最 高
行 政 法 院 判 決
103年度判字第431號
上 訴 人 張惠玲
訴訟代理人 張鈞綸
律師
被 上訴 人 教育部
代 表 人 吳思華
送達代收人 蔣欣如
訴訟代理人 黃旭田 律師
翁國彥 律師
簡凱倫 律師
參 加 人 財團法人私立開南大學
代 表 人 高安邦
訴訟代理人 蔡進良 律師
馬惠美 律師
上列
當事人間有關教育事務事件,上訴人對於中華民國103年3月
6日臺北高等行政法院102年度訴字第1173號判決,提起上訴,本
院判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
理 由
一、
緣上訴人原係參加人開南大學(民國95年8月1日改名前為開
南管理學院)資訊傳播學系(下稱資傳系)專任助理教授。
該校以上訴人於93年8月1日至該校任教,
迄未完成升等,違
反教師聘約情節重大,依101年1月4日修正前之教師法第14
條第1項第8款(現已修正為第13款)後段、93年9月22日校
務會議修正通過之開南管理學院教師聘任待遇服務辦法(下
稱聘任待遇服務辦法)第13條、開南大學教師聘約第14條規
定,提經100年12月21日資傳系教師評審委員會(下稱系教
評會)及100年12月22日參加人資訊學院教師評審委員會(
下稱學院教評會)決議,不通過上訴人不續聘案;提經100
年12月27日參加人教師評審委員會(下稱校教評會)決議,
通過上訴人不續聘案;報經被上訴人以101年11月23日臺人
(二)字第0000000000A號函(下稱原處分)同意不續聘上
訴人,並自被上訴人核准後由參加人以書面通知送達上訴人
之次日生效。參加人據以101年11月26日開南人字第1010009
048號函通知上訴人(下稱101年11月26日函)。上訴人不服
,提起
訴願,經行政院決定駁回其訴願,遂提起
行政訴訟,
經原審法院
裁定命開南大學參加本件訴訟,並駁回其訴後,
乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂:㈠
訴願決定認為訂定在上訴人
受聘後之聘任待遇服務辦法及大學法第19條規定均有
溯及既
往效力,顯屬誤解:聘任待遇服務辦法既訂定於93年9月22
日,晚於上訴人受聘之93年8月1日,自不得溯及
適用於上訴
人;且94年12月28日增訂之大學法第19條第2項,未規定具
有溯及既往效力。校教評會決議不續聘上訴人,所依據者係
大學法第19條、聘任待遇服務辦法第13條、教師法第14條第
1項第8款等規定,其中關於參加人93年9月22日修正增訂之
聘任待遇服務辦法第13條規定(即所謂6年升等條款),早
於94年12月28日修正之大學法第19條規定,故不得以大學法
第19條為其法源依據甚明,此由該校迄至95年12月20日第30
次校務會議,方依大學法第19條規定通過將所謂6年升等條
款納入聘約
一節,足以徵之。是原處分及訴願決定稱大學法
第19條賦予參加人訂定教師停聘或不續聘之規定(即聘任待
遇服務辦法第13條)
云云,核與事實相悖,
委無可採。㈡教
師法第14條第1項第8款之規定,在解釋上違反聘約須達情節
重大:學校教師之身分既受教師法第14條第1項第8款之保障
,是所謂「違約情節重大」,當事人
尚不得以契約任意約定
,亦不得由參加人內部聘任待遇服務辦法任意定之,否則教
師法對私立學校教師之保障形同具文,此有與本案相同情節
之本院102年度判字第513號、第617號判決要旨可供
參照。
司法院釋字第702號解釋理由之法理亦應適用於修正前教師
法第14條第1項第8款「違反聘約情節重大」之情形,亦即須
從實質上審查,教師確有危害學校達「教學不力或不能勝任
工作,有具體事實」相類似程度之危害,方能認定為「違反
聘約情節重大」。是被上訴人於審查本件參加人不續聘上訴
人案之處理過程中,自應就參加人有無必要使用不續聘之最
後手段,自立法目的、誠信原則及
比例原則等詳加審斷,不
應僅憑校教評會決議,即認上訴人確有違反聘約情節重大情
事,進而同意參加人不續聘上訴人,所為核准決定自屬違法
