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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度判字第325號 上　訴　人　財政部國有財產署南區分署 代　表　人　黃莉莉 訴訟代理人　何旭苓　律師 被 上訴 人　高雄市政府 代　表　人　陳　菊 訴訟代理人　張訓嘉　律師 　　　　　　何嘉昇　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民 國104年1月8日高雄高等行政法院102年度訴字第341號判決，提 起上訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。 　　理 由 一、坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○號及同段452-100地號 土地（以下合稱系爭土地）均為中華民國所有，民國72年間 由改制前高雄縣政府代管，迄87年間由改制前財政部國有財 產局（下稱國產局，102年1月1日變更機關名稱為財政部國 有財產署）收回並交上訴人（102年1月1日變更前機關名稱 原為財政部國有財產局臺灣南區辦事處）管理【其中452-10 0地號土地之管理者，曾於94年12月15日變更登記為行政院 農業委員會林務局（下稱林務局），惟95年8月21日又將管 理者變更登記為國產局】，嗣國產局再於99年12月9日將系 爭土地移交林務局管理，已辦竣管理機關變更登記。被上訴 人因於101年1月5、6日在系爭土地進行土壤污染查證工作， 自採集之土壤樣品檢測結果發現重金屬濃度超過土壤污染管 制標準，乃以101年3月26日高市府環土字第10132638700號 函請上訴人提出說明；上訴人則以101年4月17日台財產南改 字第1010005052號函復略以：本次土壤檢測樣品有採集到場 址先前遭人棄置鋁渣之疑慮，是否得據以認定系爭土地之土 壤已有污染，尚有疑義；況系爭土地之廢棄物清理工作至99 年1月29日竣工後，經財團法人工業技術研究院評定污染等 級已由清理前之34.37分降為17.18分，屬行政院環境保護署 定義之丙級場址，對環境應無立即危害之虞，俟「國有或公 有土地遭棄置廢棄物之處理標準作業程序」重行訂定後，再 據以辦理等語。嗣被上訴人仍依土壤及地下水污染整治法（ 下稱土污法）第12條第2項、第16條規定，以101年12月21日 高市府環土字第10143674404號公告（下稱原處分），將系 爭土地公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區。上訴人 不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審 以102年度訴字第341號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍 不服，遂提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張：被上訴人將系爭土地公告為土壤污染控制 場址暨土壤污染管制區所憑之土壤檢測樣本：S03(8-9m)、S 04(6-7m)、S09(2-3m)，均非系爭土地之原生土壤，而係摻 有鋁渣之回填土，是以被上訴人以S03、S04及S09等非原生 土壤為檢測樣本，其檢測過程已有瑕疵，復據該錯誤之檢測 結果而公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區 ，自非適法，應予撤銷。又縱認系爭土地上之鋁渣及含有鋁 渣之回填土，均屬於土污法所稱之土壤，而均可作為土壤污 染檢測之對象，然因在系爭土地上回置鋁渣之處理方式，乃 經改制前高雄縣政府同意備查，有改制前高雄縣政府與上訴 人訂定之行政契約及依該行政契約所擬定之清理計畫期末報 告，以及場址調查與危害評估報告可稽，被上訴人既承受改 制前高雄縣政府之業務，即應認被上訴人亦同意系爭鋁渣可 得回置於系爭土地上，否則，即無異與其先前同意之意思表 示相違，且破壞當初上訴人同意優先清理有害廢棄物並撤回 訴訟之信賴利益等語，為此，訴請將原處分及訴願決定均撤 銷。 三、被上訴人則以：本件系爭土地經被上訴人委請正修科技大學 採樣、檢驗，發現土壤遭受污染，且土壤中所含鎘、銅、鋅 等重金屬濃度逾土壤污染管制標準，乃依土污法相關規定公 告系爭土地為土壤污染控制場址，依法自屬有據。至上訴人 與改制前高雄縣政府間所簽訂之行政（和解）契約，其標的 係改制前高雄縣政府94年1月4日府環四字第0940000978號等 函，乃改制前高雄縣政府依廢棄物清理法第71條第1項規定 命上訴人將系爭土地上之廢棄物清除處理之處分，雙方僅就 系爭土地內廢棄物清理問題進行協商，達成和解，由上訴人 承諾優先清除系爭土地之有害事業廢棄物，至於土壤污染部 分，當時並未進行相關檢測，自未在雙方和解之範圍內。又 依土污法第2條第1款、第4款規定可知，土污法中所稱之土 壤，並非限於所謂之原生土壤，不論是原生土壤、回填土或 客土，均為陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然 界質，而有土污法之適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上 訴人之訴。 