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行 政 法 院 判 決
105年度判字第153號
上 訴 人 涂彩紛
被 上訴 人 臺南市政府環境保護局(原臺南市環境保護局)
代 表 人 李賢衞
上列
當事人間廢棄物清理法事件,上訴人對於中華民國99年9月
17日高雄高等行政法院99年度簡字第214號判決,提起上訴,本
院判決如下:
主 文
原判決廢棄。
訴願決定及原處分均
撤銷。
第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、
緣臺南市政府依據廢棄物清理法第27條第11款及第50條規定
,於民國91年12月9日以南市環廢字第09104023431號公告(
下稱南市府91年公告),於該市清除地區內,未經
主管機關
核准,於道路及土地定著物張掛、懸繫、黏貼…或其他方法
設置廣告物者,為污染環境行為。上訴人於98年6月22日在
臺南市○○路與永福路口之公告清除地區內,張掛抗議中共
布條及法輪大法好布幔,被上訴人審查其違反廢棄物清理法
第27條第11款規定,依同法第50條第3款規定
裁罰新臺幣(
下同)1,200元,經
訴願決定予以撤銷,著由被上訴人另為
適法處理;被上訴人重新審核後,復以98年12月21日南市環
廢處字第00000000號裁處書(下稱原處分)裁罰600元;上
訴人不服,提起訴願,遭決定駁回,提起
行政訴訟,亦遭駁
回,遂提起本件上訴。
二、上訴人主張:何謂「廣告物」並不明確,上訴人主張廣告應
以營利為目的所為之提供銷售、服務等之商業性言論而言(
司法院釋字第414號
參照)。然上訴人所為之標語,實
乃呼
籲民眾、大陸遊客重視法輪功在大陸被迫害之真相,並請求
中共當局停止對法輪功及活摘法輪功學員器官,實乃
人權之
訴求,並無營利色彩,與廣告物有別;又南市府91年公告將
廣告物視為廢棄物,不論其是否對於環境造成污染或對衛生
有所妨礙,已逾越母法所為之授權目的、內容、範圍,應為
違法;復依司法院釋字第414號解釋所
揭櫫之
雙階理論,將
言論區分為高價值言論及低價值言論,而人權為普世價值,
呼籲中共停止迫害信仰「真、善、忍」之法輪功學員,及停
止活摘法輪功學員器官並加以盜賣之言論,為有助於自由民
主憲政秩序之高價值言論,自應受憲法之最高度保障。南市
府91年公告,應屬侵害人民高價值言論之
法規命令,與憲法
保障人民
言論自由之
基本權利之意旨有違
等情,
並聲明求為
判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以:上訴人所持理由內容僅表達中共血腥鎮壓,
殘暴迫害,全世界眾多旅遊景點,都有法輪功學員講真相等
事實,雖可理解,但人權自由的訴求與傳達,並不能掩蓋
法
律已制定改善環境衛生之本質與目的。本件違規事實係上訴
人張掛抗議中共布條及法輪大法好布幔等廣告污染之行為,
依事實表徵認定為上訴人主觀上雖未製造與立法目的所不容
許的危險,但客觀上
難謂無產生背離該立法目的所要保護法
益的風險,而該風險已有事實上非難性,
按其情節,
爰依據
廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款及
行政罰法
第8條、第18條第3項之規定裁處原告600元
罰鍰(已減輕1/2
),並無不當等語,
資為抗辯,並聲明求為判決駁回上訴人
之訴。
四、原審判決以:廢棄物清理法之立法目的係為有效清除、處理
廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康,此觀之廢棄物清理
法第1條規定自明。
是以廢棄物清理法之立法目的,既係為
避免環境遭受污染破壞,影響環境衛生,則廣告物之張掛設
置,於未經主管機關核准,屬污染環境行為,該廣告物內容
不以商業性質為限,如競選旗幟、布幔、看板等是,上訴人
主張廣告物應以商業為限,並不可採;又本件上訴人於
