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行 政 法 院 判 決
102年度判字第758號
上 訴 人 燁聯鋼鐵股份有限公司
代 表 人 林義守
訴訟代理人 林慶雲
律師
楊靖儀 律師
被 上訴 人 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
參 加 人 唐榮鐵工廠股份有限公司
代 表 人 鍾自強
上列
當事人間公平交易法事件,上訴人對於中華民國101年9月5
日臺北高等行政法院100年度訴更一字第105號判決,提起上訴,
本院判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
理 由
一、
緣上訴人以其擬於民國(下同)98年12月前在證券市場收購
參加人股份,使其持股比率達唐榮鐵工廠股份有限公司(下
稱唐榮公司)發行股份總數34%以上,故依公平交易法第11
條規定於98年3月10日向被上訴人申報事業結合。案經被上
訴人審查後,認上訴人與參加人結合前,市場占有率分屬第
一及第二大廠商,相互為主要競爭對手,結合後相互間牽制
力量將削弱,
彼此間競爭壓力將有所消減,
渠等結合將減少
單方調整商品價格時之原有顧慮,減損不銹鋼板類市場之競
爭機能,限制競爭之不利益大於整體經濟利益,且無相當條
件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益,遂以
98年5月8日公結字第098003號決定書(下稱原處分)依公平
交易法第12條第1項規定禁止結合,上訴人不服,循序提起
行政訴訟,經原審99年5月13日以98年度訴字第2630號判決
駁回,上訴人
猶未甘服,提起上訴,經本院100年6月30日以
100年度判字第1093號判決將原判決廢棄,發回原審更為審
理後,仍駁回上訴人之訴。上訴人不服,提起上訴。
二、上訴人起訴主張:㈠臺灣不銹鋼產業國際競爭力正日益流失
中,產業整併勢在必行,而本件結合,對整體經濟利益顯然
大於限制競爭不利益,被上訴人應依公平交易法第12條第1
項規定准予結合。且依上訴人先前案例,本件不應禁止,始
符
平等原則。㈡被上訴人將本件之市場界定為「我國境域」
,完全未依「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則
(下稱處理原則)」第3條規定進行評估,僅簡單以「為反
映我國之真實需求量」帶過。依上述條文原則,本件之全球
競爭者或亞洲鄰近各大鋼廠皆可自由進口無關稅、價格具競
爭力、功能、特性、用途(不銹鋼產品規範已國際化)皆具
替代性的不銹鋼產品至我國,下游交易
相對人也可以很容易
地選擇或轉換全球其他交易對象,因此本件競爭市場區域範
圍應屬國際市場競爭,不應僅依我國境域來衡量結合之限制
競爭效果。被上訴人未依此原則深入了解,片面認定不銹鋼
競爭僅止於國內之論述,明顯與產業事實不符。㈢目前唐榮
工會因擔心結合後,勞工權益是否獲得保障而排斥本案進行
,實屬無可厚非,但這與結合經濟利益應屬無關。結合後勞
工權益仍受勞工法令之保障,上訴人將在被上訴人作成不禁
止結合之決議後,悉遵勞工法令辦理勞工事務,並與勞工進
行溝通,在遵守勞工法令及不損及勞工應有權益之大前提下
,追求公司營運最大效益,減少國家與社會資源再浪費。故
依法勞工權益受勞基法保護,不應納入本件結合許可評估範
圍。㈣本件結合不但有重大及具體之整體經濟利益,且無限
制競爭之不利益情事,依公平交易法第12條規定,自不得為
禁止結合之決定。被上訴人嚴重
失職,未明察產業實際競爭
態勢與經營困境,且被上訴人引用錯誤資料計算出錯誤經濟
模型UPP值,遽為相關經濟模型之一長篇謬論,而禁止結合
之決定,實屬嚴重違法失職。結合事業上訴人「加」參加人
的規模130萬噸僅占全球3,000萬噸產能的4%,被上訴人不
斷強調的『結合後國內占有率已達二分之一以上』說詞,與
產業事實完全偏離。在邁向國際化、全球化之際,政府與企
業界應充分了解臺灣產業的優勢所在為何,並進一步加以強
化,才能在新世紀開創另一新局。所以當業界奮力重建臺灣
產業競爭力的同時,政府亦應扮演推手的重要角色,協助產
業的發展和輔助企業推動邁向國際化,
而非扮演進步的絆腳
石等語,求為判決
撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以:㈠被上訴人於本案承辦過程中,蒐集相關正
、反面意見,查訪上中下游業者及水平競爭業者對本結合案
有利與不利之看法,及其他相關資料,據以提請被上訴人之
委員會議審核,被上訴人委員會議就結合案件「整體經濟利
益」與「限制競爭之不利益」二者間考量,作成本案決定。
依司法院釋字第462號、第553號解釋意旨、本院97年度判字
第290號判決及99年度判字第30號判決裁判意旨所示,獨立
專家委員會之判斷,基於尊重其不可替代性、專業性及
法律
授權之專屬性,應承認被上訴人就此等事項之決定,有
判斷
餘地。㈡本案有處理原則第9點第1款單方效果之疑慮:近年
國際間結合管制對於市場集中度及單方效果評估經常使用之
經濟分析工具與指標為「赫芬達-赫希曼指數」(Herfindah
l-Hirshman Index,下稱HHI),及向上壓力定價法(Upper
Pricing Presure,下稱UPP)。分別使用
上開二種經濟分析
工具說明如下:⒈HHI(或稱賀氏指數):上訴人97年於冷
熱軋市場占有率為43.96%,參加人占有率為14.44%,不計
入市場上其他競爭者(如華新麗華或進口業者),結合前之
HHI為2,140,結合後不計入市場上其他競爭者(如華新麗華
或進口)之HHI為3,410。倘加計市場上其他競爭者(如華新
麗華或進口),HHI顯然較3,410更高。足見市場已然高度集
中,而有降低事業間競爭,產生限制競爭之疑慮。⒉UPP(
向上定價壓力)評估:以本案為例,上訴人倘以降價因子增
加一單位之銷售量,將造成參加人利潤的損失,而該損失於
結合後將成為上訴人之成本。倘參加人無法以經營效率或降
低成本來改善參加人利潤之降低,所造成上訴人需內化之成
本,則上訴人面臨調漲價格之壓力。被上訴人經查詢商品行
情有關上訴人及參加人之歷年每月價格及被上訴人產業料庫
所得市占率資料,並電話詢問參加人97年及98年之煉鋼至產
製成冷熱軋之平均成本,經核算本案結合,參加人移轉予上
訴人之移轉率為0.26(97年)、0.22(98年)。⒊UPP檢驗
一:倘上訴人增加一單位之銷售,所造成參加人利潤下降8,
208元(97年)、3,334元(98年),而上訴人除不影響上訴
人之獲利外,為極大化結合後總經營之最大利潤,須內化參
加人利潤下降所產生上訴人之機會成本。而上訴人補足該機
會成本之方法,或為調高售價,或降低營運成本始足為之。