,甚為顯然。㈢參加人之校務會議迄今仍未完成法制化,93
年校務會議決議不合法:參加人各系所校務會議教師代表產
生辦法仍未全數完成訂定,為參加人於原審法院102年度訴
字第1090號12月10日
開庭時自認,參加人並拒絕提供該校學
系、所、學位學程及體育室校務會議教師代表之產生辦法,
顯然有違參加人之組織規程第15條、參加人校務會議設置規
章第2條第1項第4款規定,
可徵參加人之校務會議組織迄今
均
難謂合法,由該校務會議決議通過之聘任待遇服務辦法亦
僅有
大學自治之外觀,而無其實,其
適法性有待商榷。且上
訴人升等受限於所學專業,自始即受歧視,實質上亦難以符
合校方升等規定,因上訴人所學為音樂專業,又3次遭非自
願性更換任教系所,所屬資訊學院與資傳系之升等規定,並
未針對上訴人學歷背景之差異性為不同規範,統一適用相同
之升等辦法,使上訴人無所適從,自始即有難以升等之可能
,即上訴人之未能升等,參加人與有過失等語,為此請求判
決
撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂:㈠大學法第19條確認大學得於教師
法外另定教師停聘或不續聘規定之自治權限,聘任待遇服務
辦法即係參加人本於自治權限所制定之規範,並未違反教師
法第14條之規定;且大學本於提升研究與教學服務品質之政
策考量而行使其教師聘任、教師評鑑之權限,對於評鑑未獲
通過(例如升等)或未具一定資格之教師,自得決定
予以不
續聘,此為大學自治權限之核心領域,不待
法律規定即可行
使,教師法等法律更不得侵犯此權限,本院102年度判字第
617號判決
可資參照。因此,無論依據大學法第19條之立法
文義,或基於後法(大學法第19條)優先於前法(教師法第
14條第1項)之原則,參加人均得優先本於該條所確認之自
治權限,經校務會議而制定、通過6年限期升等條款,而無
牴觸教師法第14條第1項之疑慮。否則,若謂大學仍應受限
於教師法有關教師解聘、停聘或不續聘之法定事由,則無異
視大學法第19條為具文,且明顯牴觸大學自治權限及司法院
釋字第563號解釋意旨。㈡依90年8月23日開南管理學院校務
會議設置規章第2條規定可知,校務會議之組成除了校長、
各行政單位一級主管及職員代表以外,亦包括各學系主任、
教師代表及學生代表在內,因此校務會議之組成囊括教師、
學生及行政等三方人員,具有充分組織
正當性及代表性以集
思廣益,93年9月22日修正之聘任待遇服務辦法,即係在
前
揭基礎上經校務會議討論通過。當時雖尚無現行大學法第19
條規定,
惟該條款不僅係學校本於大學自治權限所擬訂之規
則,亦符合教師法第17條第1項第5款及第18條之規範內涵及
本院101年度判字第130號判決意旨,益證學校制定限期升等
條款有充分之正當性及合法性依據。㈢依參加人校教評會10
0學年度第6次會議紀錄顯示,教師法第14條「違反聘約情節
重大」之規定雖列於「說明」欄下,惟決議內容係記載:「
張惠玲教師不符合『開南大學教師聘任待遇服務辦法』第13
條之規定。張師不續聘案經出席委員無記名投票,……決議
通過張惠玲教師不續聘案。」可知參加人除了教師法第14條
規定外,亦直接根據聘任待遇服務辦法為不續聘之決議,而
該辦法與教師法第14條屬不同之法律基礎,從適法性角度言
,姑且不論本案是否合於教師法第14條之「違反聘約情節重
大」,被上訴人在確認校教評會適用聘任待遇服務辦法並無
違誤之情形下,即足以
肯認其所作不續聘決議係屬合法。縱
就上訴人所爭執之行為時教師法第14條第1項第8款後段「違
反聘約情節重大」之規定而言,其具體內容實屬大學自治權
限範疇及校教評會之
判斷餘地;教評會於審議本案時,係在
合法通知上訴人出席陳述意見下(惟上訴人來電告知不出席
也無陳述內容),明確依據聘任待遇服務辦法及聘約之規定
,判定上訴人屬於違反聘約情節重大之類型,從而被上訴人
進行適法性審查時,倘校教評會之判斷未違反現行法律、未
出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊、未違反一般公認之價值