四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）本件上訴人是否為原處 分之法律上利害關係人，自應審認原處分之內容是否導致上 訴人法律上之權利義務或利益發生增減變動為斷。本件原處 分主要分為兩部分：第一部分係依土污法第12條第2項規定 ，將系爭土地公告為土壤污染控制場址，並公告其查明系爭 土地之污染行為人為黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益（452-98地 號部分）及鄭衣忠（000-000地號部分）；第二部分則係依 土污法第16條規定，將系爭土地公告為土壤污染管制區，並 於公告中禁止多項土地利用行為（即土污法第17條第1項、 第2項、第18條及第19條規定之內容），及違反之法律效果 （即土污法第40條第2項及第41條第1項第1款規定）。是以 ，除系爭土地之所有權人中華民國，及經公告載明之污染行 為人黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益、鄭衣忠等原處分之相對人 ，當然得循行政爭訟程序謀求救濟外，其他與原處分具有法 律上之利害關係者，僅得依原處分所呈現之規制內容加以認 定。而由原處分於公告中禁止多項土地利用行為（即土污法 第17條第1項、第2項、第18條及第19條規定之內容），及其 違反之法律效果（即土污法第40條第2項及第41條第1項第1 款規定），應可推知原處分係在規制系爭土地之限制使用或 管制人為活動，簡言之，即管制或限制系爭土地之利用。從 而，與系爭土地間不具利用關係之人，自非原處分所規制之 對象，即無法律上利害關係可言。（二）再按「本法用詞， 定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而 造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法 排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或 灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染 責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而 造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。 ㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。… …十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或 污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人 或所有人。」土污法第2條第15款、第16款、第19款分別定 有明文。又土污法為確保土地及地下水資源永續利用，改善 生活環境，維護國民健康，分就主管機關為控制場址或整治 場址公告後之管制措施、行為義務、責任及處罰予以明定， 諸如：⑴第12條第7項及第37條規定，污染行為人或潛在污 染責任人就控制場址或整治場址之環境影響與健康風險、技 術與經濟效益等事項進行評估，並納入控制計畫或整治計畫 之義務及違反之法律效果（處罰）；⑵第15條第1項第1款、 第32條、第35條規定，污染行為人停止作為、停業、部分或 全部停工之義務及違反之法律效果；⑶第15條第1項第2款、 第43條第1項規定，停止使用地下水或其他受污染之水源， 並不得鑽井使用地下水之義務，及污染行為人、潛在污染責 任人繳納支出費用之義務；⑷第15條第1項第4款、第2項、 第38條第1項第2款、第43條第1項規定，污染行為人、潛在 污染責任人、污染土地關係人豎立告示標誌或設置圍籬之義 務，及違反之法律效果與污染行為人、潛在污染責任人繳納 支出費用之義務；⑸第15條第1項第5款、第43條第1項規定 ，特定農地之所有人或耕作人不得耕種特定農作物，及因土 壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品所有人接受檢測， 與必要時接受管制或銷燬之義務，以及污染行為人、潛在污 染責任人繳納支出費用之義務；⑹第15條第1項第7款、第2 項、第38條第1項第2款、第43條第1項規定，污染行為人、 潛在污染責任人、污染土地關係人移除或清理污染物之義務 及違反之法律效果與污染行為人、潛在污染責任人繳納支出 費用之義務；⑺第15條第1項第8款、第2項、第38條第1項第 2款、第43條第1項規定，污染行為人、潛在污染責任人、污 染土地關係人依主管機關之命為應變必要措施之義務及違反 之法律效果與污染行為人、潛在污染責任人繳納支出費用之 義務；⑻第22條第1項、第37條規定，整治場址之污染行為 人或潛在污染責任人應提出並實施土壤、地下水污染整治計 畫之義務及違反之法律效果；⑼第25條、第38條第1項第1款 規定，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或土 壤、地下水污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人配 合土壤、地下水污染整治計畫或污染控制計畫實施之義務及 違反之法律效果。