而降低營運成本或可從改善經營效率(E credit)或降低成
本(C)著手。然查不銹鋼產
業已為成熟產業,技術改良或
生產要素改變不大,經營效率之改進誠屬不易。又鎳為不銹
鋼冶煉之主要成本,占不銹鋼冶煉成本近八成,我國鎳主要
仰賴進口,上訴人對於國際鎳價之變動並無主控能力。且查
上訴人財報96至98年之銷貨收入明顯下滑,營業費用(即營
業支出、管銷費用等)減少相對有限,而營業費用占銷貨收
入比例(即營業費用率,或稱OER=營業費用/銷貨收入* 100
%)逐年增加,足見上訴人於降低營運成本並無太大改善。
故上訴人倘與參加人結合,渠將面對參加人移轉上訴人產銷
所新增之機會成本,而經審酌不銹鋼之生產要素與技術提昇
有限,而又無事證證明上訴人確有改善經營效率之能力,上
訴人於結合後確有有向上定價之壓力。⒋UPP檢驗二:查97
年、98年間國際鎳價居高不下,經比較不銹鋼冷熱軋可能向
上調價之上漲率(即UPP/P,P為參加人定價)及實際價格上
漲率(即參加人與上訴人價差相對於唐榮公司定價),倘有
結合之實施,合計不銹鋼冷熱軋及冷軋之可能向上調價之上
漲率均高於實際上漲率,足見97年、98年鎳價高漲
期間,參
加人之定價均低於上訴人,而不銹鋼冷熱軋市場因參加人與
上訴人競爭抗衡,使得上訴人不敢輕易調高價格,參加人於
不銹鋼冷熱軋確扮演價格破壞之角色。然本結合案若經許可
,因無參加人之抗衡力量,將使得上訴人之向上調價壓力得
藉由調高價格而獲舒緩。況查本案所涉之不銹鋼冷熱軋市場
,向上調漲率高於5%,連動冷軋市場亦然,依美國執法之
經驗法則,倘調價高於5%,恐有獨占定價之疑慮。⒌就效
率分析:依國際競爭網絡(ICN,
按該組織為全球100多個競
爭法國家共同組成之競爭法與競爭政策執法平台之論壇)20
06年結合指導原則工作手冊(ICN Merger Guidelines Work
book),結合審查之效率評估條件應包括
可證明(evidence
)、對消費者有利(pass on to consumers)及結合特有(
merger specific)。就「可證明性」而言,上訴人應提供
該等效率可在結合後合理之短期間內實現;就「對消費者有
利」而言亦即該結合案之實施可以降低售價增加產出回饋給
消費者;就「結合特有」所指係不可能以其他非結合之方式
達到相同之效率。以上開三指標探討本案之結合效率,查上
訴人之營業費用率持上揚趨勢,而從產業面分析,並無事證
證明上訴人短時間內有改善或提昇效率之可能。另查國內不
銹鋼市場向有供過於求之疑慮,此為業界所不否認,當供給
過剩,本應有價格下降之可能,然查鎳價高時,調價仍為必
須,且結合後復有向上調價之壓力,實無事證可證明上訴人
有降低回饋之可能。且依公平交易法第14條,上訴人尚
非不
得向被上訴人提出共同採購之聯合申請,結合終非為達到降
低採購煉鋼原料之唯一途徑。我國雖有自韓日及中國大陸進
口不銹鋼之事實,然中國大陸生產之品質與國內產製者尚非
足以替代,又韓日97年進口占我國比例僅為4%及8%,韓日
除非採行價格跟隨或與國內業者進行勾結,否則無法達到進
口替代目的。㈢由產品替代性以觀,本案有顯著限制競爭疑
慮:⒈我國不銹鋼產業結構,國內習慣上依軋延製程之不同
於平板類市場分為熱軋與冷軋,冷軋不銹鋼品係以酸洗後的
熱軋不銹鋼板軋延而成,二者均可為下游製管裁剪加工之用
。主要熱軋廠商為上訴人、參加人及華新麗華公司。參加人
及華新麗華公司係委託中鋼公司代軋。冷軋廠商除上訴人及
參加人外,尚有東盟、嘉發、千興及遠龍。熱軋部分,98年
熱軋鋼捲產量約107萬公噸,進口量為27.9萬公噸,出口量
為20.4萬公噸,故國內總銷售量為114.5萬公噸,進口量約
占總國內銷售量之24.4%。據上訴人自估96年市場占有率為
34.7%、參加人約為10.1%。而華新麗華幾已無熱軋不銹鋼
品;至於冷軋不銹鋼品部分,上訴人約為39.5%,參加人為
29.0%。以冷熱軋平板類市場計,依被上訴人調查之市場總
值核算,則上訴人為39.08%,參加人為18.17%。若本案結
合後,上訴人於我國不銹鋼冷熱軋鋼品之占有率更高達57.
25%,當無參加人之低價抗衡,面臨高價進口品之競爭,上
訴人何來降價之必要,益見本案結合後單方效果之疑慮。⒉
熱軋之下游冷軋鋼品業者,雖有進口替代之可能,然查熱軋
之進口依存度僅約24.4%,相當仰賴國內之自給,雖然我國
內銷價格顯低於日本,且顯高於中國大陸,然日本仍高居我
國熱軋主要進口國第二名及冷軋進口國第一名,足見相關產
品對於品質有其必要之要求,特別是黑皮熱軋鋼捲(HBR)
,上訴人及參加人均為我國黑皮熱軋鋼捲主要供應商,該等
品項產品實難以較低價且品質較不穩定之大陸相關產品為替
代。⒊就國內存在競爭對市場價格影響論之,本案亦有處理
原則第9點第1款單方效果之疑慮:查參加人、上訴人於鎳價
變動方面(鎳為不銹鋼品鍊鋼之主要添加原料,不銹鋼品之
價格與鎳價變動有直接關聯),在鎳價低(行情相對不好時
),上訴人只能壓低價格來取得下游的購料,鎳價高時,上
訴人之價格雖稍低,但因成本因素,獲利不會因此比參加人
少,故上訴人仍有意願壓低價格。又參加人與上訴人既有競
爭關係,但就整體而言,上訴人仍較有上下游整合跟規模經
濟的優勢,故參加人之存在,確有讓市場價格被掌控度降低
的功用。然本案倘許可其結合,上訴人因無參加人之市場價
格競爭,則不再面臨國內價格競爭之壓力,其單方調整商品
價格時之顧慮降低,自對商品價格之提高更具影響能力,此
亦為處理原則第9點第1款單方效果之疑慮。㈣不銹鋼因資本
參進障礙及交易可能之轉換成本,將使得業者無法透過參進
而改善市場之競爭,就參進程度而言,本案原處分確已審酌
處理原則第9點第3款,本案如進行結合,將使相關市場之參
進可能性更低,另不銹鋼市場已呈現供過於求之態勢,本結
合案之實施,更促使市場結構愈形惡化,對於中下游業者及
我國不銹鋼品市場之健全發展,
難謂有利。㈤上訴人96至98
年財報,營業費用率有增無減,尚難據以論斷上訴人有改善
營運之努力及提昇經營效率之事實。查參加人於結合前,其
角色係市場價格之破壞者,此由鎳價低時,上訴人只能壓低
價格來取得下游的購料,鎳價高時,上訴人價格雖稍低,但
因成本因素,獲利不會因此比參加人少,上訴人仍有意願壓
低價格可證。故參加人的存在,的確有讓市場價格被掌控度
降低的功用。然本案倘許可其結合,上訴人因無參加人之市
場價格競爭,則不再面臨國內價格競爭之壓力,渠單方調整
商品價格時之原有顧慮降低,自對商品價格之提高更具影響
之能力。於此單方效果的效應下,中下游業者及消費者福利
亦受損害,不利於我國整體經濟利益。㈥上訴人所申報之結
合型態,顯屬敵意併購,是上訴人既無法控制參加人之決策
,進而影響參加人之經營,本案結合尚難以達成上訴人所宣
稱之結合目的。況上訴人與參加人工會對立嚴重,上訴人以
少數董事席次杯葛、阻擾參加人之營運,顯見上訴人對參加
人經營並無相助之意,此點證之於相關新聞報導甚明。參加