判斷標準或法定正當程序等,其判斷即屬合法,除此之外被
上訴人尚不得代為決定何為違反聘約「情節重大」,
是以被
上訴人所為之核准不續聘並無違誤。㈣依92年9月24日開南
管理學院組織規程第18條第1項、第2項、90年8月23日開南
管理學院校務會議設置規章第2條第1項第4款等規定可知,
參加人於93年當時已有施行全校之規章可供各系、所遵循,
包括教師代表應以無記名投票方式推選、各系(所)、室
暨
通識教育中心保障至少一名教師出席,以及教師代表具教授
、副教授資格者以不少於代表人數三分之二為原則等,上訴
人所謂第18次校務會議當時缺乏教師代表推選辦法云云,顯
非事實,上訴人復未指出當時推舉過程有何具體違法並舉證
敘明,其主張顯不可採等語。
四、參加人陳述意見略謂:㈠參加人本於憲法第11條所定大學自
治原則,本得訂定聘任待遇服務辦法,並無待法律之授權,
係屬
憲法保留,參加人經校教評會審議本得依
上開辦法、聘
約規定予以不續聘,無須適用行為時教師法第14條規定。且
參加人本於大學自治原則,亦得就(舊)教師法第14條第1
項第8款違反聘約情節重大之標準予以具體明確規定;依大
學法第14條第1項、第15條第1項規定意旨,有關教師法第14
條第1項第8款「違反聘約情節重大」,具體認定標準為何,
本於大學自治原則,如經校務會議依法議決並通過,即屬適
法,不容任意否定其效力,否則大學自治原則所賦予「規章
自治」之
基本權,即形同虛設。㈡參加人93年9月22日第18
次校務會議修正通過聘任待遇服務辦法之程序為合法,且被
上訴人審查
系爭不續聘案之
審查密度亦不及於93年9月22日
第18次校務會議;況上訴人於94年8月1日再度受聘時,
業已
知悉聘任待遇服務辦法,上訴人與參加人基於私法契約意思
表示之合致,成立民法聘任關係,不論系爭校務會議之決議
有無瑕疵(參加人認為系爭校務會議為合法),均不影響上
訴人依據聘約及聘任待遇服務辦法第13條規定負有6年升等
之契約義務。又(舊)教師法第14條第1項第8款所定「違反
聘約情節重大」,乃獨立於「教學不力或不能勝任工作」之
類型,且司法院釋字第702號解釋理由乃針對公立高中教師
涉及行為不檢有損師道之釋示,與本案完全不同。㈢上訴人
違反聘約未於期限內完成升等,亦已符合教師法第14條第1
項第8款所定情節重大程度:助理教授如未能於6年內完成升
等者,即代表該名教師在學術領域內欠缺持續性著作而無具
體貢獻,難以維持其學術研究與教學品質,參以各大學均有
類似此等規定,可知教師戮力於教學與學術研究以提昇其學
養,乃各大學追求及發展之核心價值,如有違反者,即背離
大學法第1條「大學以研究學術,培育人才」之宗旨,自屬
違反聘約情節重大。且參加人之校教評會,本有審酌上訴人
有無違反教師法第14條第1項第8款之權限,此乃大學自治及
判斷餘地事項,被上訴人及
司法機關均應予以尊重,不得恣
意否認其判斷,也必須考量大學自治及私立大學享有憲法第
22條保障之「締約自由」權之基本權。㈣依專科以上學校教
師資格
審定辦法第18條、開南大學資訊學院教師升等審查辦
法第5條規定,藝術類科教師本得以作品及成就證明作為升
等著作,如發表期刊論文者,亦非上訴人主張僅限於SCI、
SSCI、A&HCI三種而已。又依據專科以上學校教師資格審定
辦法第24條、開南大學教師升等審查辦法第3條第1項第3款
規定,有關升等評量,並非以「教學、研究」為限,教師之
輔導及服務成績亦列入考評之一,故上訴人僅以期刊種類較
少作為不提出升等之理由,實屬無據。況上訴人於在校7年
期間從未提出升等審查申請,復未針對學校升等制度提出任
何意見,於本案訴訟過程中始對於學校升等要求表達種種不
滿,此更足以證明上訴人在任職期間確實未投入心力提昇自
我教學研究品質,其空言
指摘系爭不續聘案之不法,
顯非可
採等語。
五、原判決駁回上訴人之訴,其理由略謂:㈠主管教育
行政機關
就私立學校報請對教師不續聘之核准,具有使該不續聘行為
發生法律效力之作用,性質上為形成私法效果之
行政處分,
受不續聘之教師自可對該核准處分循序提起行政
撤銷訴訟。
故本件上訴人以被上訴人核准參加人開南大學不續聘上訴人
