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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度判字第121號 上　訴　人　英德建設股份有限公司 代　表　人　袁齊芬 訴訟代理人　侯傑中　律師 　　　　　　張漢榮　律師 被 上訴 人　臺北市政府都市發展局 代　表　人　林洲民 　　　　　　　　　　　　　送達代收人　楊豐仁 上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國103年10月30日 臺北高等行政法院103年度訴字第517號判決，提起上訴，本院判 決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 一、臺北市○○區○○路○○號等建物坐○於○區○○段○○小 段○○地號土地，為1棟地上12層、地下3層RC造建築物（下 稱系爭建物），領有101使字第0139號使用執照，土地使用 分區為策略型工業區，依系爭建物之98建字第333號竣工圖 ，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用 部分。嗣被上訴人於民國102年7月29日至系爭建物勘查，發 現系爭建物之公共廁所入口鎖死，並將廁所與室內之分間牆 打通，乃審認上訴人係起造人而有未經核准擅自變更系爭建 物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1項規定， 乃以1 02年9月12日北市都建字第10264330600號函（下稱前 處分）處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次 日起1個月內改善。該函於同年月14日送達，惟迄至同年10 月22日被上訴人派員再至現場勘查，上訴人仍未改善，被上 訴人審認上訴人未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規 情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為 龐大，爰依建築法第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1 項、第2項規定，以102年10月23日北市都建字第1026440020 0號裁處書（下稱原處分）處上訴人360萬元（第1至12層， 每層30萬元，12層合計360萬元）罰鍰，並限於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會（下稱管委會）辦理改善。上訴 人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法 院以103年度訴字第517號判決駁回後，上訴人猶不服，乃提 起本件上訴。 二、上訴人起訴主張略以：依被上訴人所屬臺北市建築管理工程 處（下稱建管處）於102年10月22日拍攝之現場照片，尚無 從確認違規行為人究屬何人，故裁處所根據之事實顯非「客 觀上明白足以確認」，且被上訴人係於102年10月22日派員 至系爭建物現場勘查，旋於隔日（23日）作成原處分，顯未 依法給予上訴人陳述意見之機會。況上訴人按臺北市都市設 計及土地使用開發許可審議委員會決議，將系爭建物各樓層 廁所設置於共用部分，並與承購戶約定由毗鄰戶約定專用， 故上訴人於點交房屋時，乃將約定專用之廁所一併交付予毗 鄰戶以利管理維護。是於建管處102年7月29日及同年10月22 日勘查系爭建物時，約定專用之各樓層廁所非由上訴人占有 、使用或管理，如該等廁所當時確有違規使用情形，誠非上 訴人所為。然訴願決定卻未查明約定專用之各樓層廁所，並 非如同系爭建物其他共用部分依約於管委會成立後方由上訴 人進行移交，係按一般不動產買賣點交實務，與承購戶專有 部分同時進行點交，因此，上訴人於建管處勘查系爭建物時 ，已非各樓層廁所之所有權人或使用人。訴願決定及原處分 均認上訴人係違規行為人，實有違本院95年1月份庭長法官 聯席會議決議所揭示之「行政罰係處罰行為人之原則」，應 予撤銷。退步言，縱令上訴人為違法行為人（假設語，謹否 認之），被上訴人未舉證證明上訴人違反建築法第77條第1 項所得利益，超過同法第91條第1項罰鍰最高額30萬元，以 及所得利益與違法行為間之因果關係，逕依行政罰法第18條 第2項加重裁罰360萬元，顯屬違法，應予撤銷。遑論被上訴 人於本件行政訴訟程序始變更原處分裁罰360萬元之理由。 又查建築法第77條第1項及第91條第1項第2款條文，係以「 維護建築物合法使用與其構造及設備安全」為規範核心，故 屬「狀態責任」之規定，系爭建物第1層至第12層均已於102 年8月2日前完成過戶，並於過戶當日連同約定專用部分之公 共廁所一併交付予毗鄰之區分所有權人占有使用，故被上訴 人於同年10月22日至現場勘查時，上訴人已非系爭建物之所 有權人或使用人。