人從業人員意見亦對於上訴人結合參加人目的是否確為提昇
參加人績效,表示質疑。故上訴人結合參加人目的是否確為
提昇參加人績效,實令人存疑等語,
資為抗辯,求為判決駁
回上訴人在原審之訴。
四、參加人則以:㈠美國司法部(USDOJ)及美國聯邦交易委員
會(USFTC)均已廢棄單以經濟面的數據分析之結構標準,
認為除經濟效率因素分析外,非經濟效率因素分析亦應同時
考量(社會、政治及法律),全面衡量是否損害經濟效率;
例如,將來員工失業問題、成本下降、國際競爭力、消費者
利益等。
是以,
前開非經濟效率因素亦宜於結合案中納入考
量。㈡本件上訴人係以公開收購之方式取得參加人之股份,
其目的係基於投資抑或取得經營權,參加人實無法知悉,雖
上訴人係以與參加人結合後,可降低原料成本、加工成本等
提升競爭優勢向被上訴人申請本案之結合,
惟上訴人於加入
參加人之董事會後,因上訴人不同意法人股東經濟部委派之
中鋼集團人選,以致參加人之董事長難產,選舉期間,衝突
不斷,社會側目,此由剪報資料可證。且依原審100年12月
20日庭訊筆錄之證人陳述意旨可知,上訴人與參加人結合之
目的,恐非單純投資而已。參以被上訴人於原審100年10月
25日庭訊筆錄之陳述,亦稱:「本案是以取得他公司股份的
方式結合,這比較像敵意併購的情形...」,復說明本件
之結合屬敵意併購之情形。㈢本件是否產生限制競爭之不利
益:⒈針對單方效果之因素:被上訴人審酌結果若認為上訴
人可能會單方壟斷市場造成
系爭產品價格飆昇,則應命上訴
人提出其他舉證以證明其不會壟斷市場任意抬高系爭產品價
格,而上訴人除以不銹鋼商品既屬國際化之商品,進口該商
品不受限制,亦無關稅負擔,國內外價格相差無幾,下游廠
商取得系爭商品並無困難之理由,主張其單方不會提高商品
價格或收取服務
報酬之可能外,然此恐屬徒口無憑而缺乏說
服力,上訴人理應更進一步舉證
以實其說。且上訴人依其於
原審100年10月25日庭訊筆錄之陳述意旨可知,目前上訴人
應就「並沒有被上訴人
所稱單方效果之疑慮」提出其他證據
以說明未有單方效果之可能。⒉針對參進程度之因素:被上
訴人審酌結果若認為本案之結合造成參進障礙,則應命上訴
人另證明其他投資者包含潛在競爭者參進之可能性與及時性
,
暨不會對於國內市場內既有業者形成競爭壓力。惟上訴人
除以國內市場就系爭商品已供過於求,認為其他投資者無參
進之可能性與及時性,而對於市場內既有業者未形成競爭壓
力外,此仍亦屬徒口無憑缺乏說服力,上訴人應進一步舉證
就其他投資者要加入不銹鋼市場之無參進障礙舉證說明。㈣
本件上訴人係以其結合後,可供下游客戶更便宜之產品,提
升下游客戶在全球市場之競爭優勢,讓國內上、中、下游整
體不銹鋼產業獲得健全之發展。然根據被上訴人於98年4月
23日為本結合案之調查,曾有遠龍不銹鋼公司代表表示:「
國內僅燁聯可提供生產430不銹鋼品項之原料,惟燁聯不但
要求加價,且限量供應...」;另被上訴人亦發現,上訴
人與參加人結合前,下游廠商已有向渠購買原料不易,且價
格較高一事。故上訴人之主張顯與被上訴人之上開調查事實
尚屬
有間,則本件結合之整體經濟利益似非大於限制競爭之
不利益,是上訴人若主張本案結合後整體經濟利益大於限制
競爭之不利益,應由上訴人再另為舉證等語,資為抗辯,求
為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:㈠本件參與結
合事業(上訴人及參加人)皆屬不銹鋼平板類之製造商,是
以不銹鋼平板類界定其產品市場。就此,為上訴人申
報結合
申報書所採用,並符合處理原則所示,就需求替代性及供給
替代性二方面,考量功能、特性、用途及價格條件,具有高
度替代性之商品所構成之範圍,可
堪援用。㈡本件結合案件
地理市場之界定:熱軋之下游業者,雖有進口替代之可能,
然進口依存度僅約24.4%,相當仰賴國內之自給,是以我國
境域為地理市場,尚符合銷售法所為地理市場之測定。又被
上訴人為維護我國不銹鋼板類產品消費者之權益,選擇以我
國境域為地理市場,但於核算國內市場總值時,則加計進口
值,並於討論其他可能之限制競爭因素時,併同考量不銹鋼
板類產品的國際性流通屬性及上訴人所面對之國際競爭,可
認已就本案地理市場選定所可能高估上訴人市場占有率以致
判斷系爭結合案利弊可能之偏頗,業已
適當地透過後述單方
效果、參進障礙等限制競爭因素以及整併國內不銹鋼業者可
能提高國際競爭力此整體經濟利益之討論,
予以修正。㈢上
訴人市場力之衡量:按卷附結合申報書所述,上訴人於不銹
鋼熱軋鋼捲、不銹鋼冷軋鋼捲等產品之國內市場占有率分別
為34.7%、39.5%,參加人分別為10.1%、29%,經核算上
訴人於不銹鋼板類(包括冷、熱軋鋼捲)國內市場占有率為
37.52%,參加人為21.21%,該2公司結合後於不銹鋼板類
市場占有率約為58.73%。復經被上訴人調查,以市場總值
核算上訴人之國內市場占有率為39.08%、參加人則為18.17
%;倘以國內銷售總量核算,上訴人國內市場占有率為35.5
3%、參加人則為19.76%,二者結合後市場占有率,以市場
總值核算約為57.25%,以國內銷售量核算約為55.29%。以
此結合後之市場占有率,
揆諸處理原則第10點規定,可認已
具有顯著限制競爭疑慮。又
參酌美國司法部修正於2010年之
水平結合指導原則5.3所示,美國司法部將市場區分為「非
集中市場」(HHI指數低於1,500)、「中度集中市場」(HH
I指數介於1,500至2,500之間)及「高度集中市場」(HHI指
數高於2,500)。對於結合後仍是非集中市場者,通常被認
定不太可能產生反競爭效果;若結合後為中度集中市場,倘
HHI指數增加100點以上,即足以引起重大競爭疑慮,通常須
進一步加以審查;若結合後為高度集中市場,倘HHI指數增
加100點至200點,會被認定足以引起重大競爭疑慮,通常須
進一步加以審查,倘HHI增加200點以上,則會被
推定可能強
化市場力。經被上訴人援引其產業市場結構調查、業者提供
、ITIS及海關進出口資料所得之上訴人與參加人97年於冷熱
軋市場占有率資料不計入市場上其他競爭者(如華新麗華或
進口業者),結合前之HHI為2,140,結合後不計入市場上其
他競爭者(如華新麗華或進口)之HHI為3,410。倘加計市場
上其他競爭者(如華新麗華或進口),HHI顯然較3,410更高
,指數較諸結合前增加1,000點以上;而如以上訴人結合申
報書
自承結合前其與參加人之占有率分別為37.52%及21.21
%,結合後於不銹鋼板類市場占有率為58.73%,結合前HHI
至少為1,858(未計入其他業者及進口),結合後HHI至少為
3,449(未計入其他業者及進口)。揆諸美國司法部關於市
場集中度之判斷標準,上訴人與參加人結合後之市場集中度
甚高,顯然有限制競爭之疑慮。㈣系爭結合案「限制競爭之