之原處分違法,其循序提起撤銷訴訟,程序並無不合。㈡被
上訴人對於大學以「違反聘約情節重大」為由解聘教師之行
為,適法
與否之審查,除非聘約原約定事項有挾大學自治之
名,而為要脅控制大學教師講學自由武器之實;或擔任大學
自治團體之意思決定機構,如教師評審委員會組織不合法、
決議違反正當程序,以及決議出於錯誤之事實認定或錯誤之
資訊、違反一般公認之價值判斷標準
等情事外,其決定被上
訴人均應予以尊重,避免過度介入。上訴人原係參加人資傳
系專任助理教授,自93年8月1日起至該校任教,初聘為1年
,續聘為第1次1年,以後續聘每次均為2年,即上訴人歷次
聘書聘期為:「93年8月1日~94年7月31日」、「94年8月1
日~95年7月31日」、「95年8月1日~97年7月31日」、「97
年8月1日~99年7月31日」、「99年8月1日~100年7月31日
」、「100年8月1日~101年1月31日」。94至95年度聘書後
附教師聘約第14條記載「教師如違反本聘約,依教師法第14
條及本校相關規定辦理。其他未載明事項依教育相關法令及
本校教師聘任待遇服務等辦法辦理。」而自96年度起後附教
師聘約第5點第3項併記載:「專任……助理教授六年未能升
等……,不予續聘。」(下稱6年條款),因上訴人迄100年
7月31日止,未完成升等為副教授,經100年12月27日參加人
校教評會決議,以上訴人違反聘約情節重大,通過不續聘案
,報經被上訴人以原處分核准;原處分審核系爭不續聘案之
作成,認參加人校教評會組織及決議程序無誤,且決議內容
合於參加人與上訴人間聘書之約定以及參加人教師聘任待遇
服務辦法第13條關於6年條款之規定,並無違法為由,而為
核准決議之原處分;原處分對參加人校教評會決議,已善盡
並恪守行政機關對大學自治內涵人事自治之監督,並無違誤
。㈢上訴人主張100年12月27日參加人校教評會決議組織違
法部分:
徵諸參加人「開南大學教師評審委員會設置辦法」
,其第1條、第2條規定,該校為聘審教師,依照大學法第20
條制定該辦法,其教評會,分為校、院及系3級﹔第3條第2
款、第4條第2款及第5條第2款,則規定校、院及系教評會之
執掌均包括教師解聘之審議﹔其第9條第1項後段及第2項則
明定,關於教師不續聘之裁決應經教評會委員3分之2以上出
席及出席委員半數以上之決議。對於教師不續聘案,如不續
聘之事證明確,而系、院教評會所作之決議與法規顯然不合
時,校教評會得逕依審議變更之。查本件上訴人不續聘案,
參加人資傳系100年12月21日100學年度第4次系教評會、資
訊學院100年12月22日第9次院教評會均未通過。因上訴人不
符6年條款至為明確,乃依參加人開南大學教師評審委員會
設置辦法第9條第2項,提由參加人100年12月27日校教評會
決議;是攸關於上訴人不續聘決議者,限於參加人校教評會
決議,其組織、程序合法與否,以該校教評會決議定之,無
須論及系教評會、院教評會組織或程序,乃當然之理。核諸
該次校教評會委員總數、出席人數及決議人數,均合於該校
關於教師不續聘決議之要求,各該出席委員復無不具委員資
格者,其決議之組織、程序,於其自治規章並無不合,上訴
人主張參加人校教評會組織違法,
洵無理由。㈣參加人將6
年條款規定於教師聘任待遇服務辦法第13條,並於各該教師
之聘書後附聘約條款中予以載明,各該教師亦依此條件而接
受聘書,可認藉由6年條款以維持參加人學術品質,乃為參
加人所屬教員之共識,合於自治之精神。是不論參加人於93
年9月22日修正通過教師聘任待遇服務辦法第13條,是否經
嚴格組織、程序作成,但其既經公告,復未經有權機關重新
修正,且於各該教師聘約詳細載明重申,而無有拒絕者,自
應認係現行有效之自治規章,亦為有效之聘約約定。凡參加
人所屬教師助理教授、副教授6年未升等,即屬有違聘約,
並無疑義。當然,具體個案中,參加人之助理教授、副教授
有違6年條款,是否屬於「違約情節重大」,仍有待參加人
教評會審酌個案事實,予以判斷;如遇天災、人禍,乃至教
師個人身體、家庭、補助經費等原因,致有若干遲延,但衡
