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行 政 法 院
裁 定
104年度裁字第1815號
抗 告 人 廣昌資產管理股份有限公司
代 表 人 李宗學
訴訟代理人 羅明通
律師
朱秀晴 律師
相 對 人 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳
訴訟代理人 許美麗 律師
林君鴻 律師
張淑美 律師
上列
當事人間
政府採購法事件,抗告人對於中華民國104年8月13
日臺北高等行政法院103年度訴字第1749號裁定,提起抗告,本
院裁定如下︰
主 文
原裁定廢棄,應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、
抗告法院認為抗告為有理由者,應廢棄或變更原裁定;非有
必要,不得命原法院或審判長更為裁定,
行政訴訟法第272
條
準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、原裁定以:㈠抗告人起訴意旨
略以其於民國96年4月間參與
相對人所辦理「科學工業園區特定區新竹縣轄竹東鎮
區段徵
收委託開發案」(下稱
系爭開發案),於96年5月2日決標,
由抗告人得標,
兩造於96年6月6日簽約(下稱系爭契約)。
嗣相對人以抗告人於
投標文件中,用以證明其合乎財務能力
資格之股東繳納現金股款明細表、公司資產負債表均有與事
實不相符合之記載,依政府採購法第50條及系爭契約第27條
規定,以102年2月22日府地價字第1020024775號函通知抗告
人終止契約;相對人並以102年2月22日府地價字第10200247
76號函通知抗告人,以抗告人有政府採購法第101條第1項第
12款「因可歸責於廠商之事由,致解除或終止契約」之情事
,將
予以刊登政府採購公報。
惟系爭契約屬
行政契約,且抗
告人並無相對人所指終止契約之情事,相對人所為終止契約
於法無據,為此,依行政訴訟法第6條第1項前段規定,提起
確認
公法上法律關係存在之訴訟,
並聲明請求判決確認抗告
人與相對人間系爭開發案所示契約之
法律關係存在。㈡經查
:依系爭契約所根基之原因事實(含卷附行政院、內政部相
關函文),主要目的、約定內容、社會客觀認知
暨當事人所
欲表示之
法律效果等作全盤觀察,系爭契約係需用土地人即
主辦機關從事公共建設整體計畫所需用地,擬採區段徵收方
式辦理,並委託民間機構(廠商)「擬定
都市計畫草案」及
「辦理區段徵收開發業務」,而其開發費用來源係由受委託
之民間機構(廠商)先行籌措預支,
俟抵價地分配完竣後,
以報經行政院專案核准所需土地讓售予受委託之開發廠商「
抵付
報酬(對價)」〔預算金額新臺幣(下同)14,311,020
,000元〕,應屬以「遞延付款」方式委託廠商為「工程」及
「勞務」之採購行為(本院104年度判字第366號判決
參照)
,足認系爭契約性質上應屬私法契約。是關於此終止契約之
私法上爭議,原審法院並無受理之權限等語,而
依職權將本
件訴訟移送於有受理權限之臺灣新竹地方法院(民事庭)(
下稱新竹地院)審理。
三、抗告意旨略謂:㈠由相對人辦理之系爭開發案所需之費用,
均係由抗告人籌措資金,
嗣後由抗告人
承受之剩餘土地,亦
係源自於抗告人所支付之
土地徵收款,相對人實無就該等剩
餘土地支出任何費用;況且,該等剩餘土地僅係暫時登記於
相對人名下,相對人並未實際取得剩餘土地,
遑論有何將剩
餘土地「讓售」予抗告人之情,自不得謂相對人係以「讓售
」土地之方式作為取得系爭開發案工程及勞務之「對價」,
迺原裁定
竟謂系爭開發案係以土地讓售予抗告人作為「抵付
報酬(對價)」
云云,實與系爭契約約定內容不符,則原裁
定
顯有認定事實不依證據之違法甚明。㈡系爭開發案係由廠
商即抗告人籌措資金並自負盈虧,已非政府採購法第2條所
規範由政府出資之政府採購行為,是系爭開發案並不
適用政
府採購法之規定甚明,
詎原裁定竟錯誤認定系爭開發案係以
報經行政院專案核准所需土地讓售予抗告人「抵付報酬(對
價)」,而應屬政府採購行為云云,實屬無稽。㈢系爭契約
之內容與
行政機關負有作成
行政處分或其他
公權力措施之義
務有關,且約定內容涉及人民公法上權利或義務,與公共服