不利益」與「整體經濟利益」之分析:本件被上訴
人權量本
結合案「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」比重,除
以市場占有率、HHI指數、UPP指數分析上訴人與參加人結合
後單方效果顯著而明確,而鋼鐵業市場參進成本極高,潛在
競爭者參進可能性與及時性極低,幾無可期待緩和獨占可能
,如准予結合,除可確認對上訴人本身有經濟利益外,由於
係敵意併購而為結合,對參加人及其員工也未必有利,尤其
是對整體市場或消費者造成之經濟利益並不明顯,與前述限
制競爭不利益之單方效果相較,整體經濟利益明顯小於限制
競爭之不利益為其主要論述,並以無法確保競爭程度之恢復
說明排除上訴人提出之結合補救措施之原因。核被上訴人依
循上開處理原則,並就結合之利弊為「量」與「質」雙軌分
析,合於結合管制之一般評價方式,復無與事件無關之考慮
,於合法性審查上,無可
指摘。又上訴人雖主張被上訴人低
估整體經濟利益,尤其是未顧及臺灣不銹鋼產業國際競爭力
日益流失,產業整併勢在必行,估計結合可提升規模經濟競
爭優勢(以100萬噸計算,一年及可省下20億元成本),並
呼應全球鋼鐵業整併之風潮
云云。然則,上訴人並未舉出實
證說明上開數據如何計算得出,當然也無法評估該計算方法
是否合理可信;且其強調者仍無非自身事業之發展,此事業
利益如何可轉化為「提供下游業者較低價之原料,並使我國
不銹鋼業者在國際市場上具有競爭能力」而有益於整體經濟
利益?其實未見上訴人提出具體計畫以實其說。再者,在全
球化經濟體系下,臺灣不銹鋼產業走向如何,原則上應由市
場機制予以決定,上訴人與參加人整併容有利於參與結合事
業產品量化,然未必有利於該事業產品品質之提升,更未必
有利於臺灣不銹鋼市場結構,而此,其實均經被上訴人為之
評價,至於評價是否有當,原無關於合法
與否之判斷。尤其
,上訴人擬於公開證券交易市場中,以收購參加人股權方式
達成結合,為參加人與參加人工會所不樂見,
迭經參加人與
參加人員工工會具狀表示意見在案,本結合案
乃屬敵意併購
類型,涉及參加人公司經營權之爭奪。此觀諸報載上訴人加
入參加人之董事會後,因上訴人不同意法人股東經濟部委派
之中鋼集團人選,以致參加人之董事長難產,選舉期間,衝
突不斷,參加人員工更唯恐上訴人介入參加人經營後影響其
等就業及生計,亦經證人張仲傑即參加人工會理事長到庭
結
證等節,即可明鑑。是上訴人擬透過公開證券交易市場收購
股權方式與參加人結合,尚未見其利,即已產生諸多紛爭,
資源耗損;而上訴人所收購之參加人股份比例未達二分之一
,雖未必可主導參加人經營方向,但絕對可透過議事干擾以
妨礙多數決之經營決策,以目前上訴人與參加人、參加人員
工之相處模式而論,殊難想像上訴人有意願且有能力透過結
合而可有效集中及分配二者之財力、人力、設備及技術等,
以做合理及更有效率之運用等語,因將
訴願決定及原處分均
予維持,駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨
略以:㈠上訴人於訴願程序及原審已逐一剖析說明
本件結合不會產生片面提高價格之單方效果,亦不會造成參
進障礙等限制競爭之不利益,同時並敘明不銹鋼產業整併為
有利於整體經濟利益等節,甚且,上訴人還以表列方式逐一
反駁被上訴人所引用卷內不利上訴人之業者意見,乃原判決
置之不理,未於判決書內說明其不採之理由,明
顯有判決不
備理由之違法。㈡公平交易法及公平交易委員會對於結合申
報案件之處理原則,並無敵意併購及非敵意併購之區別規定
,亦無因所謂敵意併購及非敵意併購而有異其審查標準之規
定。原判決以所謂敵意併購而為本件結合案不利於整體經濟
利益之論據,顯有判決不適用法規之違法。又公司之運作及
股東之權益,公司法均有規定。上訴人身為唐榮公司之股東
,依公司法規定參加股東會選任董監事,各該董監事參加董
事會,均係依公司法所規範之合法行為,無可非議。怎能因
其或有與公司派經營者之看法不一,即為透過議事干擾以妨
礙多數決之經營決策之負面評價,原判決此部分論定明顯有
違公司法及經驗定則。另上訴人在唐榮公司股東會及上訴人
選任之董監事,未曾主張或提案任何有關損及唐榮公司員工
權益之事項,為證人張仲傑即參加人工會理事長到庭結證無
誤,顯見證人張仲傑所證參加人員工恐上訴人介入參加人經
營後影響其等就業及生計云云,純屬臆測,並無根據。乃原
判決
竟仍採為論據,明顯有違
證據法則及
論理法則。㈢上訴
人一再主張原處分明顯有違反
行政程序法第6條之平等原則
,原判決卻置之不理,且不說明其不採之理由,明顯有判決
不適用法規及不備理由之違法。㈣公平交易法對於結合準則
並未有詳細規定,僅依結合申報案件之處理原則為論述依據
。本件被上訴人因屬行政單位,卻循法理(例如美國反托拉
斯法相關規定),驟論本件結合行為是限制競爭之不利益大
於自由競爭之整體經濟效益,而作違法決定。本件結合案,
未參酌併購實務趨勢及先進國家法院最新判決內容,更誤導
原審作出違背法令之判決。㈤政府一開始即負擔舉證上訴人
結合之反競爭效果,以符表面證據之違法推定,並應證明上
訴人進入特定產業結構之目的、結合產生限制競爭之不利益
、結合造成負面衝擊、未來競爭者參進可能性極小、單方市
場能力有傷害消費者
之虞或寡占之實等,而非由上訴人負
舉
證責任。㈥公平交易法只明文禁止限制競爭行為及不公平競
爭行為,二者皆未對敵意購併有所規範,原判決將併購法與
公平交易法混為一談,
適用法律錯誤,並自行創設法律,不
顧國際併購趨勢、習慣及法理,顯已逾越解釋權限,而形成
司法造法之
違憲窘境。
七、本院查:
(一)按:
1、公平交易法第1條規定:「為維護
交易秩序與消費者利益
,確保公平競爭,促進經濟之安定與繁榮,特制定本法;
本法未規定者,適用其他有關法律之規定。」第2條、第3
條、第4條依序規定:「本法所稱事業如下:公司。
獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或
服務從事交易之人或團體。」「本法所稱交易相對人,係
指與事業進行或成立交易之供給者或需求者。」「本法所
稱競爭,謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、
品質、服務或其他條件,爭取交易機會之行為。」第5條
規定:「(第1項)本法所稱獨占,謂事業在特定市場處
於無競爭狀態,或具有壓倒性地位,可排除競爭之能力者
。(第2項)二以上事業,實際上不為價格之競爭,而其
全體之對外關係,具有前項規定之情形者,視為獨占。(
第3項)第一項所稱特定市場,係指事業就一定之商品或
服務,從事競爭之區域或範圍。」本條
立法理由記載:「
獨占原為經濟學上之名詞,惟本法所稱之獨占係指事業
於『特定市場』處於無競爭態或具有壓倒性地位可排除競
爭之能力者而言,較經濟學上獨占之範圍為廣。...
