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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第557號 上　訴　人　張夫韓 被 上訴 人　臺中市政府警察局保安警察大隊 代　表　人　許坤田 訴訟代理人　王朝福 　　　　　　曾子珉 上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國104年12 月2日臺中高等行政法院104年度訴字第276號判決，提起上訴， 本院判決如下： 主 文 原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。 理 由 一、被上訴人之代表人於民國105年8月3日變更為許坤田，業據 其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。 二、緣上訴人於104年2月2日檢具政府資訊公開申請書（下稱「 104年2月2日申請書」），以被上訴人與其父張隆名於103年 間進行多次民事及行政訴訟，被上訴人未編列訴訟費用預算 ，每次訴訟卻均有委任律師，其有必要監督政府預算運用之 情形，瞭解訴訟費用如何核銷為由，請求被上訴人提供預算 收支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細。經被上訴人以 104年2月17日中市警保大會字第1040001574號書函（以下各 機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱 之）答復略以：「……有關臺端所請『各項預算收支明細』 、『公積金收支明細』及『訴訟費用明細』，係本大隊之會 計憑證或記帳憑證，屬『政府資訊公開法』第18條第1項第3 款行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得 提供閱覽，且依同法第7條第1項第6款規定，應主動公開者 為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料，故礙於上揭規 定，恕難提供……。」上訴人再於104年2月23日向被上訴人 提出政府資訊公開申請書（下稱「104年2月23日申請書」） ，請求被上訴人提出：㈠102及103年度被上訴人核銷訴訟費 用之單據（原始憑證），包括與律師間之委任契約書、顧問 費用、出庭費、撰寫書狀費用收據等。㈡102及103年度被上 訴人之一般事務費用預算金額為何？㈢102及103年度被上訴 人之一般事務費用核銷之所有單據（原始憑證）。經被上訴 人104年3月2日中市警保大行字第1040001708號書函（下稱 「系爭函文」）答復略以：「……臺端再次提出申請之本大 隊預算內相關支出原始憑證，本大隊業於104年2月17日以中 市警保大會字第1040001574號書函『駁回』處分，臺端如不 服請於上開書函送達之次日起30日內向本大隊或臺中市政府 提起訴願……。」上訴人於104年3月18日（同年月19日收文 ）以被上訴人未於法定期間內對其104年2月23日申請書之申 請作成行政處分，提起訴願，遭訴願決定不受理後，提起行 政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱「原審法院」）104年 度訴字第276號判決（下稱「原判決」）駁回。上訴人仍不 服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。 三、上訴人起訴主張略以： ㈠上訴人依政府資訊公開法第9條請求被上訴人提供如訴之聲 明所示之資料，被上訴人卻以同法第18條第1項第3款作為駁 回之理由。然依法務部90年12月4日法律字第000743號函釋 說明二、㈡「……如為原始憑證者，因其態樣繁雜，未可一 概而論，其可能係內部準備作業文件，亦可能係行政機關作 成意思決定之基礎事實，而非屬內部準備作業文件……。」 可知，原始憑證非全然是內部準備作業文件，上訴人申請之 文件單據均無涉機關內部之交換意見及決策意見，僅屬證明 被上訴人與律師間之委任關係、律師服務費用及一般事務費 用之核算等，被上訴人之內部準備文件不在上訴人請求之列 。被上訴人未就上訴人所請求之政府資訊及所請求提供之原 始憑證逐一審查是否屬於內部準備文件，顯有違誤。況上訴 人請求被上訴人與律師間之委任契約書，係證明與律師間之 委任關係及報酬約定，不涉決策過程之思辯意見，本非屬原 始憑證，亦非證明會計事項文件，並無適用政府資訊公開法 第18條第1項第3款之餘地。 ㈡被上訴人未將上訴人請求「102及103年度被上訴人之一般事 務費用預算金額」部分之資訊公開於網頁，且上訴人請求者 係一般事務費用下，包括訴訟費用在內各個細項之預算金額 ，被上訴人之答辯（偵防車車號等）均非上訴人申請提供之 對象，與本案無關。況一般事務費用下之訴訟費用總金額， 僅係說明機關得以支用於訴訟費用之總預算額，與個別行政 決定以及監督管理目的等均無關連，並無法由預算額得知行 政機關所要做之行政決定，更遑論會妨害其實施監督或管理 之目的。 ㈢關於上訴人請求公開102及103年度被上訴人之一般事務費用 核銷之所有單據部分，事涉人民充分瞭解國家機關如何分配 及執行預算，具有公益性，被上訴人自應主動公開，當人民 請求時即應提供，被上訴人答辯理由並未說明其得拒絕提供 政府資訊之依據等語，並聲明：1.訴願決定及系爭函文均撤 銷。2.被上訴人對上訴人104年2月23日申請，應作成准許提 供下列資料之行政處分：①102及103年度所有被上訴人核銷 訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費、撰 寫書狀費用收據等（無涉決策過程思辯意見部分）。②102 及103年度被上訴人與律師間委任契約書（除去所有顯示律 師身分之內容）。③102及103年度被上訴人之一般事務費用 預算金額為何？④102及103年度被上訴人之一般事務費用核 銷之所有單據（原始憑證，無涉決策過程思辯意見部分）。 四、被上訴人答辯略以： ㈠關於上訴人請求提供102及103年度所有被上訴人核銷訴訟費 用之單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費、撰寫書狀 費用收據等（無涉決策思辯過程意見部分）部分：依政府資 訊公開法第18條第1項第3款及本院96年度判字第332號判決 意旨，被上訴人之收支明細及有關原始憑證係行政機關之會 計憑證或記帳憑證，屬政府機關作成意思決定前之內部準備 作業文件，依法不得提供。 ㈡關於上訴人請求提供102及103年度被上訴人之一般事務費用 預算金額部分：被上訴人部分業管單位預算書內容屬限制公 開或不予提供，依政府資訊公開法第18條第2項分離原則， 已就可公開部分公開於機關網站。又被上訴人依政府資訊公 開法第18條第1項第2款及第4款規定，核定限制預算公開範 圍，並經簽准僅公開「歲入來源別預算表」及「歲出機關別 預算表」，目前歲出預算已公開至各項計畫下各用途別第一 級科目之總額。再者，依預算法第37條及臺中市地方總預算 各機關單位用途別科目分類表規定，被上訴人無需事先編列 「訴訟費用」，而係於實際發生需繳付相關款項時，簽准勻 支，並於設帳時登載於「一般事務費」科目。另被上訴人於 網站公布之預算資料，已公開至業務費。 ㈢關於上訴人請求提供102及103年度被上訴人之一般事務費用 核銷之所有單據（即原始憑證）部分：依審計法第13條、第 14條第1項、第15條第1項、第17條及會計法第2條規定，關 於會計事務，應受該管上級政府主計機關之監督與指導。有 關上訴人以監督機關財務為由申請政府資訊，被上訴人依法 受有監察院審計部臺中市審計處、主計處、民意機關、上級 機關等機關之監督，被上訴人102及103年度之預算經費執行 情形經相關單位稽查均無違法之處。且依前揭審計法及會計 法相關規定，足證被上訴人依法已受有其他機關及法院之監 督甚明，已可達成上訴人之目的。另參酌行政院主計處90年 4月30日函釋可知，行政機關之相關會計憑證，除立法機關 基於監督之責於特殊情形下得予提供外，不宜提供予一般民 眾等語，並聲明：駁回上訴人在第一審之訴。 五、原判決以： ㈠政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「意思決定前內部單 位之擬稿或其他準備作業」之政府資訊，係指函稿、簽呈或 會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機 關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其 他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因並非（或等同 ）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝 通或思辯資訊，仍應公開之。再參酌該條立法說明已揭示除 對公益有必要者外，不予提供或公開。又參會計法第51條及 第52條規定可知，人民申請閱覽行政機關之會計憑證時，如 為記帳憑證者，因其為證明處理會計事項人員責任，而為記 帳所根據之憑證，事涉決策過程之內部意見溝通或思辯資訊 ，係屬政府資訊公開法第18條第1項第3款之政府資訊，機關 依法應限制公開或不予提供；如為原始憑證者，因其態樣繁 雜，未可一概而論，可能係內部準備作業文件，或係行政機 關作成意思決定之基礎事實，應由被請求機關視個案具體事 實本於職權認定。據此，本件上訴人104年2月23日申請書請 求被上訴人所提供者，核屬會計法第51條第1款規定之原始 憑證，與第52條第1項第2款、第6款規定之現金支付之書據 、承攬契約及其相關單據（原始憑證），故該等政府資訊是 否提供給上訴人，被上訴人應視本件個案具體事實職權認定 之。 ㈡關於上訴人請求被上訴人提供①102及103年度所有被上訴人 核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費 、撰寫書狀費用收據等；②102及103年度被上訴人與律師間 委任契約書；③102及103年度被上訴人一般事務費用核銷之 所有單據（原始憑證）部分： 1.