惟被上訴人竟援引建築法第77條第1項及 第91條第1項第2款有關「狀態責任」之規定，處罰非系爭違 規使用空間之所有權人或使用人之上訴人，原處分顯有違行 政罰法第4條「處罰法定主義」。再者，上訴人未蓄意誤導 消費者系爭建物可供一般住宅使用，被上訴人提出公平交易 委員會（下稱公平會）處分書，意圖營造上訴人自始即有意 令消費者誤信系爭建物可作住宅使用之惡劣形象，顯與事實 不符。另系爭建物規約第3頁、第4頁附圖㈢「約定專用圖」 已載明各樓層之公共廁所係「約定專用部分」，並交由毗鄰 之承購戶進行管理、維護及使用，系爭建物約定專用部分既 已生效，則上訴人將約定專用部分之公共廁所交付予毗鄰之 區分所有權人起，上訴人已非系爭建物公共廁所之使用人。 又依公寓大廈管理條例第57條第1項規定，移交項目並不包 含「約定專用部分」，故起造人自得於移轉專有部分予承購 戶時，一併將約定專用部分之公共廁所交付予承購戶，此亦 為目前實務作法。另交屋明細單內雖未明文記載廁所部分， 惟係因廁所本無設置門鎖，無法像交付停車場感應器，故才 會沒有記載。但點交明細既是就專供住戶單獨使用之部分做 點交，自無排除約定專用之廁所而不點交之理。上訴人既已 將作為約定專用之廁所交付給住戶管理使用，該廁所之使用 人及維修責任，即應由住戶負責。再者，綜合系爭建物管委 會副主任委員陳美吟之證詞，上訴人就系爭廁所在辦理交屋 時，並未封閉廁所門板，且將廁所一併交給住戶，由住戶自 行裝修，故上訴人交屋後，對於系爭廁所即無管理權限，且 非封閉系爭廁所之行為人，因此上訴人即非建築法第77條所 稱之使用人，被上訴人認定上訴人為封閉系爭廁所之行為人 ，且對於系爭廁所有管理使用權限，應有違誤。雖證人稱系 爭廁所有一小門連接其專有部分，且未點交廁所鑰匙云云， 但系爭廁所及專有部分，全部為毛胚屋點交，而廁所與專有 部分之小門，是在施工時作為通道之用，亦無設置門板，而 廁所與公共區域間之門板，因未設置門鎖，故點交時也無庸 交付鑰匙，此並不影響系爭廁所已點交給住戶管理使用之事 實。又被上訴人就同一事實第1次處以上訴人罰鍰30萬元， 係以整棟建物作為違規之計算標準，於本次處罰時，卻改以 樓層數作為計算標準，然被上訴人卻無法說明為何前後兩次 裁罰標準有如此大之差異。至被上訴人援引原審法院100年 度訴字第87號判決，乃屬違背行政程序法第114條第2項規定 之少數見解等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被 上訴人應給付上訴人360萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至 清償日止按年利率5%計算之利息。 三、被上訴人則以：建管處於102年7月29日至現場勘查，發現上 訴人於系爭建物興建完工領得使用執照後，各層集中留設於 共用部分之廁所尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予 管委會前，亦即上訴人仍為有管領能力之使用人時，即擅自 將各層公共廁所入口鎖死，並將廁所與專有部分之分間牆打 通，致系爭建物各層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工 圖不符，被上訴人審認上訴人顯未維護建築物構造及設備之 合法使用，業違反建築法第77條第1項規定，爰依同法第91 條第1項第2款規定以前處分處上訴人30萬元罰鍰，並限於文 到次日起1個月內改善，嗣後上訴人並未就該函表示不服。 嗣改善期間屆滿，102年10月22日建管處至現場複查，前揭 擅自變更態樣仍未改善，按上訴人於都市○○○段時即知悉 系爭建物之廁所應集中留設於公共空間，且系爭建物於預售 屋銷售階段時，上訴人即因將系爭建物作為住宅廣告、銷售 ，遭公平會以101年11月8日公處字第101161號處分書處罰鍰 100萬元在案（下稱公平會處分書），惟上訴人仍蓄意於系 爭建物完工取得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變 更，誤導民眾系爭建物係合法使用，肇致民眾購屋後有違反 建築法規而遭裁罰之風險；且上訴人經被上訴人以前處分給 予改善期間後，不僅未提具任何改善計畫，複查時現場亦無 任何改善情形，被上訴人審酌上訴人違反行政法上義務行為 應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建物第1至12 層共用部分均有違規，爰就各樓層依建築法第91條第1項第2 款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計360萬元（第1至12 層）罰鍰。然據系爭建物之管委會（即世界心大樓管委會） 報備資料，區分所有權人係於102年10月5日始召開第1次區 分所有權人大會，正式成立管委會並訂定規約，是建管處於 102年7月29日至現場稽查查獲違規情形時，系爭建物尚未成 立管委會，約定專用部分之範圍自無法載明於由區分所有權 人會議決議之規約中，亦無載明於上訴人申請建造執照時所 附之規約草案中，依公寓大廈管理條例第23條第2項規定， 自屬不生效力，故稽查當時系爭建物各樓層之公共廁所仍應 屬共用部分。