前揭
時地張掛「聲援5630萬人退出中共黨……制止中共盜賣活人
器官……」「法輪大法好」布幔之事實,為
兩造所不爭,並
有現場照片在卷
可佐,應可認定。然
上開「聲援5630萬人退
出中共黨……制止中共盜賣活人器官……」布幔內容,固係
對於法輪功學員於中國大陸遭受迫害表達抗議,所為言論自
由應受保障,然言論自由表達方式甚多,是否即可不受
拘束
而可任意為之,甚而影響市容及環境衛生;至「法輪大法好
」布幔內容則係宣揚法輪功修習「真、善、忍」之殊勝,自
屬廣告物,是上訴人未經申請核准,即於前揭時地張掛廣告
布幔,自違廢棄物清理法第27條第11款規定,被上訴人據以
裁罰,並無不合,而駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨
略以:㈠廢棄物清理法或其法規命令及南市
府91年公告(
上訴狀誤為93年),對何謂「廣告物」並無定
義,依臺北高等行政法院96年度訴字第3767號、94年度訴字
第3272號判決意旨,廣告物應具有以營利為目的,原判決卻
認廣告物內容不以商業性質為限,與
前開判決相牴觸,有由
本院確認法律上見解之必要,本案應許可上訴。㈡所謂「廣
告」,至少須有為其個人利益之目的,例如競選看板等,否
則將導致任何言論均可被歸於廣告範疇,上訴人所為標語乃
人權之訴求,並無營利色彩乃至個人利益,應與廣告物有別
,被上訴人無從以南市府91年公告為裁罰依據,然原判決僅
言廣告物張掛未經許可屬污染環境行為,不以商業性質為限
,卻未對何以競選旗幟可以為廣告物有說理,乃至於廣告物
內容不以商業為限,亦僅有結論,自有判決不備理由之違法
。㈢廢棄物清理法之目的在於清理廢棄物對於環境造成之污
染或衛生妨害,南市府91年公告將廣告物視為廢棄物,顯逾
越母法授權之目的、內容及範圍,亦與司法院釋字第390號
、第443號解釋意旨相背,自有違法律保留及授權
明確性原
則,依司法院釋字第137號、第216號解釋意旨,應予拒絕適
用。原判決僅以該公告並未逾越母法規定,未論及理由,為
判決不備理由。㈣依司法院釋字第414號解釋揭櫫之雙階理
論,上訴人呼籲中共停止迫害法輪功成員等言論,為有助於
自由民主憲政秩序之高價值言論,應受憲法最高度保障,又
依司法院釋字第509號解釋意旨,可知南市府91年公告屬侵
害人民高價值言論之法規命令,與憲法保障言論自由意旨有
違,應不予適用,另參照司法院釋字第445號、第137號、第
216號解釋意旨,該公告依據廢棄物清理法之目的是為了維
護環境,但若限制到人民言論,已逸脫立法原意,縱僅限制
人民表達訴求之地點,依雙階理論係屬非針對言論內容之管
制,但已附帶管制到言論內容,使得上訴人人權訴求完全無
法達到目的而
違憲,上訴人亦無污染環境衛生之故意、過失
,依
行政罰法第7條規定,不應處罰,然原判決對以上主張
隻字未提,為判決不備理由等語,求為廢棄原判決,並請求
撤銷訴願決定及原處分。
六、本院查:
(一)按「修正行政訴訟法施行前已
繫屬於最高行政法院,而於
修正行政訴訟法施行後,尚未終結之
簡易訴訟程序上訴或
抗告事件,由最高行政法院依舊法裁判之。」為行政訴訟
法施行法第4條前段所規定;又對於適用簡易程序之判決
提起上訴,須經本院許可。前項許可,以訴訟事件所涉及
之法律見解具有原則性者為限,為上訴人提起上訴時,即
100年11月23日修正前行政訴訟法第235條所規定。而所謂
法律見解具有原則性,係指該訴訟事件所涉及之法律問題
意義重大,而有加以闡釋之必要情形而言。查上訴人於98
年6月22日在臺南市○○路與永福路口之公告清除地區內
,張掛抗議中共布條及法輪大法好布幔,被上訴人據南市
府91年公告,認上訴人違反廢棄物清理法第27條第11款規
定,依同法第50條第3款規定予以裁罰。上訴人不服原處
分,循序提起行政訴訟,遭原審為敗訴判決。上訴人提起
上訴,以其認廢棄物清理法之目的在於清理廢棄物對於環
境造成之污染或衛生妨害,南市府91年公告將廣告物視為
