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行 政 法 院 判 決
103年度判字第694號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌
訴訟代理人 蔡進良
律師
董彥苹 律師
參 加 人 儷山林休閒開發股份有限公司
代 表 人 郭淑珍
訴訟代理人 張少騰 律師
王晨桓 律師
被 上訴 人 楊俐容
陳慧慈
陳惠華
陳金條
李秋霞
許全盛
許健一
楊誠通
高珮芸
戴秀芬
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
熊依翎 律師
謝孟羽 律師
上列
當事人間環境影響評估法事件,上訴人對於中華民國103年7
月3日臺北高等行政法院102年度訴字第694號判決,提起上訴,
本院判決如下:
主 文
原判決廢棄。
被上訴人高珮芸、戴秀芬在第一審之訴駁回;其餘被上訴人部分
發回臺北高等行政法院。
廢棄自為判決部分,第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人高珮
芸、戴秀芬負擔。
理 由
一、上訴人為辦理「北投線空中纜車計畫」之開發案(下稱
系爭
開發案),依促進民間參與公共建設法(下稱促參法)之規
定辦理招商程序。參加人儷山林休閒開發股份有限公司(下
稱儷山林公司)因參與上訴人於民國94年4月20日公告之「
民間參與投資興建
暨營運北投線空中纜車計畫」
BOT案件之
招商程序,經評選後獲選為最優申請人,並於94年12月13日
與上訴人簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。儷山林公
司於101年7月3日將系爭開發案環境影響說明書(下稱環說
書)送上訴人環境影響評估審查委員會(下稱環評會)審查
。案經上訴人環評會第118次會議、第122次會議及第123次
會議審查,作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論,
並經上訴人於102年1月16日以府環技字第10230344800號函
附第00000000000號公告(下稱原處分)。被上訴人不服,
提起
訴願,經決定駁回,提起
行政訴訟,經臺北高等行政法
院(下稱原審法院)判決
撤銷訴願決定及原處分,被上訴人
不服,提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張:㈠環境影響評估法(下稱環評法)所謂
「當地居民」之內涵與範圍,係指依環評法第8條、施行細
則第20條、第22條各款規定,有權受公告與通知,並參與公
開說明會之居民,
是以,居住於開發行為所在地及毗鄰之鄉
鎮、市、區之居民,屬環評法上
所稱「當地居民」,就當地
開發行為之環評爭議,具有
法律上利害關係,而有
訴訟權能
。又開發行為環境影響評估作業準則(下稱作業準則)第6
條第1項附件三附表五所示,開發行為半徑10公里範圍內或
開發行為兩側沿線500公尺內,均屬受開發行為影響範圍,
在此範圍內之居民,就環評法爭議事件亦自有當事人
適格。
被上訴人楊俐容、陳慧慈、陳惠華、陳金條、李秋霞、許全
盛、許健一、楊誠通等8人(下稱楊俐容等8人)之住居所與
本件線型開發行為之直線距離,均在500公尺內,而被上訴
人高珮芸、戴秀芬分別居住於開發行為所在地北投區及毗鄰
之士林區。是被上訴人均屬系爭開發行為地之當地居民,而