又共用部分在上訴人依公寓大廈管理條例第57 條第1項規定移交予管委會前，仍係由上訴人所管理，102年 7月29日稽查當時既然世界心大樓管委會尚未成立，上訴人 自仍為系爭建物共用部分具有管領能力之使用人，被上訴人 以上訴人為建築法第77條第1項規定之使用人為裁處對象， 並無違誤。且依系爭建物使用執照卷附之公寓大廈共用專有 區分圖，各層公共廁所係位於共用部分，依法應點交予管委 會而非特定之區分所有權人，另據103年7月9日管委會會議 紀錄，系爭建物之共用部分因有缺陷或法律爭議，迄今均未 點交，上訴人仍為系爭建物共用部分有管理能力之人。上訴 人為從事不動產開發事業之建設公司，惟其竟將應供公眾使 用之公共廁所，逕自在第1屆區分所有權人會議召開並訂定 規約前，擅自於買賣契約約定供特定人專用，該買賣契約之 約定專用條款效力顯有疑義。又將公共廁所約定專用，顯不 利其他區分所有權人之使用，且悖離96年9月13日臺北市都 市設計及土地使用開發許可審議委員會第204次委員會會議 紀錄附帶決議之目的，據陳美吟證詞，可知上訴人顯然係利 用民眾於建築相關法令知識上之相對弱勢地位，將全部違法 風險轉嫁予民眾，規避行政法上之責任，惡意顯為重大。況 建管處於103年8月12日至系爭建物辦理會勘時，係使用上訴 人留置於1樓櫃檯之備用鑰匙始得以開啟各樓層公共廁所門 ，惟部分樓層欠缺鑰匙者即無法開啟，由此可知用以封閉公 共廁所之門板均係上訴人所施作。本案經被上訴人102年7月 29日派員至系爭建物現場勘查發現上訴人有擅自變更相關設 施設備之事實，復經同年10月22日再次派員至系爭建物現場 勘查發現上訴人仍未改善，該事實客觀上已明白足以確認， 被上訴人縱未給予上訴人陳述意見機會，亦難認有程序違誤 之情形。雖被上訴人於原處分援引建築法第91條第1項第2款 及行政罰法第18條第1項、第2項規定處上訴人360萬元罰鍰 ，因未能明確說明依行政罰法第18條第2項計算上訴人所得 利益之範圍，所憑理由有所不當，惟參諸公平會處分書，上 訴人於系爭建物預售屋銷售階段，即因對於使用分區為策略 性工業區之建案使用一般住宅之圖示，就系爭建物之用途及 內容為虛偽及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，遭處100萬元罰鍰在案，惟上訴人仍蓄意於系爭建 物完工取得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更， 誤導民眾系爭建物係合法使用，肇致民眾購屋後有違反建築 法規而遭裁罰之風險；且上訴人經被上訴人限期改善後，改 善期間不僅未提具任何改善計畫，被上訴人派員複查時現場 亦無任何改善情形，被上訴人原應就各樓層依建築法第91條 第1項第2款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計360萬元 （第1至12層）罰鍰，此與原處分援引行政罰法第18條第2項 規定加重罰鍰之結果並無二致等語，資為抗辯，求為判決駁 回上訴人在原審之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查系爭建物領 有101使字第0139號使用執照，土地使用分區為「策略型工 業區」，惟經建管處於102年7月29日至現場勘查，發現上訴 人於系爭建物興建完工領得使用執照後，各層集中留設於共 用部分之廁所尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管 委會前，亦即上訴人仍有管領能力之使用人時，即擅自將各 層公共廁所入口鎖死，並將廁所與專有部分之分間牆打通， 致系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖 不符，上訴人雖主張系爭建物業於買賣契約約定公共廁所空 間由各樓層之毗鄰戶約定專用，均與承購戶同時進行點交， 已非上訴人所能管理使用等語，然查，系爭建物管委會報備 資料，區分所有權人係於102年10月5日始召開第1次區分所 有權人大會，正式成立系爭建物管委會並訂定規約，是建管 處於102年7月29日至現場稽查時，系爭建物尚未成立管委會 ，則關於上開公寓大廈管理條例第23條第1項規定約定專用 部分之範圍，即無可能載明在由區分所有權人會議決議之規 約中，亦無可能載明在上訴人申請建造執照時所附規約草案 ，故上訴人主張系爭建物業於買賣契約約定公共廁所空間由 各樓層之毗鄰戶約定專用縱或屬實，仍不生效力；而各樓層 尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管委會之事實， 亦經證人陳美吟結證在案。從而，建管處稽查當時系爭建物 各樓層之公共廁所仍應屬共用部分，即洵堪認定。上訴人主 張業已點交住戶完畢云云，既與公寓大廈管理條例第57條規 定未符，並與查證事實相忤，自屬無足憑採。又上訴人縱有 點交系爭建物公共廁所給住戶管理使用，因非依公寓大廈管 理條例第57條規定為點交，自不生依法點交之效力。