我國產業機構,真正由一事業獨占之情形並不常見,而少
數事業雖無聯合行為,惟實際上(例如其市場由少數廠商
控制支配)不為價格之競爭;在此寡占情形下,事業可能
以價格領導機能操縱市場,故有規定二以上事業寡占情形
視為獨占之必要。...按『特定市場』,係指經濟學
上之競爭圈而言,因商品代性之廣狹、商品銷售地域之不
同而解釋其區域或範圍。...。」第6條規定:「(第1
項)本法所稱結合,謂事業有下列情形之一者而言:與
他事業合併者。持有或取得他事業之股份或出資額,達
到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。受
讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者。與他
事業經常共同經營或受他事業委託經營者。直接或間接
控制他事業之業務經營或人事
任免者。(第2項)計算前
項第二款之股份或出資額時,應將與該事業具有控制與從
屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計
入。」其立法理由載稱:「事業結合之發展結果有導致
獨占之可能,世界各國對其多有明文規範,『本法為配合
當前事業大型化之政策』,並對事業之結合弊案預作防範
,對事業之合併或其他方式取得他事業之財產、股份或控
制他事業之業務經營、人事任免等列為規範之對象。本
條第2項明定前項第2款持有或取得他事業之股份或出資額
,應包括與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取
得他事業之股份或出資額,以免該事業利用關係事業規避
本法之適用。」第11條規定:「(第1項)事業結合時,
有下列情形之一者,應先向中央
主管機關提出申報:事
業因結合而使其市場占有率達三分之一者。參與結合之
一事業,其市場占有率達四分之一者。參與結合之事業
,其上一會計年度之銷售金額,超過中央主管機關所公告
之金額者。(第2項)前項第三款之銷售金額,得由中央
主管機關就金融機構事業與非金融機構事業分別公告之。
(第3項)事業自中央主管機關受理其提出完整申報資料
之日起三十日內,不得為結合。但中央主管機關認為必要
時,得將該期間縮短或延長,並以書面通知申報事業。(
第4項)中央主管機關依前項但書延長之期間,不得逾三
十日;對於延長期間之申報案件,應依第十二條規定作成
決定。(第5項)中央主管機關屆期未為第三項但書之延
長通知或前項之決定者,事業得逕行結合。但有下列情形
之一者,不得逕行結合:經申報之事業同意再延長期間
者。事業之申報事項有虛偽不實者。」第12條規定:「
(第1項)對於事業結合之申報,如其結合,對整體經濟
利益大於限制競爭之不利益者,中央主管機關不得禁止其
結合。(第2項)中央主管機關對於第十一條第四項申報
案件所為之決定,得附加條件或負擔,以確保整體經濟利
益大於限制競爭之不利益。」本條80年2月4日立法理由載
明:「事業間進行結合,雖減少競爭,或妨害市場競爭之
功能,但其結合亦可能促進生產規模之經濟,降低生產成
本,增強結合後事業之整體競爭能力或促成產銷之合理化
,故對事業之結合行為應審酌其利弊得失,如因結合所生
之利益大於其所致之弊害,就整體經濟之利益而言,仍然
有益,故明文定為中央主管機關得予許可。」91年2月6日
修正立法理由記載:「第2項新增。按事業結合所涉及
之經濟情況萬端,為使中央主管機關有一彈性處理之機制
,有賦予其就不禁止之結合附加附款之必要。
爰配合本法
採取『事前申報異議制』之作法予以修正,將本法施行細
則第10條第1項規定於修正後提升至第2項。」第13條規定
:「(第1項)事業違反第十一條第一項、第三項規定而
為結合,或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結合,
或未履行前條第二項對於結合所附加之負擔者,中央主管
機關得禁止其結合、限期命其分設事業、處分全部或部分
股份、轉讓部分營業、免除擔任職務或為其他必要之處分
。(第2項)事業違反中央主管機關依前項所為之處分者
,中央主管機關得命解散、
停止營業或
勒令歇業。」第24
條規定:「除本法另有規定者外,事業亦不得為其他足以
影響交易秩序之欺罔或
顯失公平之行為。」其立法理由載
稱:「本條為不公平競爭行為之概括性規定,蓋本法初
創,而不公平競爭行為之
態樣繁多,無法一一
列舉,除本
法已規定者外,其他足以影響交易之欺罔或顯失公平之行
為,亦禁止之,以免百密一疏,予不法者可乘之機會。
本條規定之欺罔或顯失公平之行為,因依第41條規定於處
罰前,有改正之機會,且本條規定並無具體之犯罪
構成要
件,有無違反本條規定將由公平交易委員會依實際情事判
斷,故其處罰方式僅限於適度之
罰鍰而不宜科處刑罰。」
第40條、第41條(100年11月23日修正公布施行前條文)
規定:「(第1項)事業違反第十一條第一項、第三項規
定而為結合,或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結
合,或未履行第十二條第二項對於結合所附加之負擔者,
除依第十三條規定處分外,處新臺幣十萬元以上五千萬元
以下罰鍰。(第2項)事業結合有第十一條第五項但書第
二款規定之情形者,處新臺幣五萬元以上五十萬元以下罰
鍰。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業,得限
期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施,並得處新
臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰;逾期仍不停止、
改正其行為或未採取必要更正措施者,得繼續限期命其停
止、改正其行為或採取必要更正措施,並按次連續處新臺
幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰,至停止、改正其行為或
採取必要更正措施為止。」上開兩條文立法理由分別記載
:「明定事業結合應申請許可而未申請或經申請未獲許可
而為結合者,中央主管機關除得依本法第13條規定為處分
外,可再依本條規定處以罰鍰。」「明定違反第24條規定
,經中央主管機關命令其改正或停止其行為而不從者之處
罰規定。本條後段規定對連續不改正或不停止其行為者,
得連續處罰之,
俾加強
行政處分效果。」
2、公平交易法施行細則第3條、第4條規定:「本法第五條所
稱獨占,應審酌下列事項認定之:事業在特定市場之占
有率。考量時間、空間等因素下,商品或服務在特定市
場變化中之替代可能性。事業影響特定市場價格之能力
。他事業加入特定市場有無不易克服之困難。商品或
服務之輸入、輸出情形。」「(第1項)計算事業之市場
占有率時,應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、
存貨、輸入及輸出值(量)之資料。(第2項)計算市場
占有率所需之資料,得以中央主管機關調查所得資料或其
他政府機關記載資料為基準。」第7條規定:「(第1項)
本法第十一條第一項之事業結合,由下列之事業向中央主
管機關提出申報:與他事業合併、受讓或承租他事業之
營業或財產、經常共同經營或受他事業委託經營者,為參
與結合之事業。持有或取得他事業之股份或出資額者,
為持有或取得之事業。直接或間接控制他事業之業務經
營或人事任免者,為控制事業。(第2項)應申報事業尚
未設立者,由參與結合之既存事業提出申報。」第8條規
定:「(第1項)本法第十一條第一項之事業結合,應備
下列文件,向中央主管機關提出申報:申報書,載明下
列事項:㈠結合型態及內容。㈡參與事業之姓名、住居所
或公司、行號或團體之名稱、事務所或營業所。㈢預定結
合日期。㈣設有代理人者,其代理人之姓名及其證明文件
。㈤其他必要事項。參與事業之基本資料:㈠事業設有
代表人或管理人者,其代表人或管理人之姓名及住居所。
㈡參與事業之資本額及營業項目。㈢參與事業及其具有控
制與從屬關係之事業上一會計年度之營業額。㈣每一參與
事業之員工人數。㈤參與事業設立證明文件。參與事業