得提起本件訴訟。㈡纜車興建之開發行為,應依法向法定目
的事業
主管機關辦理環評。而本件開發行為之核准、各項建
造與
使用執照等,均由國家公園主管機關即內政部為之。上
訴人雖為本件促參開發案之
目的事業主管機關,
惟同時亦與
參加人係共同開發行為人,不無機關偏見,難期公正環評審
查,並非適法之環評審查機關。從而本件以各機關權限涉及
程度、公法關係範圍以及管制目的有效性等因素,實應由國
家公園主管機關內政部擔任目的事業主管機關,並由行政院
環境保護署(下稱環保署)為環評主管機關,方符環評法第
7條與環評法施行細則第12條規定。㈢環評結論應經委員於
審查程序中斟酌審議,並附具實質理由,方得做成,
而非直
接使其成為有條件通過的條件內容。原處分卻在開發單位就
結論所需必要資訊未補正情況下,未經確實合議,即將多項
依法應記載於環說書之事項列為條件(如⑴地質安全、結構
安全、防災監測計畫部分;⑵環境風向、風速測量與推估部
分;⑶交通流量部分等)而通過結論,違反正當程序要求等
語,求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以:㈠被上訴人僅楊俐容等8人居住於前述作業準
則第6條第1項附件三附表五所示線型式開發行為沿線兩側50
0公尺範圍內,餘者則非,難認有本件訴訟當事人適格。至
於被上訴人另援引環評法第8條第1項第2款、施行細則第20
條有關揭示環說書於「適當地點」之規定,以及環評法第8
條第2項、施行細則第22條有關將舉行公開說明會訊息公告
、通知之規定,資為居住於開發行為所在地之「區」及「毗
鄰之區」之居民即被上訴人高珮芸、戴秀芬等得提起本件訴
訟之依據,然未見論證說明何以
渠等因
上開規定而有法律上
利益。㈡系爭開發案之目的事業主管機關及環評機關均為上
訴人,被上訴人主張系爭開發案應由國家公園主管機關內政
部為目的事業主管機關,並由環保署為環評主管機關,進而
指摘上訴人作成原處分不具合法
管轄權限,應予撤銷,於法
顯有誤解。㈢原處分未有被上訴人所指違反
正當法律程序之
情形。蓋環評法第6條第1項、第2項規定,環說書應記載10
項法定事項,據此,作業準則並分別就此法定事項進一步以
條文及以附件一、二、三及五、附表一至十等
予以規定,相
對具體化,故上開環評法第6條第2項法定應記載事項之意涵
,自應以作業準則(
法規命令)為據。若此法規命令未規定
者,於環評會審查環說書結論,認為該當開發行為對環境無
重大影響
之虞,不需進入二階環評時,「是否」通過及「如
何」通過,主管機關尚且有
裁量權,得經環評會審議決議,
裁量附加負擔等附款,如課予開發單位法規未明文規定之一
定作為或
不作為義務等,而為「有條件通過」環評,此觀環
評法施行細則第43條第2款規定自明。本件歷經三次環評會
審議,被上訴人指陳問題,實多已於過程中經環評會審議、
開發單位修正環說書、環評會討論而後決議,並無環說書應
記載事項未記載或評估、審查之情事;且有些事項係經認開
發行為對環境無重大影響之虞後,以裁量為附款;有些事項
則非屬「創設規範」甚或僅係
訓示規定,並無被上訴人所指
非基於正確充分資訊作成之違法情形,是被上訴人所論不足
採等語,
資為抗辯,求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人主張:本件環境影響評估之辦理,是由上訴人逕行要
求參加人配合辦理,且環境影響評估之審查機關及程序應如
何辦理之爭議,
迭經環保署、上訴人及內政部三方不斷溝通