量其他研究,教學之表現,認其學術能力及發展仍相當可得
期待者,未必認係違約情節重大。但衡量比重如何,究應如
何決策,此不僅係典型之專家判斷餘地,更係屬大學自治之
具體展現,並非主管之行政機關可得置喙。本件上訴人6年
未完成升等,經參加人校評會審酌認定為違約情節重大,而
不予續聘,乃為大學自治之核心事項,原處分已充分審核系
爭不續聘案作成尚無程序違法,並尊重參加人校教評會對於
具體個案是否有違約情節重大之判斷,展現行政機關對大學
自治此一憲法基本權行使之自我克制。上訴人指稱該決議不
符大學自治精神、參加人之升等制度未完備、上訴人之未能
升等,參加人與有過失等情,均無可採等語。
六、上訴意旨略謂:㈠教評會作成教師不續聘之決議時,於「校
教評會組織」合法性與「違反聘約之情節重大」此一法定要
件,應屬行政法院審查之範疇:迄今開南大學各系所校務會
議教師代表產生辦法仍未全數完成訂定,此為參加人自認,
由此可徵,開南大學之校務會議組織迄今均難謂合法;故校
教評會組織程序制度適法性容有疑問,行政法院自應介入予
以審查,原判決就其應予調查審酌之範圍,拒絕調查審酌,
自屬
判決違背法令。㈡觀之本案校教評會100年12月21日之
會議紀錄,全無積極調查審酌「上訴人違約」具體情事之相
關情節之記載,復未依個案情節具體判斷,未於「決議」載
明上訴人是否合致101年1月4日修正前教師法第14條第1項第
8款之不續聘事由。校教評會僅以上訴人「不符合『開南大
學教師聘任待遇服務辦法』第13條」,即直接作成不續聘之
決議,則參加人所屬校教評會是否已克盡其審議判斷之法律
授予職責?自非無疑。原審未詳究此等疑義,未予調查釐清
,
顯有認定事實及判決不適用法規之違誤。㈢原審漏未審酌
本案上訴人升等受限制於所學專業,自始即受歧視,實質上
難以符合校方升等規定:上訴人所學為音樂專業,又曾三度
遭非自願性更換任教系所,於所屬資訊學院與資訊傳播學系
不僅與其專業無關,殊難提出相關著作,且依參加人對於升
等條件以SCI、SSCI、A&HCI的論文要求,明顯對於主修音樂
專業者過於嚴苛,實質上造成上訴人升等準備之重大障礙,
其程度不亞於原審判決理由所揭示之「如遇天災、人禍,乃
至教師個人身體、家庭、補助經費等原因」,上訴人未於6
年內升等,不可盡歸責於上訴人,而原審漏未審酌此一個案
情節事證,顯係判決理由矛盾或判決不備理由之違法。㈣原
判決理由一方面謂「大學教師之解聘(不續聘)當然要有一
定的要件、程序,讓大學教師有一定的救濟機會」;但另一
方面,又以「法院對於行政機關此監督權行使違法與否的判
斷,與其強調審查監督權是否確實行使,毋寧謂應著重於審
查監督權是否逾越適法監督之權限」,表明「尊重專業判斷
餘地」,判決理由顯有矛盾。因系爭不續聘決定被法院歸類
為「專業判斷餘地」,而拒絕審查「監督權是否確實行使」
,致使教師法第14條保護教師
工作權、教學自主權及學生受
教權之立法目的,於事實上無法實現等語,為此請求廢棄原
判決,並撤銷訴願決定及原處分。
七、本院查:
㈠行為時(即101年1月4日修正公布前)教師法第14條規定:
「(第1項)教師聘任後除有下列各款之一者外,不得解聘
、停聘或不續聘:…⒏教學不力或不能勝任工作,有具體事
實或違反聘約情節重大。…(第2項)教師有前項第6款或第
8款規定情事之一者,應經教師評審委員會委員三分之二以
上出席及出席委員過半數之審議通過。…」、第14條之1規
定:「學校教師評審委員會依第十四條規定作成教師解聘、
停聘或不續聘之決議後,學校應自決議作成之日起十日內報
請主管教育行政機關核准,並同時以書面附理由通知當事人
。教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前,
其聘約期限屆滿者,學校應予暫時繼續聘任。」、第29條規
定:「(第1項)教師對主管教育行政機關或學校有關其個
人之措施,認為違法或不當,致損其權益者,得向各級教師
申訴評議委員會提出申訴。(第2項)教師申訴評議委員會
之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者,且未