上訴人 主張公寓大廈管理條例第57條第1項所指之「公寓大廈共用 部分、約定共用部分與其附屬設施設備」，當係指性質上屬 公寓大廈區分所有權人所共有、共同使用之共用部分，或係 區分所有權人所專有、經約定供共同使用之約定共用部分， 不包括「約定專用部分」等語，惟查，系爭建物公共廁所為 「公共空間」已經上訴人所提房屋買賣契約書補充協議第 ㈠條載明，並為該補充協議書載明如附圖㈡所示，而審諸該 附圖㈡之公共廁所空間即為系爭建物竣工圖平面圖所示之公 共廁所空間，核屬共同使用部分，而有公寓大廈管理條例第 57條第1項規定之適用，上訴人主張該共同使用部分既經協 議「約定專用部分」，即不屬共同使用部分，為歧異法律見 解，並無依據，委無足採。又查，系爭建物於建案廣告預售 銷售階段時，上訴人刊登於甲山林機構網站所刊載之建案介 紹網頁（http://www.js1.com.tw/perfect/）即載有「國際 智薈住宅80．160坪」字樣，其B棟7-8層平面圖亦繪有客廳 、臥室、浴室、廚房等供住宅使用之起居設施配備，惟其建 案建造執照所示，其土地使用區分係「策略型工業區」，不 得作為住宅廣告、銷售，足見，上訴人對系爭建物即有違反 建築法第77條第1項規定之意思。上訴人主張並無蓄意誤導 消費者認為系爭建物可供一般住宅使用等語，既與查證事實 有忤，難謂客觀可採。另上訴人對於被上訴人審認其未維護 建築物構造及設備之合法使用，違反建築法第77條第1項規 定，依同法第91條第1項第2款規定以前處分處上訴人罰鍰30 萬元，並限於文到次日起1個月內改善，上訴人並未就該前 處分函表示不服。而系爭建物共用部分於上訴人依公寓大廈 管理條例第57條第1項規定點交系爭建物管委會前，依上開 使用執照載明起造人為上訴人，自應歸上訴人管理使用，本 件於102年7月29日稽查當時，系爭建物管委會既尚未成立， 上訴人自仍為系爭建物共用部分具有管領能力之使用人，被 上訴人因而以上訴人為建築法第77條第1項規定之使用人， 作為裁處對象，於法自屬有據。末查，上訴人於前處分所載 改善期間屆滿後，建管處於102年10月22日至現場為複查， 因前揭擅自變更情形仍未改善，且系爭建物於預售屋銷售階 段時，上訴人即因將系爭建物作為住宅廣告、銷售，遭公平 會處分書處罰鍰100萬元在案，惟上訴人仍於系爭建物完工 取得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，足以誤 導民眾系爭建物係合法使用，將使民眾購屋後有違反建築法 規而遭裁罰之風險；且上訴人經被上訴人以前處分給予改善 期間，仍未改善，被上訴人因而審酌上訴人違反行政法上義 務行為應受責難程度及所生影響難謂輕微，及系爭建物第1 至12層共用部分均有違規，爰就各樓層依建築法第91條第1 項第2款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計360萬元（第 1至12層）罰鍰，即屬有據，並無不合。上訴人固主張被上 訴人就同一事實第1次處以上訴人罰鍰30萬元，係以整棟建 物作為違規之計算標準，於本次處罰時，卻改以樓層數作為 計算標準，差異甚大，被上訴人之處罰顯無依據等語。惟查 ：上訴人於系爭建物預售屋銷售階段時，即因對於位於臺北 市都市計畫使用分區為「策略性工業區」之「首善」建案， 使用一般住宅用語及圖示，就系爭建物之用途及內容為虛偽 不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定 ，遭處100萬元罰鍰在案，且經被上訴人以102年9月12日函 處30萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內依原核准圖說恢 復原狀改善後陳報，但期限屆滿仍未改善，原審法院認為系 爭建物第1層至第12層之公共廁所各為獨立之使用單元，而 上訴人擅自將公共廁所違規變更為住宅一部之行為，依社會 通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；其違反行政法 上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認上 訴人擅自將變更系爭建物各層共用部分空間之行為，係多次 違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰 ，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。又本件 上訴人撤銷訴訟為無理由有如上述，則其請求被上訴人應給 付上訴人360萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按 年利率5%計算之利息，即屬無據，應併予駁回。從而，本件 原處分並無違法，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上 訴人在原審之訴。 五、上訴意旨略以：原判決認系爭建物公共廁所為約定專用部分 ，未經載明於規約，依據公寓大廈管理條例第23條第2項第1 款之規定，不生效力；另上訴人縱有點交系爭建物公廁給住 戶管理使用，因非依公寓大廈管理條例第57條規定為點交， 為不合法之點交，不生依法點交之效力等情，顯有適用法規 不當之違法。