上一會計年度之財務報表及營業報告書。參與事業就該
結合相關商品或服務之生產或經營成本、銷售價格及產銷
值(量)等資料。實施結合對整體經濟利益及限制競爭
不利益之說明。參與事業未來主要營運計畫。參與事
業轉投資之概況。參與事業之股票在證券交易所上市,
或於證券商營業處所買賣者,其最近一期之公開說明書或
年報。參與事業之水平競爭或其上下游事業之市場結構
資料。其他經中央主管機關指定之文件。(第2項)前
項申報書格式,由中央主管機關定之。」第11條規定:「
本法第十一條第三項所定受理其提出完整申報資料之日,
指中央主管機關受理事業提出之申報資料符合第八條規定
且記載完備之收文日。」
3、「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」(101
年9月7日修正發布前條文-下稱結合申報處理原則)設有
如下相關規定:第1點:「公平交易委員會為使結合申報
案件審理標準更臻明確,俾利事業遵循,特訂定本處理原
則。」第2點:「本處理原則用詞定義如下:㈠特定市場
:指事業就一定之商品或服務,從事競爭之區域或範圍。
㈡需求替代性:指當特定商品或服務的供給者變動該特定
商品價格或服務報酬時,其交易相對人能夠轉換交易對象
,或以其他商品或服務取代前述商品或服務之能力。㈢供
給替代性:指當特定商品或服務的供給者變動該特定商品
價格或服務報酬時,其他競爭者或潛在競爭者能夠供應具
替代性之商品或服務之能力。㈣水平結合:指參與結合之
事業具有水平競爭關係者。㈤...。」第3點、第4點:
「(第1項)本處理原則界定特定市場係綜合產品市場及
地理市場加以判斷:㈠產品市場係指在功能、特性、用途
或價格條件上,具有高度需求或供給替代性之商品或服務
所構成之範圍。㈡地理市場係指就結合事業提供之某特定
商品或服務,交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交
易對象之區域範圍。(第2項)在考量前項產品市場、地
理市場外,得視具體個案,衡量時間因素對於特定市場範
圍之影響。」「(第1項)計算事業之市場占有率時,應
先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及
輸出值(量)之資料。(第2項)前項市場占有率原則上
以第三點劃定特定市場範圍內之銷售值(量)作為基礎,
其不宜以銷售值(量)計算者,得依所處特定市場特性採
計其他計算基礎。(第3項)計算市場占有率所需之資料
,得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資
料為基準。」第9點:「一般作業程序之水平結合申報案
件,本會得考量下列因素,以評估該結合之限制競爭效果
:㈠單方效果:結合後,參與結合事業得以不受市場競爭
之
拘束,提高商品價格或服務報酬之能力。
前揭情形,本
會可依結合事業市場占有率;商品或服務同質性;產能及
進口競爭等因素進行評估。㈡共同效果:結合後,結合事
業與其競爭者相互約束事業活動、或雖未相互約束,但採
取一致性之行為,使市場實際上不存在競爭之情形。前揭
情形得就市場狀態是否有利於事業為聯合行為;監控違反
行為之難易程度,以及懲罰之有效性等三方面進行評估。
㈢參進程度:包含潛在競爭者參進之可能性與及時性,及
是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。㈣抗衡力量:
交易相對人或潛在交易相對人箝制結合事業提高商品價格
或服務報酬之能力。㈤其他影響限制競爭效果之因素。」
第10點:「一般作業程序之水平結合申報案件有下列情形
之一者,本會原則上認為有顯著限制競爭疑慮,應進一步
衡量整體經濟利益:㈠結合事業市場占有率總和達到二分
之一。㈡特定市場前二大事業之市場占有率達到三分之二
。㈢特定市場前三大事業之市場占有率達到四分之三。(
第2項)前項第二款或第三款之情形,參與結合事業之市
場占有率總和應達百分之十五。」第13點:「(第1項)
具有顯著限制競爭疑慮之結合申報案件,申報事業得提出
下列整體經濟利益考量因素供本會審酌:㈠消費者利益。
㈡結合事業原處於交易弱勢之一方。㈢結合事業之一屬於
垂危事業。㈣其他有關整體經濟利益之具體成效。(第2
項)前項第三款所稱垂危事業,應符合:㈠垂危事業短期
內無法償還其債務;㈡除透過結合,垂危事業無法以其他
更不具限制競爭效果方式存在市場;㈢倘無法與他事業結
合,該垂危事業必然會退出市場。」第14點:「本會審查
事業結合案件得參酌產業
目的事業主管機關之意見,以評
估整體經濟利益與限制競爭之不利益。」
4、依據上開公平交易法(下稱本法)規定意旨(含立法意旨
)可知:
(1)本法係「為維護交易秩序與消費者利益,確保公平競爭」
,以「促進經濟之安定與繁榮」而設;本法未規定者,適
用其他有關法律之規定(例如依公司法設立之「股份有限
公司」間的併購-公司之合併、收購及分割,應適用企業
併購法)。從上立法意旨觀之,顯見本法是以「維護交易
秩序與消費者利益,確保公平競爭」為手段,藉此「促進
、實踐國家整體經濟之安定與繁榮」。而本法所稱「事業
」,乃指:公司、獨資或合夥之工商行號、同業公會及其
他提供商品或服務從事交易之人或團體。所稱「交易相對
人」,係指與事業進行或成立交易之供給者或需求者。又
所謂「競爭」,則指二以上事業在市場上以較有利之價格
、數量、品質、服務或其他條件,爭取交易機會之行為。
另所稱「獨占」,謂事業在「特定市場」處於無競爭狀態
,或具有壓倒性地位,可排除競爭之能力者。
(2)按所謂「特定市場」,係指經濟學上之「競爭圈」而言,
因商品代性之廣狹、商品銷售地域之不同而解釋其區域或
範圍。是前開本法第5條第3項雖係就同條第1項「獨占事
業」所處「特定市場」之解釋性規定-即「所稱特定市場
,係指事業就一定之商品或服務,從事競爭之區域或範圍
」;惟「特定市場」之意涵,既指「經濟學上之『競爭圈
』」而言,則上開關於「特定市場」之解釋,於本法相關
「競爭市場」之規定,亦應作相同之解釋,乃屬當然。
(3)本法所稱「結合」,謂事業具有:「與他事業合併;
持有或取得他事業之股份或出資額,達到他事業有表決權
股份或資本總額三分之一以上;受讓或承租他事業全部
或主要部分之營業或財產者;與他事業經常共同經營或
受他事業委託經營;直接或間接控制他事業之業務經營
或人事任免」
等情形之一者而言。又本法係為配合當前事
業大型化之政策,並對事業之結合弊案預作防範而設,本
法第6條(事業結合之定義)立法理由記載甚明;企業併
購(公司之合併、收購及分割)法第1條亦明定「為利企
業以併購進行組織調整,發揮企業經營效率」而制定;其
立法理由更明載「為利企業以併購(股份有限公司之合併
、收購及分割)進行組織調整,排除現行公司法及證券交
易法等各種法律對於企業併收購之障礙,特制定本法」等
語。另事業間進行結合,雖減少競爭,或妨害市場競爭之
功能,但其結合亦可能促進生產規模之經濟,降低生產成
本,增強結合後事業之整體競爭能力或促成產銷之合理化
,故對事業之結合行為應審慎斟酌其利弊得失,如因結合
所生之利益大於其所致之弊害,就整體經濟之利益而言,
仍然有益,中央主管機關(公平交易委員會)不得禁止其
結合,本法第12條立法理由也有詳細記載;且中央主管機
關對於申報結合案件所為「不禁止其結合」之決定(按本
法於立法定制當時關於事業之結合原採「事前申請許可制
」,
嗣於91年2月6日修正為「事前申報異議制」-即事業
應於結合前,先向主管機關提出申報,如主管機關未於一
定期限內提出異議,該事業即可依其申報之結合計畫,合
法進行結合),並得附加條件或負擔,以確保整體經濟利
益大於限制競爭之不利益。依上說明,益證本法制定之最
終目的係藉由「維護交易秩序與消費者利益,確保公平競
爭」之手段,以「促進、實踐『國家整體經濟』之安定與
繁榮」。
(4)事業違反前開結合之規定為結合,或申報後經中央主管機
關禁止其結合而為結合,或未履行中央主管機關對於結合
所附加之負擔者,中央主管機關得禁止其結合、限期命其
分設事業、處分全部或部分股份、轉讓部分營業、免除擔
任職務或為其他必要之處分;如有違反,中央主管機關得
命解散、停止營業或勒令歇業。除此之外,並得依本法第