兼行政教師不得少於總額的三分之二,但有關委員本校之申
訴案件,於調查及訴訟期間,該委員應予迴避;其組織及評
議準則由教育部定之。」、第30條規定:「教師申訴評議委
員會之分級如下:一、專科以上學校分學校及中央兩級。二
、高級中等以下學校分縣(市)、省(市)及中央三級。」
、第31條規定:「(第1項)教師申訴之程序分申訴及
再申
訴二級。(第2項)教師不服申訴決定者,得提起再申訴。
學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」、第33條
規定:「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者,得
按其
性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律
等有關規定,請求救濟。」;教育部依教師法第29條第2項
規定訂定之教師申訴評議委員會組織及評議準則第4條第1項
規定:「各級
主管機關及專科以上學校為辦理教師申訴案件
之評議,應設教師申訴評議委員會(以下簡稱申評會)。」、
第9條規定:「教師提起申訴、再申訴之管轄如下:一、對
於專科以上學校之措施不服者,向該學校申評會提起申訴;
如不服其評議決定者,向中央主管機關申評會提起再申訴。
…五、對於教育部之措施不服者,向中央主管機關申評會提
起申訴,並以再申訴論。」準此,教師有前揭教師法第14條
第1項第8款規定情事而不續聘者,應經教師評審委員會審議
通過,並由學校報請主管教育行政機關核准,始得為之。教
師與學校間係聘任契約關係,該學校如為公立學校,該契約
關係為公法關係;該學校如為私立學校,該契約關係則為私
法關係。主管教育行政機關就私立學校報請對教師不續聘之
核准,具有使該不續聘行為發生法律效力之作用,性質上為
形成私法效果之行政處分,雖係以私立學校為
相對人,但既
使原獲聘任教師之工作權利受有損害,受不續聘之教師自可
對該核准處分提起申訴、再申訴、行政撤銷訴訟(或訴願及
行政撤銷訴訟);如不願申訴,亦得逕提起訴願、行政撤銷
訴訟,以求救濟。又依訴願法第14條規定:「(第1項)訴
願之提起,應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內
為之。(第2項)
利害關係人提起訴願者,前項期間自知悉
時起算。但自行政處分達到或公告期滿後,已逾三年者,不
得提起。…」;教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條
第1項規定:「申訴之提起應於收受或知悉措施之次日起三
十日內以書面為之;再申訴應於申訴評議書達到之次日起三
十日內以書面為之。」,如果受不續聘教師收受所屬專科以
上私立學校之通知書,因而知悉教育部已核准其不續聘之行
為,且該通知書上並無未告知救濟期間或告知錯誤之情形,
卻未於收受該通知書之次日起30日內以書面向該學校申評會
提起申訴,亦未於知悉教育部已核准學校不續聘之行為之次
日起30日內以書面向中央主管機關申評會提起申訴或以利害
關係人身分向行政院提起訴願者,該核准不續聘之行政處分
即具有形式的確定力,縱使其於法定申訴或訴願期間經過後
,提起申訴或訴願,再循序提起行政訴訟,亦難謂已踐行適
法的訴訟前置程序。
㈡復按憲法第11條講學自由之規定,以保障學術自由為目的,
學術自由之保障,應自大學組織及其他建制方面,加以確保
,亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由,應承認大
學自治之制度,對於研究、教學及學習等活動,擔保其不受
不當之干涉,使大學享有組織經營之自治權能,個人享有學
術自由。而有關大學內部組織、教師聘任及資格評量,固亦
為大學之自治權限範圍(司法院釋字第380號解釋意旨參照
),但
揆諸憲法第162條規定:「全國公私立之教育文化機
關,依法律受國家之監督。」、大學法第1條第2項規定:「