綜上規定意旨可知，污染行為人、潛在污 染責任人、污染土地關係人及污染管制區內之土地使用人、 管理人或所有人，均係依土污法所實施管制措施之義務人， 如有義務之違反，應負責任並受處罰，核屬法律上之利害關 係人，應無疑義。（三）本件上訴人並非原處分所指之污染 行為人，此觀諸原處分已公告其查明系爭土地之污染行為人 為黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益（452-98地號部分）及鄭衣忠 （000-000地號部分）即明，毫無疑義。本件復無證據顯示 上訴人有㈠排放、灌注、滲透污染物，或㈡核准或同意於灌 排系統及灌區集水區域內排放廢污水之行為，致污染物累積 於土壤，而造成土壤污染，則上訴人亦非潛在污染責任人甚 為明確。又系爭土地所有權人為中華民國，自99年12月9日 起即移交林務局管理，並辦竣管理機關變更登記，迄原審法 院103年12月18日言詞辯論期日止，系爭土地仍由林務局管 理，有系爭土地登記謄本為憑。則上訴人既非系爭土地之污 染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人及污染管制區 內之土地使用人、管理人或所有人，其與系爭土地間不具土 地利用關係，並非原處分所規制之對象，即無法律上利害關 係可言。縱上訴人所稱原處分倘若確定，林務局即擬將系爭 土地移請上訴人接管，亦僅屬經濟上或事實上利害關係，並 非屬權利或法律上利益將因本件訴訟之結果受損害。本件上 訴人非原處分相對人或法律上利害關係人，其以自己名義提 起本件訴訟請求撤銷原處分，欠缺權利保護必要等詞，為其 判斷之基礎。 五、本院按： (一)國有土地之登記所有權人為中華民國，然實際上由管理機關 行使所有權人之權利。是以國有土地之管理機關，實兼具國 有土地之管理人及得行使所有權權能者之地位。司法實務向 來亦准管理機關以其名義起訴，就其管理之國有財產主張所 有權人之權利，在此情形，管理機關係本於一定資格以自己 名義為他人任訴訟當事人之人，亦即管理機關就其管理之國 有財產之訴訟，具有訴訟實施權。當國有財產之管理機關代 表國家就其管理之財產，主張所有權人權利起訴，於訴訟中 喪失其管理機關資格時，應由新管理機關承受其訴訟。如非 管理機關代表國家主張所有權人權利起訴，固欠缺訴訟實施 權，然其於訴訟中成為管理機關，取得訴訟實施權，續為訴 訟者，此種情形與選定當事人之被選定人之資格有欠缺，嗣 後經取得資格者追認其訴訟行為之情形相類似，是應類推適 用行政訴訟法第36條準用民事訴訟法第48條規定，認其追認 之前訴訟行為，溯及於行為時發生效力，而具當事人適格。 (二)在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，而具 當事人適格，此即學說上所謂之「相對人理論」。本件被上 訴人先係通知上訴人就系爭土地之場址污染情形及後續處理 相關事宜提出說明（見原審卷所附原證六），嗣依行政程序 法第102條，就其將公告系爭土地為土壤污染控制場址及劃 定污染管制區事項，通知上訴人陳述意見（見原審卷所附原 證八），並將原處分送達予上訴人，並教示如對原處分不服 ，得提起訴願（見原審卷所附原證十），足見被上訴人係以 上訴人為管理機關，對之作成處分（被上訴人亦自承其係因 未察於公告時上訴人已非管理機關而將原處分送達於上訴人 ，見被上訴人上訴答辯狀第5頁）。因此，上訴人為原處分 之相對人。上訴人既為原處分之相對人，對原處分即有訴訟 權能，原判決以上訴人非原處分相對人，駁回其訴，已有可 議。又上訴人於原審起訴時，同時主張被上訴人將系爭土地 公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，以及禁止多項 利用行為之處分並不合法，已損害上訴人機關之財產權，依 行政訴訟法第4條第1項請求撤銷原處分（見起訴狀第4頁） 。據此，可知上訴人同時有代表國家對限制系爭土地所有權 等多種造成土地所有權人損害之原處分，主張所有權人權利 而起訴之意。雖然上訴人於起訴時並非管理機關，而欠缺訴 訟實施權，然其於上訴中成為管理機關，有其提出之土地建 物資料查詢表附本院卷可稽，其續行本件訴訟，依上述(一) 之說明，已屬追認其前欠缺訴訟實施權之訴訟行為，溯及行 為時發生效力。上訴人以其名義起訴，具備當事人適格。從 而，原判決以上訴人非處分相對人或利害關係人，欠缺權利 保護必要，駁回上訴人之訴，適用法規錯誤，並影響判決結 果，上訴意旨求予廢棄原判決，為有理由。又因上訴人之請 求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由 本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。 六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　6　　 月　　18　　日 最高行政法院第六庭 審判長法官　林　茂　權 法官　楊　惠　欽 法官　姜　素　娥 法官　許　金　釵 法官　吳　東　都 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　104　 年　　6　　 月　　18　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　子　誼