方始定案,參加人自應遵照決定辦理等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:㈠被上訴人楊
俐容等8人之住居位置均位在系爭開發案纜車所經路線直線
距離500公尺以內,合於裁判先例關於依作業準則第6條第1
項附件三附表五所示就當地居民為認定之標準。另
參照環評
法第7條第3項規定、第8條規定,開發單位所舉行之公開說
明會應依法通知當地及毗鄰之鄉(鎮、市、區)公所,顯係
認住居於該等地區之人民均享有出席公開說明會,陳述意見
之程序參與權,可認居住於上開區域者,就環評之作成
與否
亦有法律上利益。而被上訴人高珮芸、戴秀芬分別住居於系
爭開發案所在地北投區、毗鄰區士林區,被上訴人戴秀芬工
作地點也位在北投區,
徵諸上開規定,對於系爭開發案之環
評程序有參與權,而為系爭開發案審查結論之
利害關係人,
得為本件訴訟之提起。㈡內政部為系爭開發案之目的事業主
管機關。蓋:依國家公園法第14條第1項第6款、第2項、第
16條所定,於國家公園區域內所為之纜車開發計畫,國家公
園主管機關內政部為目的事業主管機關。上訴人係促參法第
5條第2項所定主辦機關,容亦為系爭開發案之目的事業主管
機關。二者均為系爭開發案之目的事業主管機關,然不論就
層級管轄,或就系爭開發案有80%之開發計畫內容位於陽明
山國家公園範圍內而言,或依內政部發布之「國家公園範圍
內執行促進民間參與公共建設案開發行為處理原則」第1點
、第3點第2款、第4點規定以觀,內政部實為最重要、最適
切,且具主導權限之目的事業主管機關。尤其,本件開發案
係促參案件,上訴人可認與參加人為共同開發行為人,如由
上訴人所屬之環評會負責系爭開發案之環評審查,不免機關
偏見。㈢綜上,系爭開發案應以內政部為最主要目的事業主
管機關,其環評審查,依諸環評法第7條第1項及其施行細則
第12條規定,其主管機關應為中央之環保署,上訴人對之環
評審查,無事務管轄權限,
竟作成有條件通過環評審查之結
論,自有
違誤,訴願決定未加糾正,遞予維持,亦有未合,
被上訴人訴請撤銷,為有理由,應予准許。
六、上訴意旨略為:㈠原審判決未依法
裁定使與本件具法律上利
害關係之
第三人即環保署與內政部
獨立參加訴訟,顯有判決
不適用行政訴訟法第42條規定之違背法令。㈡原判決援引國
家公園法第14條規定論斷內政部為本件北投纜車開發行為之
目的事業主管機關部分,顯與國家公園法第14條規定之文義
解釋、
體系解釋及目的解釋有違,且完全未說明不採上訴人
主張之理由,核有適用國家公園法第14條規定不當、判決不
備理由之違背法令;復且有不適用相關組織法規之違法;凡
此並足以影響判決結果,應予廢棄。㈢原判決認定上訴人為
系爭依促參法辦理之纜車開發案之共同開發行為人,此項見
解與促參本質有異。且行政法制上,
行政程序法第13條、第
14條定有機關權限積極衝突(
競合管轄)爭議之解決機制,僅
有「公職人員迴避」而無「機關迴避」之制度,是原判決有
關見解,顯有不適用促參法、
行政程序法等規定以及適用不
當之違法等語,求為廢棄原判決。
七、本院查:
㈠原判決以被上訴人等均為本件訴訟之適格當事人;且系爭開
發案環評主管機關應為環保署,而非上訴人,上訴人竟為系
爭開發案環評結論之作成,管轄錯誤為由,因此廢棄原處分
及訴願決定。本院核其關於被上訴人楊俐容等8人當事人適
格之判斷並無違誤,餘者
於法尚有未合。以下
茲依原判決上
開所論,分就當事人適格以及系爭開發案環評主管機關此二
爭點,析述如次。
㈡關於當事人適格之判斷:
1.