大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治
權。」,可知大學對於其自治事項所擬定之規章仍不能逾越
法律規定之範圍,且其相關措施應受教育主管機關適法性之
監督。教師於聘任後,如予解聘、停聘或不續聘者,不僅影
響教師個
人權益,同時亦影響學術自由之發展與學生受教育
之基本權利,乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項
規定,教師聘任後,除有該項各款法定事由之一者外,不得
解聘、停聘或不續聘,乃為維護公益,而對學校是否終止、
停止聘任教師之契約,以及是否繼續簽訂聘任教師之契約之
自由與權利,所為公法上限制。前揭教師法第14條第1項第8
款既將「違反聘約」與「情節重大」並列,足見是否「情節
重大」,並非聘約所得約定之事項,學校不得於聘約中約定
教師有一定違反聘約行為,即屬情節重大,而應就個案違反
聘約相關事由判斷該違反聘約行為,是否確達情節重大程度
;如其於聘約中約定教師有一定違反聘約行為,即得予以解
聘、停聘或不續聘者,於適用時仍應受「情節重大」之限制
,不得僅以教師有一定違反聘約行為,即予以解聘、停聘或
不續聘。教育主管機關於審核學校教師評審委員會依前揭教
師法第14條第1項第8款規定所作成教師不續聘之決議時,基
於
適法性監督權限,自得且應審查該校教評會於決議時是否
有考量個案違反聘約之情節達於重大程度,其判斷情節重大
是否依據與違反聘約相關之具體事證,以及其判斷情節重大
所依據的標準是否符合社會一般通念,如漏未審查此法定要
件,而逕予核准其不續聘之決定,即
難謂適法。
㈢本件上訴人原係參加人開南大學(民國95年8月1日改名前為
開南管理學院)資傳系專任助理教授。參加人以上訴人於93
年8月1日至該校任教,迄未完成升等,違反教師聘約情節重
大,依101年1月4日修正前之教師法第14條第1項第8款後段
、93年9月22日校務會議修正通過之聘任待遇服務辦法第13
條、開南大學教師聘約第14條規定,提經100年12月21日系
教評會及100年12月22日學院教評會決議,不通過上訴人不
續聘案;提經100年12月27日校教評會決議,通過上訴人不
續聘案;報經被上訴人以101年11月23日臺人(二)字第000
0000000A號函(即原處分)同意不續聘上訴人,並自被上訴
人核准後由參加人以書面通知送達上訴人之次日生效等情,
為原判決確定之事實,經核原處分係以參加人為相對人(
正
本收受者),被上訴人雖未將副本送達上訴人(僅於原處分
函囑咐參加人於收受本函後,應即以學校名義發文通知上訴
人,並依
行政程序法規定詳載「不服原措施之救濟方法」、
「期間」、「受理機關」等語,參見原審卷一第107頁),
但參加人於收受原處分函後,已依被上訴人之囑咐,以101
年11月26日函通知上訴人,明示被上訴人已同意核准本件不
續聘案,並教示「若不服本不續聘措施,得於送達之次日起
30日內向本校教師申訴評議委員會提起申訴;或本於聘約關
係直接向法院提起訴訟」,顯無未告知救濟期間或告知錯誤
之情形(原審卷一第109頁),且此通知函似已於101年11月
27日送達至上訴人住處所在大樓管理室,由接收郵件人員簽
收(原審卷一第122至125頁),則依前揭規定及說明,上訴
人如有不服,自應於收受該通知書之次日起30日內以書面向
參加人申評會提起申訴,或於知悉原處分(被上訴人核准本
件不續聘案)之次日起30日內以書面向中央主管機關申評會
提起申訴或以利害關係人身分向行政院提起訴願。惟上訴人
卻於102年4月12日具狀向行政院提起訴願(訴願卷第1頁)
,其是否於知悉原處分之次日起30日內以利害關係人身分向
行政院提起訴願或有另以書面向中央主管機關申評會提起申
訴,以及有無於收受參加人之通知書之次日起30日內另以書
面向該校申評會提起申訴?均非無疑。此攸關原處分是否已
具有形式的確定力,亦即上訴人於提起本件行政撤銷訴訟前
,是否已踐行適法的申訴或訴願程序,本為行政法院應
依職
權調查的程序先決事項,然原審未先探究參加人之通知書是
