅時效之適用，其理由係謂：若撤銷徵收請求權有公 法上消滅時效之適用，則於土地徵收條例89年2月2日公布施 行前公告徵收之土地，豈非永無適用該請求權之可能等語。 惟查本件雖係在土地徵收條例公布施行前公告徵收之土地， 其請求權時效係自可得行使時起算，即自該條例89年2月2日 公布施行時起算，其時效期間應類推適用民法第125條之規 定，並參酌民法總則施行法第18條之規定，應自行政程序法 90年1月1日施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5 年時效期間之規定，似應於94年12月31日即告屆滿，惟當日 係假日，故延於95年1月2日屆滿。原判決未見及此，遽認本 件無公法上消滅時效之適用，其適用法規亦有未合。（五） 本件課予義務訴訟部分，依原判決之理由，係認被上訴人撤 銷之訴部分為有理由，惟因事証尚未臻明確，原審無法逕為 判斷，因此將被上訴人課予義務訴訟部分之聲明「上訴人應 依被上訴人98年1月3日申請撤銷行政院65年10月18日台內地 字第705554號函所核准關於中正運動公園用地之徵收」予以 駁回，固非無見。惟依行政訴訟法第200條第4款之規定，此 種情形應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告（即 被上訴人）作成決定，原判決漏未於主文為如上規定之諭知 ，亦有疏漏，案經發回，自應併予注意及之。又本件訴之聲 明雖包括撤銷之聲明及課予義務之聲明，惟兩者係單一之課 予義務訴訟，在審酌行政訴訟法第200條各款所列情形之裁 判前具有不可分之性質，本件上訴人就其原審勝訴部分（即 原告其餘之訴駁回）雖未提起上訴，惟與其敗訴部分具有不 可分割之關係，本院自得就全部加以審究。（六）綜上所述 ，原判決既有如上之違誤，且本件部分事証未臻明確，尚待 原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為 適法之裁判。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　102　 年　　9　　 月　　13　　日 最高行政法院第一庭 審判長法官　鍾　耀　光 法官　蕭 忠 仁 法官　黃　淑　玲 法官　鄭　小　康 法官　林　樹　埔 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　102　 年　　9　　 月　　13　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　王　福　瀛