按人民因中央或地方機關之違法
行政處分,認為其權利或
法律上利益受損害者,經依訴願法提起訴願而不服其決定
,得向高等行政法院提起
撤銷訴訟,為行政訴訟法第4條
第1項所明文。關於「法律上利害關係」之判斷,通說係
以
保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法
律已明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可
得特定之人,授予向
行政主體或國家機關為一定作為之
請
求權者,其規範目的在於保障個
人權益,固無疑義;如法
律雖係為
公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律
之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展
因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,即應
許其依法請求救濟,此觀司法院釋字第469號
解釋理由書
自明。準此,非處分
相對人起訴主張其所受侵害者,若可
藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害,固可認為
具有訴訟權能,而得透過行政訴訟請求救濟;但若非法律
上利益,而僅係單純政治、經濟、感情上等
反射利益受損
害,則不許提起訴願或行政訴訟(本院75年判字第362號
判例參照)。
2.我國環評法制係採預防原則(環評法第1條參照),開發
行為對於環境有不良影響之虞時,應實施環境影響評估,
評估審查程序有嚴謹規定,主要就對環境有重大影響之虞
之開發行為進行審查(環評法第5條參照)。由於重大開
發案對環境及當地居民影響深遠,其危害具有持續性及累
積性,其程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性,端
賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關(
環評法第3條、第6條及第7條參照)。是以,開發單位為
開發行為前應提出環境影響說明書,由專業委員為環境影
響評估審查;且環境影響評估之審查結論為目的事業主管
機關核發許可開發之前提要件,在環境影響說明書未經完
成審查或說明書未經認可前,目的事業主管機關不得為開
發行為之許可,其許可者無效,
俾發揮環境影響評估制度
之功能(環評法第14條第1項參照),防止開發行為對環
境或當地居民造成不可回復之危害。因此,環評審查會對
於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論,受開
發行為影響之人民,
揆諸前述規範保護理論,環評法第5
條第1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響
之人民之目的,渠等當然具有法律上利害關係,得對該環
境影響評估審查結論,提起撤銷訴訟即具原告適格。
3.而關於開發行為影響範圍之人民之認定,如自相關法令規
定可得知者,應依該法令規定。依中央主管機關環保署依
環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則第6條第1項:
「說明書及評估書應記載事項及審查要件,依說明書應記
載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載
事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之
圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項
及審查要件」中「應記載事項」欄:「六、開發行為可能
影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為:「
一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫,如附表五」
,而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫( 包
含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載
:「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側
各500公尺範圍內」;「附件五說明書、評估書初稿應檢