40條規定處以罰鍰、亦得按事業違反結合規定之具體情節
,依本法第41條規定限期命其停止、改正其行為或採取必
要更正措施,並得處以法定範圍內之罰鍰;倘逾期仍不停
止、改正其行為或未採取必要更正措施者,得繼續限期命
其停止、改正其行為或採取必要更正措施,並按次連續處
規定範圍內之罰鍰,至停止、改正其行為或採取必要更正
措施為止。
(5)前揭「本法施行細則」乃中央主管機關基於本法第48條授
權,就執行本法所為細節性、技術性之規定;「結合申報
處理原則」則係中央主管機關基於法定職權,「為使結合
申報案件審理標準更臻明確,俾利事業遵循」而訂定之業
務處理原則(
行政規則),均與本法規定意旨無違,皆應
予以援引適用。準此:
甲、事業結合,應由本法施行細則第7條規定之事業,備具申
報書;參與事業之基本資料;參與事業就該結合相關商品
或服務之生產或經營成本、銷售價格及產銷值(量)等資
料;實施結合對整體經濟利益及限制競爭不利益之說明;
參與事業之水平競爭或其上下游事業之市場結構資料等文
件,向中央主管機關提出申報。
乙、計算結合申報案件事業之「市場占有率」時,應先審酌該
事業及該「特定市場」之生產、銷售、存貨、「輸入及輸
出值(量)」之資料;該「市場占有率」原則上係以「綜
合產品市場」及「地理市場」所界定(劃定)「特定市場
範圍內」的銷售值(量)作為基礎。所稱「特定市場」,
指事業就一定之商品或服務,「從事競爭之『區域或範圍
』」;所謂「產品市場」,係指在功能、特性、用途或價
格條件上,具有高度「『需求』或『供給』替代性」之商
品或服務所構成之範圍;稱「地理市場」,指就參與結合
事業提供之某特定商品或服務,交易相對人可以很容易地
選擇或轉換其他交易對象之「區域範圍(特定市場)」。
而「需求替代性」,則指當特定商品或服務的供給者變動
該特定商品價格或服務報酬時,其交易相對人能夠轉換交
易對象,或以其他商品或服務取代前述商品或服務之能力
;「供給替代性」,指當特定商品或服務的供給者變動該
特定商品價格或服務報酬時,其他競爭者或潛在競爭者能
夠供應具替代性之商品或服務之能力。另所謂「水平結合
」,乃指參與結合之事業具有水平競爭關係者而言。
丙、公平交易委員會處理一般作業程序之水平結合申報案件,
據以評估該結合之限制競爭效果,其考量之因素為:【
單方效果(結合後,參與結合事業因消除彼此競爭壓力,
而得以提高商品價格或服務報酬之能力。該項情形,可依
結合前後「(特定)市場」集中度變化、參與結合事業市
場占有率、非參與結合事業市場占有率及供給反應程度、
買方對價格變動的反應程度加以評估);共同效果(結
合後,參與結合事業與其競爭者相互約束事業活動、或雖
未相互約束,但採取一致性之行為,使「(特定)市場」
實際上不存在競爭之情形;參進程度(包含潛在競爭者
參進之可能性與及時性,及是否能對於「(特定)市場」
內既有業者形成競爭壓力;抗衡力量(交易相對人或潛
在交易相對人箝制參與結合事業提高商品價格或服務報酬
之能力;其他影響限制競爭效果之因素。】若評估上開
因素結果,該水平結合申報案件具有:【參與結合事業
「(特定)市場」占有率總和達到二分之一;特定市場
前二大事業之市場占有率達到三分之二;特定市場前三
大事業之市場占有率達到四分之三】情形之一者,公平交
易委員會原則上認為有顯著限制競爭疑慮,應進一步衡量
整體經濟利益。此時,申報事業得提出下列整體經濟利益
考量因素供公平交易委員會審酌:「消費者利益;參
與結合事業原處於交易弱勢之一方;參與結合事業之一
屬於垂危事業(應符合:⒈垂危事業短期內無法償還其債
務;⒉除透過結合,垂危事業無法以其他更不具限制競爭
效果方式存在市場;⒊倘無法與他事業結合,該垂危事業
必然會退出市場);其他有關整體經濟利益之具體成效
」。公平交易委員會並得參酌產業目的事業主管機關之意
見,以評估整體經濟利益與限制競爭之不利益。
(丁)綜合上開說明,足見中央主管機關對於「特定市場『界定
』」之正確與否,影響以該「特定市場『界定』」為前提
之水平結合案件憑為考量因素之前揭「單方效果」、「共
同效果」、「參進程度」、「抗衡力量」等限制競爭效果
之判斷;自亦影響中央主管機關評估該申報結合案件之整
體經濟利益是否大於限制競爭之不利益,而為應否禁止其
結合的認定。
(二)本件上訴人以其擬於98年12月前在證券市場收購參加人唐
榮公司股份,使其持股比率達唐榮公司發行股份總數34%
以上,乃依本法第11條規定於98年3月10日向被上訴人申
報事業結合。案經被上訴人審查後,認上訴人與參加人結
合前,市場占有率分屬第一及第二大廠商,相互為主要競
爭對手,結合後相互間牽制力量將削弱,彼此間競爭壓力
將有所消減,渠等結合將減少單方調整商品價格時之原有
顧慮,減損不銹鋼板類市場之競爭機能,限制競爭之不利
益大於整體經濟利益,且無相當條件或負擔可確保整體經
濟利益大於限制競爭之不利益,遂依本法第12條第1項規
定以原處分禁止其結合,上訴人不服,循序提起行政訴訟
,經原審99年5月13日以98年度訴字第2630號判決駁回,
上訴人猶未甘服,提起上訴,經本院100年6月30日以100
年度判字第1093號判決將原判決廢棄,發回原審更為審理
。原審於更審程序斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,適
用本法第6條第1項、第11條第1項、第12條第1項;本法施
行細則第4條及結合申報案件處理原則之相關規定,以前
揭理由,將訴願決定及原處分均予維持,駁回上訴人之訴
,
固非無見。
惟查:
1、計算結合申報案件事業之「市場占有率」時,應先審酌該
事業及該「特定市場」之生產、銷售、存貨、「輸入及輸
出值(量)」之資料;而該「市場占有率」原則上係以綜
合「產品市場」及「地理市場」所界定(劃定)「特定市
場範圍內」的銷售值(量)作為基礎,已如上述。經查,
被上訴人於98年4月23日(上訴人申請系爭事業結合日期
為98年3月10日)召開「不銹鋼產業之市場結構與經營現
況」座談會,會中除上訴人發言:「全球不銹鋼市場現處
於供過於求之狀況,...各國為解決前開不銹鋼供過於
求之情況,採取關稅壁壘、反傾銷或出口補貼等措施」、
「我國不銹鋼產業之現況,係業者產能大於實際產量,實
際產量又大於表面需求量...又近兩年原料價格急速波
動以及去年金融危機等因素,致使我國業者難以獲利,故
建請政府採取必要之措施減少進口,以保障我國不銹鋼業
者之利益」、「我國係2008年不銹鋼表面需求量最高之國
家。中下游業者對於原料之取得不虞匱乏,『廠商可自由
選擇交易對象』,惟我國不銹鋼產業業者密度高,業者產
能大於表面需求量,『勢必須從事不銹鋼產品之外銷,為
提升業者於國際市場之競爭優勢』,業者間之整併勢在必
行」等情外,參與該次座談會之其他不銹鋼產業業者亦相
繼為如下之發言:【中國鋼鐵股份有限公司:「...今
要解決不銹鋼市場市況混亂之問題,『事業整併』將是必
然之方向」;唐榮公司:「以2008年為例,我國不銹鋼冷
軋產品產量達96萬噸,表面需求量僅41萬噸;全球不銹鋼
冷軋產品產量達約1,000萬噸,表面需求量僅680萬噸。該
公司去年『因其他國家不銹鋼業者進口傾銷問題』及金融
危機等因素,該公司產能利用率不到20%,今年第一季產
能利用率不到50%」、「...其『外銷部分』係透過經
銷商銷售,為防止『外銷回流』之問題,對於回銷之經銷
商將沒收其外銷保證金」;華新麗華股份有限公司:「.
..『我國不銹鋼市場係屬開放市場』,...我國業者
面對其他國家關稅壁壘等保護各國業者之措施,不利我國
不銹鋼產品之外銷,建請政府透過貿易協定解決關稅壁壘
等貿易障礙」;東盟開發實業股份有限公司:「該公司向
燁聯及唐榮購買原料不易,且價格較高,『該公司只有從
國外進口』,以向韓國訂貨為例,兩個星期即可收到,.
..且內外銷價格差距過大,皆將影響下游業者之經營情
況」、「『業者整併對不銹鋼產業確屬有利』,建請政府
垂直整合不銹鋼業者,並加速簽署ECFA以利我國不銹鋼產
品銷售至大陸」;嘉發實業工廠股份有限公司:「目前不
銹鋼市場確屬供過於求,建請透過政府之政策及『業者之
整合』等方式解決前開問題」;遠龍不銹鋼股份有限公司
:「全球不銹鋼市場確屬供過於求,...」、「...