務事項密不可分,則
衡諸比較法上有關公法契約與私法契約
之區別標準學說、及我國實務見解,應當
肯認系爭契約之性
質
乃係行政契約無疑,詎原裁定竟謂系爭契約性質上應屬私
法契約云云,甚而率將本件訴訟裁定移送至新竹地院審理,
顯有
違誤。
四、本院
按:
(一)抗告程序,依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之
1第1項規定,係準用民事訴訟法第三編第一章關於上訴審程
序之第二審程序,且行政訴訟法並無於抗告程序不得自行認
定事實之規定,則本院審理抗告事件,得自行認定事實,而
與上訴程序有別(本院100年10月份第1次庭長法官聯席會議
決議參照)。又本件成為抗告對象之原裁定,係以行政法院
無受理訴訟之權限而將訴訟事件移送其他有受理權限之法院
,屬於法院就審判權之
程序事項所為之決定,關係訴之合法
性,為法院應依職權調查之事項,本院在抗告程序自得斟酌
存在於卷內,而為抗告人或相對人未主張,且原裁定未經斟
酌之事證,
合先敘明。
(二)系爭開發案係由抗告人提供資金參與科學工業園區特定區新
竹縣轄竹東鎮區段徵收,相對人再將區段徵收後依法處理之
剩餘土地,以讓售方式由抗告人承受,以抵付投入之開發成
本。兩造爭執點係關於抗告人與相對人間簽訂之系爭契約之
公私法性質,引發相對人終止該契約是否發生契約終止效果
所生之爭議,究應由民事法院或行政法院受理審判之問題。
其既係關於系爭契約之公私法性質,自應就形成抗告人與相
對人間發生權利義務關係之系爭契約內容定之。如果契約之
標的涉及行政機關公權力之行使,則為行政契約。查:
1、依系爭契約,抗告人所負之主要給付義務,包括:(一)籌措
本案區段徵收開發總成本。(二)都市計畫相關作業。○○○區
段徵收相關作業。(四)公共設施工程相關作業(規劃設計及
施工)。(五)環境影響評估相關作業。(六)其他(見系爭契
約第3條「廠商應辦理或協助工作事項」)。即抗告人不僅
負有興建公共設施工程及協助辦理都市計畫相關作業、區段
徵收相關作業之義務,且負有籌措區段徵收開發總成本之義
務。又招標公告雖以14,311,020,000元作為招標金額,但該
金額實際上並非政府採購出資之金額,而係由抗告人籌資代
付其應履行之公共設施規劃設計、工程施工、其他辦理土地
整理必要作業與貸款利息之總額(見系爭契約第7條履約金
額),有關地價款、地上
改良物補償費及遷移費、各項獎勵
金及救濟金、工程顧問技術服務費、區段徵收顧問技術費與
地籍整理費之總額(見系爭契約第8條代付費用),及其他
經機關
核定之開發成本(見系爭契約第9條其他經機關核定
開發成本,包括污水處理廠站與專用放流管線工程規劃設計
費與施工費、公共設施移交管理維護費)等,於區段徵收土
地規劃整理後,依法處理之剩餘土地以讓售方式由抗告人承
受,以抵付其投入之開發成本並自負盈虧(見系爭契約第5
條第2款、第12條第4款及第13條第1款、第5款第1目)。據
此可知,抗告人所負契約之主要給付義務內容,幾乎包括系
爭開發案區段徵收中除了必須以公權力始得進行以外之其他
工作,含徵收預算之籌措,且由廠商自負盈虧。
2、相對人依系爭契約負有之主要給付義務,除於區段徵收土地
規劃整理後,將依法處理之剩餘土地,以讓售方式由抗告人
承受,以抵付其投入之開發成本外,尚有下列行使公權力行
為:(一)辦理都市計畫相關作業,包含:(1)辦理都市計畫
公開展覽說明會;(2)辦理都市計畫公告發布實施;(3)辦理
相關
行政程序及審查事項;(4)監督與管理本開發區都市計
畫相關作業。(二)辦理區段徵收相關作業,包含:(1)應
依工作時程編列年度預算並設立本案區段徵收專戶。(2)支
應協議價購所需款項;(3)辦理範圍勘選並陳報內政部核定
區段徵收範圍;(4)辦理開發區區段徵收範圍勘選邊界地籍
逕為分割作業;(5)辦理禁止建築改良物之新建、增建、改
建或重建及採取土石或變更地形之公告;(6)辦理區段徵收
範圍內地上物查估作業;(7)函報內政部核定抵價地發還比
例;(8)召開協議價購及區段徵收說明會;(9)於都市計畫主
要計畫經內政部都市計畫委員會審議通過之日(以最終修正
審議通過之日為準)起360日內,辦理完成區段徵收計畫書