送之圖件一、地理位置圖,以比例尺五千分之一或一萬分
之一台灣地區相片基本圖或縮圖,標示開發場所及附近1
公里至5公里範圍內交通、河流、
都市計畫、主要土地使
用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……
」等規定可知,法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑
10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內
之相關計畫,及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範
圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物
、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖,顯示該
等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者,係受開發行
為影響之地區,在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為
影響之人民,具提起撤銷訴訟之原告適格。當然,如依開
發行為及所在地之特殊性質(如高污染、高風險、處敏感
地質帶等),雖非居於上開法令所規定區域內之人民,然
其生存環境顯亦受開發行為影響者,自
非不得就開發行為
之環評結論提起
行政救濟,惟此具體特殊情狀應由主張該
項情狀者釋明之。
4.末按,環境保護行政因牽涉廣泛的利益衝突以及頻頻決策
於未知之中,在性質上必須藉公共參與來增強其決策的
正
當性。此公共參與係指開發單位及審核環境影響評估機關
其他以外相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居
民等,透過法定或非法定之方式,參與環境影響評估的製
作、審查與監督等階段(環評法第7條至第12條參照)。
基於現實考慮所作的公共參與,所考慮
可參與對象未必是
法規範的要求,而是事實上的需求。在此考慮下可能包含
「所有受影響的利害關係人」。法律上對於是否受影響必
須採取一定的定義與認定,但在實際上,受到影響不限於
法律利益的損害,還包括政治、經濟、文化之衝擊等等。
因此,許多人民,包含環保團體、企業體等雖在開發計畫
區域之外,仍關心開發計畫對其所造成之影響,就有可能
必須使此類團體或個人就環評審查為公共參與。是以,環
評法第7條第3項第1階段環評審查結論公開說明會通知、
第8條第2項環境說明書之揭示,依環評法施行細則第22條
第1項第2款規定,除應於10日前刊載於新聞紙,並應於開
發當地及毗鄰之鄉(鎮、市、區)公所公告,即係通知當
地民眾對環評為公共參與,俾滿足民眾「明瞭真象的權利
」及「意見受尊重之權利」,且集思廣益以早日發覺潛在
問題或糾紛,避免評估方向偏差而浪費有限資源,而共同
為決策之形成。此與開發當地及毗鄰之鄉(鎮、市、區)
之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷
無涉;
易言之,受開發行為而影響其生存環境者,當然享
有環境決策公共參與之權利;但得公共參與者包含政治、
經濟及文化受影響者,未必即屬法律上利益受影響者;二
者不宜混淆,過度擴張法律上利益範疇之判斷,只會斲喪
法院最基本的權利保護機能。
5.經查,系爭開發案為線型開發,被上訴人楊俐容等8人之
住居位置均位在系爭開發案纜車所經路線直線距離500公
尺以內乙節,業經原審確認在案,可認為受系爭開發行為
影響之人民,渠等對於系爭環評審查結論,均具有法律上
之利害關係,自得循序提起撤銷訴訟請求救濟,原判決因
認渠等具有本件訴訟之當事人適格,自屬的論。然被上訴
人高珮芸、戴秀芬住居所不在
前揭作業準則第6條第1項附
件三附表五所示範圍內,亦據原審認定。雖該2人住所、
上班處所位於開發行為地行政區或毗鄰行政區,亦屬得受
通知公共參與之民眾,惟未見渠等釋明雖未居住於法令所
設定可能發生影響區域內,但因具體特殊情況顯然受系爭
開發案影響之情狀,
衡諸前揭說明,仍難認其法律上利益
因系爭開發案而受損害,提起本件撤銷訴訟,未具當事人
適格。原審未查,即有違法,上訴論旨關於該部分求為廢
棄,為有理由。
㈢關於系爭開發案環評主管機關之判斷:
1.按「(第1項)同一事件,數
行政機關依前二條之規定均
有管轄權者,由受理在先之機關管轄,不能分別受理之先
後者,由各該機關協議定之,不能協議或有統一管轄之必
