最 高
行 政 法 院
裁 定
102年度裁字第1319號
抗 告 人 曾思中
曾林麗蕙
郭綉雲
郭綉琴
郭足數
劉純易
蔡敏雄
陳茂昇
曾望旭
上列抗告人因與
相對人高雄市政府工務局間
撤銷土地徵收事件,
對於中華民國102年6月13日高雄高等行政法院102年度訴字第91
號裁定,提起抗告,本院裁定如下︰
主 文
原裁定廢棄,應由高雄高等行政法院更為裁判。
理 由
一、高雄市第46○○○區○○段○○段自辦
市地重劃區,其中重
劃區內之5公尺寬計畫道路,本應列入重劃共同負擔用地,
並由自辦重劃會開闢,但高雄市政府於97年3月20日發函,
以若自辦重劃會無法於期限內整合土地所有權人意見,將不
予
核定重劃會會員大會紀錄,並於97年4月16日
廢止高雄市
第46期新庄段7小段自辦市地重劃區籌備會(下稱重劃會)
,
嗣該重劃會不服提起
訴願,內政部
乃撤銷
前開高雄市政府
之處分,
惟高雄市政府又於97年12月廢止重劃會、籌備會及
該自辦市地重劃前經該府核定之一切相關事宜,該重劃會仍
不服再提起訴願,內政部
訴願決定再予撤銷原處分,高雄市
政府始於98年8月26日核定該重劃會第1次會員大會依法所送
之資料。於前開歷經兩次攸關重劃會存否之相關訴願救濟
期
間,高雄市政府為承辦「世界運動會」因素,以前開
系爭計
畫道路坐落「世界運動會」會場周邊,有需即時闢建為由,
乃於97年8月至同年12月期間,以
公權力介入並進行協議價
購及徵收前開5公尺寬之計畫道路,嗣高雄市政府完成協議
價購及徵收,並核定重劃會第1次會員大會相關資料後,遂
以該重劃會之
主管機關及土地所有權人之身分,要求重劃會
依平均地權條例第60條及第60條之1規定,裁示其協議價購
及徵收之計畫道路土地,不
適用市地重劃實施辦法第31條第
4項後段之規定。抗告人不服,提出異議書,請求高雄市政
府依土地徵收條例相關規定撤銷前開協議價購及徵收之
行政
處分,遭相對人以101年9月7日高市工新處字第10134749500
號函駁回,抗告人不服,提起訴願,復遭高雄市政府以該函
非行政處分,且協議價購屬私法關係為由,決定訴願不受理
,遂提起
行政訴訟。
二、原裁定以:
按所謂
代替行政處分之行政契約,其前提係指作
成行政處分之
行政機關與締結行政契約之
當事人為同一主體
而言。土地徵收條例第11條雖規定,土地徵收申請前應先踐
行協議價購之程序,惟與土地所有權人達成價購協議之需用
土地人,與作成核准徵收者為中央主管機關(內政部),並
非同一主體,故協議價購並非行政契約,而是一般私法性質
之買賣契約,在需用土地人申請徵收之
行政程序上,進行協
議價購僅是法定之先行程序而已;且該協議價購程序,並不
涉公權力之行使,倘土地所有權人不同意協議價購價額,其
協議價購即不成立。是關於協議價購所生之爭執係屬
私權爭
執,應由民事法院審判,行政法院並無受理訴訟權限。本件
相對人101年9月7日高市工新處字第10134749500號函復之意
,乃基於私法關係而為之意思表示,僅生私法上之效果,是
抗告人提起本件訴訟,乃係對相對人依協議價購取得之系爭
土地買賣契約所生爭議,非屬本院之權限。至抗告人提出臺
北高等行政法院91年度全字第70號裁定見解,僅是個案見解
,不生
拘束本院效力,該裁定已經本院92年度裁字第378號
裁定所廢棄,自不足為據等語,
爰依行政訴訟法第12條之2
第2項規定,將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣高雄地方
法院。
三、抗告意旨略謂:(一)協議價購為土地徵收之前置程序,具
有公法性質,自有土地徵收條例第49條及第50條規定之適用
,是抗告人請求相對人撤銷
兩造間之協議價購及相關徵收,
遭相對人所拒,該拒絕之通知自屬行政處分,而得為訴願及
行政訴訟救濟之對象。(二)依相對人提出高雄市政府97年
7月31日高市府工新字第0970039139號開會通知單
所載,就
系爭土地協議價購案有意見者,得依
行政程序法第105條第1
項之規定,以書面提出事實上及
法律上意見陳述,足見系爭
協議架購案執行過程適用行政程序法有關行政處分作成前供
處分相對人陳述意見程序,實具有公法性質至明。(三)依
相對人所提出之97年度「左營區巨蛋後側10米道路開闢工程