之核定;(10)辦理區段徵收公告;(11)核定發給抵價地;(
12)發放補償費與未受領補償費保管;(13)邀集區段徵收範
圍內公有土地原管理機關,協調公有土地處理方式;(14)辦
理公有土地撥用及辦理未登記土地之處理;(15)受理原位置
保留申請案與審查安置計畫;(16)囑託辦理所有權移轉登記
或他項權利塗銷登記或建物滅失登記;(17)召開
地價評議委
員會評議地價;(18)辦理抵價地分配結果公告;(19)囑託所
有權登記、管理機關
變更登記、他項權利變更登記與發放權
狀;(20)應於抵價地配地完竣後,將讓售移轉予廠商之土地
位置、面積及讓售地價報請內政部備查;(21)協助廠商協調
取得有償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用土地之價
款;(22)協助廠商協調取得土地所有權人應繳納
差額地價之
價款;(23)辦理財務結算;(24)點交專案讓售土地予廠商;
(25)辦理相關行政程序及審查與陳報上級
主管機關事項;(
26)監督與管理本開發區區段徵收相關作業。(三)辦理環境
影響評估相關作業,包括:(1)召開環境影響評估說明會;
(2)協助召開各級環境影響評估審查會;(3)辦理環境影響評
估必要之行政程序與審查;(4)監督與管理本開發區環境影
響評估相關作業(見系爭契約第6條第2項、第3項及第5項)
。由此可知,系爭契約課相對人以辦理都市○○○區段徵收
及環境影響評估等行使公權力之義務。
3、相對人依系爭契約,於進行區段徵收後,將依法處理之剩餘
土地,以讓售方式由抗告人承受,以抵付其投入之開發成本
,即使可認為係支付抗告人為工程及勞務之對價。然相對人
非僅負有此支付對價義務,尚負有辦理都市○○○區段徵收
及環境影響評估等行使公權力之作為義務。而且相對人如未
履行此等行使公權力義務,就不可能履行以區段徵收後之土
地讓受予抗告人之義務。系爭契約之內容顯非政府採購法第
2條所規範政府(主要給付義務)單純出資為工程之定作、
財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等採購之行為
。系爭契約既以屬於行政機關之相對人負有
上開行使公權力
之作為義務,作為契約標的,設定兩造間之公法上法律關係
,
揆諸行政程序法第135條規定,其為行政契約甚明。
(三)行政機關在特定行政領域(例如
給付行政、誘導行政),雖
得選擇以公法或私法方式為行為,然此必以不涉及公權力行
使為前提。蓋依法律規定或事務之本質,以公權力之行使為
契約標的,該契約應屬於行政契約(公法契約)者,斷不因
當事人主觀上以之為私法契約而變更其性質,否則與法有違
,且易生學說上
所稱行政機關「避難至私法」之流弊。系爭
契約雖以依政府採購法辦理為名,或援引政府採購法若干條
文為內容,僅是相對人借用該法所定程序選擇締約相對人,
而非因此變更系爭契約原有之性質。本院104年度判字第366
號發回判決雖在相對人終止系爭契約,以抗告人有政府採購
法第101條第1項第12款事由,而刊登政府採購公報之訴訟事
件中,認系爭契約之採購屬政府採購法之採購,然該判決係
上訴審判決,是在該案原審判決未提及相對人負行使公權力
義務之系爭契約第6條,於未審酌具決定性之系爭契約第6條
下為法律上判斷。該發回判決係對該事件之受發回法院有
拘
束力(行政訴訟法第260條第3項,且限於同一事實狀態下)
,對本件原審法院並無拘束力。
是以原裁定未審酌系爭契約
第6條,以系爭契約為私法契約,而依職權將本件訴訟移送
於有受理權限之新竹地院審理,尚有未合。抗告人
指摘原裁
定不當,求予廢棄,為有理由,且抗告人之請求是否有理由
,有由原審法院調查後更為裁判之必要,
爰裁定如主文。又
本裁定與上開本院判決所根據之基礎事實不相同,所為法律
上判斷有所不同,尚不能謂有法律上見解歧異情事,
併此指
明。
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 茂 權
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 吳 東 都
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
書記官 莊 子 誼