廢棄物,顯逾越母法授權之目的、內容及範圍,亦與司法
院釋字第390號、第443號解釋意旨相背,有違法律保留及
授權明確性原則之主張,未為原審所採,認本件訴訟涉及
之法律見解具有原則性爭議,請求許可上訴,核被上訴人
所據作成原處分之南市府91年公告是否違反
法律保留原則
,關係主管機關對於清除地區內污染環境行為之執法,屬
重大意義法律問題,應許其上訴。
(二)又按廢棄物清理法第27條第11款規定:「在指定清除地區
內嚴禁有下列行為:……十一、其他經主管機關公告之污
染環境行為。」係授權主管機關就指定清除區域內禁止之
該法第27條所
列舉十款行為外,另為補充其他污染環境行
為之公告,屬於對多數不特定人民,就一般事項所作抽象
之對外發生
法律效果之規定,具有法規命令之性質。依廢
棄物清理法第27條第11款之授權訂定之南市府91年公告,
在於補充廢棄物清理法第27條第1款至第10款所規定污染
環境行為類型。
(三)查南市府91年公告:「一、本市清除地區內,未經主管機
關核准,於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝
、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷
、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者,為
污染環境行為。二、前項
所稱之『道路』,指公路、街道
、巷弄、安全島、
人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公
眾通行之地方。……」
惟此公告之公告事項一、二部分,
因不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康,及是否
已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境
相當之程度,即認該設置行為為污染行為,概予禁止並處
罰,已逾越母法授權之範圍,與法律保留原則尚有未符,
業經司法院作成釋字第734號解釋,認屬違憲,並自該解
釋公布之日起,至遲於屆滿3個月時失其效力。再
考諸司
法院釋字第725號
解釋理由書所闡釋:司法院宣告違憲之
法令定期失效者,係基於對相關機關調整規範權限之尊重
,並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程
等因素,避免因違憲法令立即失效,造成法規真空狀態或
法秩序驟然發生重大之衝擊,並為促使主管機關審慎周延
立法,以符合解釋意旨,然並不影響司法院大法官宣告法
令違憲本質之意旨。因南市府91年公告之公告事項一、二
部分,僅係對廢棄物清理法第27條第1款至第10款以外污
染環境行為類型之補充,則未有此公告,尚不影響主管機
關依廢棄物清理法對污染環境行為為管制,是以,該公告
定期失效後,當不致造成法規真空狀態,或法秩序重大之
衝擊;且主管機關依廢棄物清理法第27條第11款規定公告
污染環境行為,其性質為法規命令,有法律不溯既往原則
之適用,即不得適用於公告前之行為。從而,本件原處分
據違憲之南市府91年公告認定上訴人於98年6月22日在臺
南市○○路與永福路口之公告清除地區內,張掛抗議中共
布條及法輪大法好布幔,違反廢棄物清理法第27條第11款
規定,依同法第50條第3款及行政罰法第8條、第18條第3
項規定,裁處上訴人600元罰鍰,已有可議,原判決未予
糾正,仍以原處分及訴願決定,均無違法,而駁回上訴人
在第一審之訴,自有適用法規不當之違法。上訴人執前開
各節
指摘原
判決違背法令為有理由,應由本院將原判決廢
棄,並本於原審法院確定之事實,將原處分及訴願決定撤
銷。
七、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 4 月 7 日
書記官 吳 玫 瑩