」用地價購協調會說明資料所載第三項協議價購相關事項,
其中有關協議價購價格及免徵
土地增值稅等內容觀之,與同
一說明資料中第四項徵收補償相關規定,兩者內容完全相同
,可謂協議價購之條件與土地徵收並無差異。復再佐以該說
明第四項第㈠點明確載稱:「協議不成時依法辦理後續徵收
之程序」等語,本件所謂協議價購僅徒具形式,實具備實質
公權力行使之性質,而應有土地徵收條例第49、50條規定之
適用,故本件應適用
行政爭訟程序處理等語。
四、本院按:(一)「需用土地人申請徵收土地或土地
改良物前
,除國防、交通或水利事業,因公共安全急需使用土地未及
與所有權人協議者外,應先與所有權人協議價購或以其他方
式取得,所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者,始
得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條第1項定有明
文。據此規定,協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序,
倘需地機關依該條之規定所為之價購,係為達成行政目的而
在徵收前所為之價購,則需地機關與土地所有權人依
上開條
例規定達成價購之協議時,核其性質應屬行政契約,惟此所
謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約,所以必
須在徵收程序發動後或即將發動之際,並在徵收行政處分作
成之前,需用土地人申請或即將申請徵收之際,為替代徵收
行政處分之目的而達成協議,則該契約自屬行政契約。反之
,若需用土地人尚無任何徵收計畫,或開始徵收程序前,並
無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動,僅係
人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地
人,則屬私法上之買賣契約。(二)本件依卷附「97年度左
營區巨蛋後側10米道路開闢工程用地價購協調會說明資料」
及「97年8月8日高雄市政府用地價購協調會會議紀錄」等文
件,均明載:如未能成立協議價購,將依土地徵收條例規定
辦理徵收,並詳述辦理徵收之相關補償規定及處理程序,及
當事人得陳述徵收之相關意見等語。足認本件協議價購係以
達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約,揆之上開
規定及說明,自屬行政契約
無訛。原裁定以:所謂代替行政
處分之行政契約,其前提係指作成行政處分之行政機關與締
結行政契約之當事人為同一主體而言,本件與土地所有權人
達成價購協議之需用土地人,與作成核准徵收者為中央主管
機關內政部,並非同一主體,故協議價購並非行政契約,而
是一般私法性質之買賣契約等語,
固非無見。惟按行政機關
依分層負責各有職掌之原理,為達成行政目的,所為之
行政
行為可能先後由數個行政機關所作成。本件中央主管機關內
政部職掌土地徵收之核定,地方主管機關高雄市政府則職掌
土地徵收之執行,雖主管之機關不同,惟其為取得系爭土地
供作開闢計畫道路之行政目的則一,尚難僅執本件職掌之行
政機關不同,亦即作成行政處分之行政機關與締結行政契約
之行政機關不同,即逕認本件協議價購為私法契約。(三)
本件協議價購既屬行政契約,則行政法院自有審判權,原裁
定認本件協議價購屬私法契約,行政法院無受理之權限,因
將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院,其
認事
用法不無
違誤。抗告意旨
指摘原裁定適用法規不當,求予廢
棄,為有理由,爰將原裁定廢棄,由原法院依法為審理裁判
,以臻適法。
五、據上論結,本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民
事訴訟法第492條,裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 黃 淑 玲
法官 吳 東 都
法官 林 玫 君
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 9 月 6 日
書記官 王 福 瀛