依證人陳美吟之證詞，上訴人業已將其毗鄰之 公共廁所交付陳美吟管領、使用，並由陳美吟自行將8樓廁 所封閉門板、鋪設馬桶、壁磚及水龍頭，原判決認定上訴人 擅自將各樓層公共廁所入口鎖死，並逕自認定上訴人主張點 交住戶完畢之事實與查證事實相忤，有認定事實與卷內證據 矛盾及不依證據之違法云云。 六、本院按： ㈠按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政 部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 」第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建 築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項第2款規 定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機 械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並 限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用 者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水 供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除 ：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其 構造及設備安全者。……」 ㈡又「專有部分」指公寓大廈之一部分，具有使用上之獨立性 ，且為區分所有之標的者；「共用部分」指公寓大廈專有部 分以外之其他部分及不屬專有之附屬建築物，而供共同使用 者；「約定專用部分」指公寓大廈共用部分經約定供特定區 分所有權人使用者，公寓大廈管理條例第3條第3款、第4款 、第5款分別定有明文。再「有關公寓大廈、基地或附屬設 施之管理使用及其他住戶間相互關係，除法令另有規定外， 得以規約定之。」；「規約除應載明專有部分及共用部分範 圍外，下列各款事項，非經載明於規約者，不生效力：一約 定專用部分、約定共用部分之範圍及使用主體。二各區分所 有權人對建築物共用部分及其基地之使用收益權及住戶對共 用部分使用之特別約定。」；「公寓大廈之起造人於申請建 造執照時，應檢附專有部分、共用部分、約定專用部分、約 定共用部分標示之詳細圖說及規約草約。於設計變更時亦同 。」公寓大廈管理條例第23條第1項、第2項第1款、第2款、 第56條第1項分別定有明文。 ㈢次按一行為不二罰原則，又稱「禁止雙重處罰原則」，其本 意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施 多次予以處罰，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念，惟 經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此就美國憲 法增修條文第5條規定：「受同一犯罪處分者，不得令其受 兩次生命或肢體上的危害」及德國基本法第103條第3項規定 ：「任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被 處以刑罰」等國憲法規定觀之，不難索解。然此一原則，可 否擴及違反行政罰法上之處罰，論者雖不一其說，但通說已 將之提昇為法治國之基本原則，成為憲法上之理念。司法院 釋字第604號解釋繼釋字第506號解釋之後，亦肯認「法治國 家一行為不二罰之原則」於行政罰法有其適用。一行為不二 罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法規範義務之行為 必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行 為（作為或不作為），國家給予多次之裁罰將會違反比例原 則而應禁止之，換言之，一事不二罰原則僅有在行為人以「 一行為」違反行政法上之義務時，始有適用。而所謂一行為 ，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為 」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或 違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行 為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行 為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷-亦 即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能 、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定 之。