否已合法送達上訴人,如未合法送達,上訴人於何時實際收
受該通知書(以上攸關上訴人如有向參加人申評會提起申訴
,其期間之起算),以及上訴人於何時知悉原處分(攸關上
訴人以利害關係人身分向行政院提起訴願或另以書面向中央
主管機關申評會提起申訴期間之起算),而逕從實體論究,
以判決駁回上訴人之訴,容嫌速斷。
㈣而就實體論述方面,原判決理由雖謂「本件原告6年未完成
升等,經參加人校評會審酌認定為違約情節重大,而不予續
聘,乃為大學自治之核心事項,原處分已充分審核系爭不續
聘案作成尚無程序違法,並尊重參加人校教評會對於具體個
案是否有違約情節重大之判斷,展現行政機關對大學自治此
一憲法基本權行使之自我克制」等語,惟觀諸參加人校教評
會100年12月27日通過本件不續聘案之會議紀錄,僅引述教
師法第14條第1項第8款、93年9月22日校務會議修正通過之
聘任待遇服務辦法第13條(專任助理教授、副教授六年未能
升等,不予續聘)、開南大學教師聘約第5點第1項(專任助
理教授、副教授六年未能升等,…不予續聘)規定內容,並
說明上訴人「到校年月為93年8月,截至目前尚未完成升等
」、其未於系教評會及學院教評會出席、系教評會及學院教
評會均未通過本件不續聘案等情後,即付諸表決,全無積極
調查審酌上訴人「違反聘約」相關情節之具體事證之記載(
參見
原處分卷第231頁),似認其逾六年尚未完成升等,即
屬「違反聘約情節重大」,並非另依具體事證考量個案違反
聘約之情節達於重大程度;而被上訴人以原處分函同意不續
聘上訴人,其理由僅引述教師法第14條之1規定內容,說明
「本部之核准性質乃基於行政監督之立場,審視學校辦理教
師解聘、停聘或不續聘,有無遵守法律程序,本部所為核准
性質並非損害當事人教師之原措施」,及囑咐參加人於收受
本函後,應即以學校名義發文通知上訴人,並依
行政程序法
規定詳載「不服原措施之救濟方法」、「期間」、「受理機
關」等語(參見原審卷一第107頁),似未審查參加人校教
評會於決議時是否有考量個案違反聘約之情節達於重大程度
,其判斷情節重大是否依據與違反聘約相關之具體事證,以
及其判斷情節重大所依據的標準是否符合社會一般通念。原
審亦疏未論究參加人校教評會於決議時是否有另依具體事證
考量個案違反聘約之情節達於重大程度,並究明被上訴人是
否已盡其對本件不續聘案應為適法性監督的職責,容有判決
不
適用法律之違誤。
㈤原判決理由既謂「具體個案中,參加人之助理教授、副教授
有違6年條款,是否屬於『違約情節重大』,仍有待參加人
教評會審酌個案事實,予以判斷;如遇天災、人禍,乃至教
師個人身體、家庭、補助經費等原因,致有若干遲延,但衡
量其他研究,教學之表現,認其學術能力及發展仍相當可得
期待者,未必認係違約情節重大」等語(原判決書第34頁)
,而上訴人於原審主張其所學為音樂專業,自始即受歧視,
又3次遭非自願性更換任教系所,所屬資訊學院與資傳系之
升等規定,並未針對上訴人學歷背景之差異性為不同規範,
而統一適用相同之升等辦法,使上訴人無所適從,自始即有
難以升等之可能,故上訴人之未能升等,參加人與有過失等
情,攸關其違反聘約之情節是否重大,則參加人教評會有無
審酌此個案事實,予以判斷,即為原審應加以論究之事項,
然原判決卻泛以「但衡量比重如何,究應如何決策,此不僅
係典型之專家判斷餘地,更係屬大學自治之具體展現,並非
主管之行政機關可得置喙」等語為由,未詳予審究,其判決
理由亦難謂完備。
㈥
綜上所述,原判決理由及其
認事用法既有上開瑕疵,且影響
裁判之結果,上訴人聲明將之廢棄,即為有理由,
爰將原判
決廢棄,發回原審法院更為審理。
據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第
260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 胡 國 棟
法官 林 玫 君
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 8 月 14 日
書記官 邱 彰 德