要時,由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時,
由各該上級機關協議定之。(第2項)前項機關於必要之
情形時,應為必要之職務行為,並即通知其他機關。」「
(第1項)數行政機關於管轄權有爭議時,由其共同上級
機關決定之,無共同上級機關時,由各該上級機關協議定
之。(第2項)前項情形,人民就其依法規申請之事件,
得向共同上級機關申請指定管轄,無共同上級機關者,得
向各該上級機關之一為之。受理申請之機關應自請求到達
之日起十日內決定之。」為行政程序法第13條、第14條所
明定。是關於行政機關管轄競合或爭議時,管轄機關之決
定,法已有明文,交由爭議機關協議、共同上級機關指定
或各該上級機關協議定之,屬行政權範疇,非得由
司法權
介入。系爭開發案環境影響評估之主管機關,其管轄歸屬
前經上訴人、內政部及環保署協議由上訴人任之,此見諸
卷附環保署101年4月6日環署綜字第1010026579號函、內
政部101年10月5日內授營園字第1010809725號函
可稽。原
判決既認系爭開發案目的事業機關有二:上訴人及內政部
,未經徵詢內政部、環保署意見,
乃逕決定內政部為「最
適」「最主要」目的事業機關,自行認定系爭開發案環境
影響評估之主管機關為環保署,此論證實有違上開法文,
亦逾越司法權限,應先敘明。
2.又按「本法所稱主管機關:在中央為行政院環保署;在直
轄市為直轄市政府。」「開發單位申請許可開發行為時,
應檢具環境影響說明書,向目的事業主管機關提出,並由
目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法第2條、
第7條第1項定有明文。而「本法所定中央主管機關之權限
如下:……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響
說明書、環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)及環境影
響調查報告書之審查事項。」「本法所定直轄市主管機關
之權限如下:……三、有關直轄市目的事業主管機關轉送
環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事
項。」「本法所稱主管機關,依目的事業主管機關
核定或
審議開發行為之層級定之。……」亦為同法施行細則第3
條第3款、第4條第3款及第12條所明定。可知環境影響評
估主管機關之決定是由目的事業主管機關核定或審議開發
行為之層級定之,如由中央目的事業主管機關轉送環境影
響說明書者,其審查由中央主管機關為之,由直轄市目的
事業主管機關轉送者,其審查由直轄市主管機關為之。本
案關於系爭開發案環評事務主管機關之爭議,源自於系爭
開發案之目的事業主管機關究係上訴人、內政部抑或內政
部營建署陽明山國家公園管理處(下稱陽管處);而此關
乎環評法中所謂「目的事業主管機關」意涵之詮釋。
3.在制度設計上,環評法係採所謂「雙主管機關制」,開發
行為之目的事業主管機關與環評之主管機關非屬同一,立
法宗旨在藉由目的事業主管機關基於開發行為專業面向之
初步評估,再經環評主管機關主持公共參與、多方辯難以
取捨價值,凝聚共識,形成環境永續經營之決策。易言之
,目的事業主管機關與環評主管機關就環境保護預防措施
之實踐,並非互相扞格、牽制;反之,係以「協力方式」
完成環境影響評估的製作、審查與監督此等行政任務,環
評程序不應簡化為環評主管機關就開發單位環境影響說明
書「是」或「非」之兩極審查而已,否則,逕由開發單位
將環境影響說明書送環評主管機關審查即可,無須經由目
的事業主管機關轉送;此「轉送」本即寓意初步審查「許
可」開發單位之開發計畫。且環評法上應實施環評之開發
行為,依環評法第4條第1項之規定,係指對環境有造成不
良影響之虞之行為,故應進行環評之開發行為並非人民得
任意實施而主張原應受法律保障之行為,除應由環評主管
機關針對開發行為對於環境造成之影響實施環評外,尚應
由其目的事業主管機關於其職權範圍內綜合衡量申請開發
人之權益及公共利益,例如交通開發行為須由交通主管機
關考量交通需求,經濟開發行為須由經濟主管機關考量經
濟發展之需求等,進行利益衡量後作成決定。是以,上開
目的事業主管機關之許可其實係對於開發計畫得否進行所
為之總體綜合審查決定。是就
行政組織與行政作用之法理
,以及環評法之規範設計而言,此之所謂目的事業主管機
關,係指依開發行為所據之專業法規或組織法規得作成「
開發計畫許可」之行政機關,必也就開發行為有其專業及