考量價位及品質等因素後,向國外進口原料,以2008年為
例,原料進口量為38萬噸,主要進口國為日本、韓國及德
國」、「...建請結合碳鋼市場之業者,『從事鋼鐵業
者之整併』,以維繫上中下游產銷階段業者之利益」;新
鋼工股份有限公司:「以我國目前2家不銹鋼煉鋼廠、5家
不銹鋼冷軋廠,其產量每月13至14萬噸,惟表面需求量每
月僅3.6萬噸,為去多餘之70%產量,『業者須以較低之
價格從事外銷』」、「燁聯及唐榮等公司公告之盤價應考
慮合理性,除該價格需具與國外業者競爭之能力,且內外
銷價格之差距不宜過大」;裕挺工業股份有限公司:「該
公司係不銹鋼裁剪業者,產品外銷比例達65%以上(不含
大陸地區)」、「該公司近期並無原料取得之問題,『會
考量成本因素向國外進口原料』,...惟該公司亦會接
受上游業者之道德勸說,向國內業者購買原料」;允強實
業股份有限公司:「該公司從事不銹鋼製管及裁剪等業務
,產品以外銷為主」、「該公司並無原料取得之問題,惟
仍建請政府協助業者解決其他國家關稅壁壘等貿易障礙,
以利外銷」】等語。參與同次座談會之相關單位、學者專
家也分別為以下的發言:【臺灣區鋼鐵工業同業公會:「
不銹鋼業者因成本因素之考量,尚難取得經營上之共識。
『整併將有助於不銹鋼市場環境之健全,需視政府政策如
何協助業者完成整併』」;經濟部工業局:「經濟部等產
業主管機關並未對不銹鋼產品之進出口有所限制...」
;金屬中心:「國際市場變化快速,...我國不銹鋼業
者面臨庫存增加之問題...我國不銹鋼業者須思考如何
減少虧損,增加週轉率使事業獲利之方式」;邱俊榮教授
:「...就長期而言,我國不銹鋼業者應思考品質改進
,以『提升在國際市場』之競爭力」;顏廷棟教授:「.
..經本次座談會之討論,『不銹鋼事業之整併勢在必行
』,惟事業應選擇對市場競爭影響最小之方式」各等語(
見原審更審前卷第35至39頁)。又被上訴人為瞭解「不銹
鋼產業之市場結構及經營現況」,前在98年3月25日函詢
相關不銹鋼業者對於上開問題之意見,丁公司復稱:「(
我國不銹鋼冷熱軋鋼品上中下游原料及半成品取得是否有
困難?所面臨之問題有哪些?)本公司原料或半成品的來
源有兩種,『一是自國外進口,一是在國內採購』。由於
都是多達數十年的採購夥伴,市場行情又是公開的,在此
部分沒有遇到任何問題。...除非國內廠商以反傾銷手
段阻止國外廠商出口到臺灣,不然『進口原料與國內採購
對本公司而言,都是很方便取得原料及半成品的途徑』」
、「(國內業者對於不銹鋼進口替代品可能面臨的問題及
看法如何?)本公司自國外採購的原料確有部分是可以在
國內採購,但是問題在於合作夥伴的關係,原料品質,原
料價格等三方面是否合乎公司的利益。第一:『如果完全
以國內原料取代國外進口,長期與國外廠商合作的關係就
會生變』,...『目前本公司與國內廠商、國外廠商都
維持採購的關係』。第二:『國外廠商的原料品質,以本
公司長期使用的經驗,還是略優於國內廠商的品質』。當
然,就價格與所取得原料品質是否符合經濟效益,則是可
以斟酌的。因此,『本公司也會視品質情況,調整國外進
口與國內採購量』,並非只選擇一方。...。」戊公司
復稱:「...『由於國內不鏽鋼原料消費市場有限,
約計半數需外銷』,故上游原料之取得對本公司而言,並
無困難。由於『國內不銹鋼原材料及其製品產能已過剩
且需透過外銷市場來消化』,故若有大量之不銹鋼進口替
代品,則國內整個不銹鋼產業無論在產銷秩序、價格及品
質上,將受到影響...。」己公司復稱:...現今
的進口貨物零關稅、又處在於自由市場的競爭,『國內的
進貨成本無法平衡銷售成本時,對於進口貨物的低成本取
得,不無為降低成本之政策之一』。」各等語(
原處分卷
第395-23至395-26頁)。綜合上述會議紀錄與會機關、不
銹鋼業者及專家學者之發言,暨不銹鋼業者對於同一問題
(「不銹鋼產業之市場結構及經營現況」)復函表示之意
見,顯見臺灣地區對於不銹鋼產品之進出口並無限制,而
不銹鋼下游廠商取得不銹鋼加工材料亦可輕易經由不銹鋼
材料之價格與品質,據以決定是否在國內購買或向國外訂
購進口;而國外不銹鋼類產品之上游業者,也
可憑其優良
之品質或有利之價格條件供應給臺灣地區之下游不銹鋼產
業之業者。
足證上游不銹鋼類商品業者「面臨競爭之區域
範圍」,除臺灣地區相關同類產業之業者外,亦面臨大陸
地區及其他國外(如韓國、日本、德國)上游業者之競爭
,則計算系爭水平結合案件事業於上開「特定市場」之市
場占有率時,自應先予審酌該結合事業及該特定市場之生
產、銷售、存貨「『輸入』及『輸出』值(量)」之資料
,並以前揭特定市場範圍內之銷售值(量)作為基礎,計
算系爭結合事業之市場占有率,始符前揭相關規定。本件
被上訴人對於系爭事業結合案件「特定市場」之界定,係
以臺灣地區之「產品市場」及「地理市場」為其範圍,顯
與卷證資料不合,其據此評估影響系爭水平結合申報案件
之「單方效果」、「共同效果」、「參進程度」、「抗衡
力量」等限制競爭因素之判斷,亦因就系爭結合事業商品
「特定市場」界定之瑕疵,而與實情不符。原審疏未注意
及此,採信被上訴人之主張,為上訴人不利之認定,尚嫌
違誤。
2、基於產業自由化、國際化與全球化之趨勢,大型化企業有
利於特定市場在國際上之競爭。為因應此趨勢,政府爰制
定企業併購法,俾利事業以併購方式進行組織調整,排除
現行公司法及證券交易法等各種法律對於企業併收購之障
礙;本法為配合當前事業大型化之政策,亦定有如上所述
之相關措施。又不銹鋼商品材料既屬國際化商品,進口該
商品不受限制,亦無關稅負擔,下游廠商可輕易透過系爭
商品之特定市場選擇有利(品質與價格)之交易對象,從
事國、內外不銹鋼商品之取得;國外不銹鋼商品上游業者
,也可憑其產品之優勢(品質及價格)吸引國內下游廠商
與之交易。再不銹鋼業者整併,對不銹鋼產業確屬有利,
乃參與前揭「不銹鋼產業之市場結構與經營現況」之不銹
鋼生產業者-中國鋼鐵股份有限公司、東盟開發實業股份
有限公司、嘉發實業工廠股份有限公司、遠龍不銹鋼股份
有限公司、臺灣區鋼鐵工業同業公會及顏廷棟教授等一致
之見解,皆如上述。另上訴人於原審亦提出「近期(西元
1999年至2004年間)全球主要不鏽鋼廠整併」資料供原審
參酌(分別為德國、美國、芬蘭與英國、比利時與法國、
日本等相關公司-原審更審前卷第32頁)。綜合上開情節
,上訴人主張系爭事業水平結合案可以穩定不銹鋼市場供
需、降低生產成本與提昇國際競爭力,
尚非無據;準此,
系爭水平結合,是否「可促進不銹鋼商品生產規模之經濟
,降低生產成本,增強結合後事業之整體競爭能力或促成
產銷之合理化」,亦即「其結合所生之利益大於其所致之
損害,就整體經濟之利益而言,仍然有利」(見本法第12
條立法理由),亦非無推究之餘地。原審未斟酌上情,採
認被上訴人關於系爭事業結合,其限制競爭之不利益大於
整體經濟利益的判斷,亦嫌速斷。
(三)
綜上所述,原審判決核有違誤,上訴意旨執以指摘,求予
廢棄,為有理由。因本件尚有相關事實未明,本院無從自
為判決,爰將原判決廢棄,著由原審重為審理後,另為適
法之判決,以符法制,並昭折服。又本件上訴人與唐榮公
司於不銹鋼平版類(包括冷、熱軋鋼捲)國內市場占有率
分居第一、二名,結合後之市場(國內市場)占有率超過
5成,該二事業之結合,對國家整體經濟利益影響至大,
故其結合之整體經濟利益是否大於限制競爭之不利益,應
否參酌系爭結合目的事業主管機關經濟部之意見(前開結
合申報案件處理原則第14點
參照),俾使系爭結合之利弊
得失,更臻明確,原審於重為審理時,似宜斟酌之,
附此
敘明。
八、據上論結,本件上訴為有理由,依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 林 文 舟
法官 林 玫 君
法官 胡 國 棟
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 12 月 13 日
書記官 莊 俊 亨