不作為亦可能違反數個行政法上義務（即違反作為義務 ），如何認定其單一性？其判斷，不以不作為是否同一時間 為準，而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是 否同一而定。如單一的作為可防止多數不作為效果之發生， 則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務；如必 須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為，構 成數行為違反數個行政法（作為）義務，而不問其義務內容 是否相同。而基於保護法益的行政目的（不應該有脫離保護 法益的行政目的），賦予人民一定的作為義務，再依行為人 違反義務的次數，定義行為數，進而定義違規次數及處罰次 數。 ㈣再按建築法第91條第1項第2款規定之法律效果，首要為罰鍰 ，為對於行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全 之行為所為之制裁，而其中「限期改善或補辦手續」在性質 上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼 續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人 一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分。如處分相對人 未依前述負擔處分之內容履行其義務者，依本項後段規定， 其法律效果為連續處罰及行政執行法中所稱之直接強制。換 言之，主管機關依此規定所為之「限期改善」，係就特定事 項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為 未改善時，科處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法使 用建築物、構造及設備安全之行為為處罰對象。 ㈤查系爭建物領有101使字第0139號使用執照，土地使用分區 為「策略型工業區」。系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈 共用專有區分圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設 有公共出入口，惟建管處於102年7月29日至現場勘查，發現 上訴人於系爭建物興建完工領得使用執照後，各層集中留設 於共用部分之廁所尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交 予管委會前，即擅自將各層公共廁所入口鎖死，並將廁所與 專有部分之分間牆打通，致系爭建物各樓層共用部分之廁所 使用現況與原核准竣工圖不符，經被上訴人審認其未維護建 築物構造及設備之合法使用，違反建築法第77條第1項規定 ，依同法第91條第1項第2款規定以前處分處上訴人罰鍰30萬 元，並限於文到次日起1個月內改善，上訴人並未表示不服 等情，為原審依職權認定之事實，則上訴人依前處分限期改 善之作為義務，係將系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現 況回復與原核准竣工圖相符，其要求之作為只有維護建築物 構造及設備合法使用，並非須有多數作為始能完成多數義務 ，揆諸前揭說明，上訴人屆期未改善之行為，應僅評價為一 行為。故原審以系爭建物第1層至第12層之公共廁所各為獨 立之使用單元，而上訴人擅自將公共廁所違規變更為住宅一 部之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為 之；其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響 重大等情，乃認上訴人擅自將變更系爭建物各層共用部分空 間之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為 ，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上 一行為」，係誤以上訴人過去未維護建築物構造及設備安全 之合法使用之行為作為評價行為次數之依據，其適用法規， 即有未洽，上訴意旨雖未指摘及此，然原判決既有可議，即 無從維持，仍應認上訴有理由。因原判決違背法令影響判決 結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　3　　 月　　12　　日 最高行政法院第五庭 審判長法官　黃　合　文 法官　楊 惠 欽 法官　鄭　忠　仁 法官　劉　介　中 法官　林　惠　瑜 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　104　 年　　3　　 月　　13　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　王　史　民