其權限,得就該行為所產生之整體效益,及對環境之影響
與補救措施所可能之耗損為全面評價者。惟應注意者是,
此並不及於核發開發許可並進入「建築階段」後,由建築
主管機關依相關建築法規作成之行政處分。
4.系爭開發案為空中纜車計畫,由上訴人依據促參法採BOT
方式推動。是:
⑴系爭開發案為交通事業。交通部制定「空中纜車興建營
運注意事項」,第2條明文其主管機關為空中纜車所在
之直轄市、縣(市)政府。據此,空中纜車興建之主管
機關乃為空中纜車所在之直轄市政府即上訴人。上訴人
轄下並設有工務局、交通局,分就纜車工程之監辦、督
導及日後管理有其專業及權限,可就設置纜車行為對環
境之影響與補救措施為必要評估,並得核發相關建造執
照。
⑵依促參法第5條第2項:「本法所稱主辦機關,指主辦民
間參與公共建設相關業務之機關:在中央為目的事業主
管機關;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政
府。」之規定,揭示僅中央目的事業主管機關,及
地方
自治團體始得擔任促參法之「主辦機關」。蓋促參法規
範意旨在於行政任務之民營化,且民營化項目的國家任
務屬性並未改變,只是將提供服務責任轉換為國家擔保
責任,得以此種方式提供行政任務者,目前只宜限於中
央目的事業主管機關及地方
自治團體。從而,地方自治
團體於促參法中,就行政任務之民營化此節,相當於目
的事業主管機關,自得綜合進行各項評估,而提供前述
開發計畫之許可。
⑶承上,上訴人為系爭纜車交通計畫所在地之直轄市政府
,復為執行系爭開發案依促參法招商之主辦單位,自應
肯認為系爭開發案之目的事業主管機關。同時,依環評
法第7條、環評法施行細則第22條規定,系爭開發案之
環評主管機關亦同時為上訴人無誤。
⑷至於國家公園法第14條第1項第6款關於國家公園一般管
制區及遊憩區內,纜車等機械化運輸設備之興建,應經
國家公園管理處之許可之規範,係就開發行為核發相關
建造執照處分之層次,不應以此作為認定系爭開發案目
的事業主管機關之標準。原判決引據本院98年度判字第
1119號判決乙案,資為內政部為系爭開發案環評主管機
關之裁判先例;惟該案原告即本件參加人儷山林公司,
該案
被告則為陽管處,
緣起儷山林公司於系爭開發案外
,於纜車「山上站」處擬另興建「研習住宿設施」,經
陽管處依上開規定核發建造執照,
嗣發覺系爭開發案未
經環境影響評估通過,乃援引環評法第14條第1項規定
,通知上開建造執照為無效,儷山林公司不服而提起該
案訴訟。是該案
訴訟標的為陽管處核發之建造執照處分
是否無效,上開判決亦係就此論證而已,並未以此認定
系爭開發案之目的事業主管機關,
併此指明。
5.原判決以系爭開發案位於國家公園內,應受國家公園法主
管機關規範;及上訴人與儷山林公司為系爭開發案「共同
開發人」,就環評事務應為迴避等節,論證內政部方為系
爭開發案之目的事業主管機關,因此推認環評主管機關為
環保署,雖非全然無見。惟:
⑴我國之土地使用分別依都市土地、非都市土地與國家公
園土地等三類予以管制開發。都市地區之土地以使用分
區及用途,基地規模及密度限制等方式來管理都市土地
使用;非都市地區之土地以分區及用地編訂方式為主,
而以開發許可審查為輔的管理方式來規範土地使用;國
家公園土地則依國家公園法進行特別管制。規制上開三
類土地之現行法令主要為都市計畫法、區域計畫法及國
家公園法。都市計畫法與區域計畫法之中央主管機關均
為內政部,依國家公園法第3條規定,該法主管機關亦
為內政部,是內政部統籌國土整體規劃,就各區塊土地
(包括國家公園土地)之利用、管制,乃至區塊規劃及
調整,當然為主管機關,
殆無疑義。但內政部基於國土
主管機關之地位,其著重在基於地理、人口、資源、經
濟活動等相互依賴及共同利益關係之分析,強調土地發
展之整體規劃,與環評法係就個別開發行為進行之評估
有間。即便是開發行為所需之土地利用許可,亦僅限於
開發行為依其性質與各該土地利用計畫法規中預先擬定
之土地使用不符,於特定條件下允許變更而進行之審議
,其側重角度在於開發行為與
土地使用分區規劃之關係
,其許可難認係環評法上所稱「開發行為之許可」。當
然,也就無從以內政部對國家公園土地管制及利用之職
掌,推究其為本件環評事件之目的事業主管機關。尤其
,空中纜車設置乃交通設施,與內政部職掌無涉;且若
以開發行為所在土地利用許可為據,推論土地利用及管
制機關即為開發行為許可機關,即為目的事業主管機關
,則幾乎所有開發行為將以內政部為目的事業主管機關
;甚者,不論地方或中央之開發行為,其環評事件可能
全數集中由環保署為之,無異架空地方自治團體從事開
發及環評之權限,影響中央與地方權限之劃分至鉅。此
誠立法所不可能之錯誤,環評法上目的事業主管機關不
應為如是解,至為明確。
⑵另觀諸國家公園法第14條第1項第6款及第2項:「(第1
項)一般管制區或遊憩區內,經國家公園管理處之許可
,得為左列行為:……六、纜車等機械化運輸設備之興
建。……(第2項)前項各款之許可,其屬範圍廣大或
性質特別重要者,國家公園管理處應報請內政部核准,
並經內政部會同各該事業主管機關審議。」國家公園法
施行細則第10條:「依本法第十四條及第十六條規定申
請許可時,應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預
先評估環境影響。其須有關主管機關核准者,由各該主
管機關會同國家公園管理處審核辦理。」以及內政部為
妥慎規範國家公園範圍內執行促參案件相關開發行為,
避免人為過度開發造成自然棲地破壞,於95年9月13日
發布「國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設案開
發行為處理原則」第4點:「本部及其他主辦機關執行
中案件,除依促進民間參與公共建設法及投資契約辦理
外,開發計畫及建築計畫審核程序依下列規定辦理(流
程圖如附件),其變更時亦同:㈠開發計畫應由國家公
園管理處函詢環境影響評估主管機關是否達開發行為應
實施環境影響評估細目及範圍認定標準(以下簡稱認定
標準)。㈡開發計畫達認定標準者,應送請環境影響評
估主管機關及國家公園計畫委員會審核通過後報請本部
核准;未達認定標準者,依國家公園範圍內預先評估環
境影響原則辦理,併轉陳國家公園計畫委員會審核後報
本部核准。㈢……」等規定以觀,可知內政部就國家公
園範圍內促參案件且應進行環境影響評估之案件,並未
捨棄其審查土地利用是否符合國土規劃之職權,而係就
開發案經環境影響評估審查通過後,再送國家公園計畫
委員會審核後報請其核准。是就系爭開發案而言,苟經
環評主管機關為環境影響評估審查通過,內政部仍應基
於全國國土主管機關之權限為不同角度之審查,
附此敘
明。
⑶上訴人辦理系爭開發案,依促參法規定辦理招商,乃學
說上所謂屬「計畫型之
公私協力模式」,亦即,由公部
門即主辦單位將公共任務委由民間機關執行,自己則由
第一線之給付者或執行者之角色,退居為輔助性之促進
者及擔保者(參照促參法第14條、第16條、第19條、第
22條、第24條等為國家擔保責任具體化規定;同法第5
章管制及監督規定則彰顯主辦機關與民間機構公私益對
立之利害關係),故主辦單位在此情況下並不具有與民
間機構共同執行公共任務之「共同開發人」地位。法院
非得以此為由,認主辦單位即係開發人而與環評主管機
關有利益衝突,逕而剝奪主辦單位為目的事業主管機關
事務管轄之權限。至於上訴人因現行法規範而身兼系爭
開發案主辦單位、目的事業主管機關及環評主管機關,
不無機關制衡欠缺及利益衝突之疑義,環評法第3條第2
項後段規定:「目的事業主管機關為開發單位時,目的
事業主管機關委員應迴避表決。」設有解決機制。雖此
立法例是否妥適,是否可有效維持環評審查之客觀公正
,於法政策上可質疑檢討,然於該規定未修正前,仍屬
有效適用之實定規範,環評主管機關應遵守此等迴避規
定而審查,法院則應據予審判。於環評相關規範未修正
前,除藉由行政程序嚴格遵守之要求外,並無另於法外
自行創設標準而求為環評審查客觀公正之可能。
⑷從而,原判決自行排除上訴人為系爭開發案目的事業主
管機關之事務管轄權限,以內政部為系爭開發案之目的
事業主管機關,據以推認系爭開發案之環評主管機關為
環保署,指上訴人為環評審查結論,乃事務管轄錯誤,
核有不適用法令之違誤,上訴人求予廢棄,為有理由。
㈣
綜上所述,原判決關於認定被上訴人高珮芸、戴秀芬具有當
事人適格部分,既有如上所述之違法,其違法又與判決結論
有影響,上訴人求予廢棄,為有理由,其等非適格當事人之
事證明確,其訴應認無理由,而由本院自為判決。至於原判
決認定原處分作成機關事務管轄有誤而為原處分、訴願決定
之撤銷,亦有違法,已如前述,上訴人求予廢棄,為有理由
;惟原處分除管轄外,其他部分是否適法,未經原審調查認
定,此部分應發回由原審法院審理。
八、據上論結,本件上訴為有理由,依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第260條第1項、第98條第1項前段、第104
條,民事訴訟法第85條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 12 月 19 日
書記官 吳 玫 瑩