被上訴人隸屬直轄市（臺中市），而直轄市為地方自治團 體之一種，直轄市議會依地方制度法第33條規定，其為地 方立法機關，有議決直轄市預算、特別稅課、臨時稅課、 附加稅課、審議直轄市決算之審核報告，及其他依法律賦 予之職權。地方議會代表該地方人民行使政權，並監督該 地方政府預算及經費之執行，依司法院釋字第184號解釋 及其理由書所示，地方議會依法不能要求審計機關提出相 關會計憑證中之原始憑證供其審議，依舉重明輕之法理， 上訴人僅為滿足其知的權利，無涉公益，自無從依政府資 訊公開法第9條規定，請求被上訴人提出上開原始憑證， 供其監督被上訴人有關預算事項執行之權利。況上訴人亦 未提出系爭申請有何公益上之必要性存在，故上訴人所為 申請無適用政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定之 餘地。 2.系爭函文雖未記載其否准上訴人104年2月23日申請書之法 律依據，惟系爭函文說明二業已引用被上訴人104年2月17 日函文，而被上訴人104年2月17日函文已記明其否准之法 律依據為政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，由此可 知，系爭函文有引用104年2月17日函文適用法律依據之意 甚明，故系爭函文無未記載法令依據之瑕疵。況被上訴人 嗣以104年4月2日中市警保大行字第1040002535號函及104 年4月21日中市警保大行字第1040002999號函提出訴願答 辯書及補充訴願答辯書記明政府資訊公開法第18條第1項 第3款等法令依據，系爭函文關於所憑理由（法令依據） 之記載縱有缺漏，業於訴願階段補正，並將駁回之理由告 知上訴人，則系爭函文此部分之瑕疵亦經補正，而不影響 系爭函文之效力。 3.我國司法裁判除妨害國家安全及個人資訊等極少數限制公 開外，其餘均已上網公開，以滿足人民知的權利，並供其 監督之用。本件上訴人申請被上訴人提供102及103年度被 上訴人與律師間委任契約書，上訴人使用司法裁判電腦網 路即可輕易查詢得知，政府對上訴人此項知的權利之滿足 ，所為之提供並無不足之虞。 ㈢上訴人請求被上訴人提供「102及103年度被上訴人之一般事 務費用預算金額」部分： 1.依預算法第37條、中央各機關執行單位預算有關用途別科 目應行注意事項、臺中市政府訂頒「臺中市地方總預算各 機關單位預算用途科目分類表」等規定，為使其所轄各機 關單位將預算使用途別科目劃分更為明確，將「用途別科 目」為整體預算架構分類更細項，並規定該項預算之費用 性質、支用目的及預計使用內容。其中規定「一般事務費 」為第二級用途別科目，其定義為「凡處理經常一般公務 或特定工作所需非屬前述各專項費用，如民意代表支給費 用（膳食費、交通費、健康檢查費、保險費、為民服務費 等）、押金、印刷、獎牌製作、廣告、環境佈置、清潔、 保全、訴訟、制服、員工健康檢查、雜支及辦理員工自強 活動、文藝、康樂、慶生活動、加菜與對團體慰勞、獎勵 等屬之。」其「編列標準：1.依規定按實際需要並參考共 同性費用編列基準計列。2.其中訴訟部分，除編列預算當 時訴訟事件已發生，且訴訟時程會遞延至新年度，始得就 訴訟所需費用予以編列外，係屬執行預算之會計登載科目 ，僅於實際發生上述定義需繳付相關款項時始予登載，不 應預為估計並編入預算中」準此可知，臺中市政府所轄各 機關單位於預算編列時，有關一般事務費科目因其支用範 圍廣泛，尤其訴訟費用係屬「或有科目」，就尚未發生訴 訟事件而言，因無法預估，故該分類表規定，不應預為估 計並編入預算中。 2.被上訴人已依上開法令規定，在其網站中公開102及103年 度「歲入來源別預算表」及「歲出機關別預算表」，且歲 出預算已公開至各項計畫下各用途別第一級科目之總額， 其中102年保安警察業務費為新臺幣（下同）45萬8,000元 、103年保安警察業務費為45萬8,000元，上訴人可於被上 訴人官方網站查得。又訴訟費用係屬「一般事務費」中之 第二級用途別科目之一，就尚未發生訴訟事件，因無法預 估，依法不應預為估計並編入預算中，故被上訴人上開網 站未公開有關「102及103年度被上訴人之一般事務費用預 算金額」部分，及否准提供予上訴人，依法核屬有據。 ㈣綜上，被上訴人以系爭函文否准上訴人104年2月23日申請書 之請求，依法核無違誤。訴願決定以程序不合決定駁回上訴 人之訴願，理由雖有不同，但結論並無二致，仍應予維持。 上訴人訴請撤銷訴願決定及系爭函文，並請求原審法院判決 命被上訴人依其104年2月23日申請書之申請，應作成准許提 供系爭政府資訊之行政處分，為無理由，乃判決駁回上訴人 在第一審之訴。又因事證已臻明確，上訴人請求原審命被上 訴人將其102及103年度被上訴人之一般事務費用核銷之原始 憑證，羅列清單，並區分為可以提供及不可提供兩部分，並 將核銷單據提供原審法院調查，而清單部分提供給上訴人， 核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。 六、上訴意旨略謂： ㈠上訴人係欲透過請求被上訴人提供全部「一般事務費用」預 算金額編列之全部內容，了解訴訟費用預算金額，而以政府 資訊公開法請求被上訴人提供，法院僅須審酌該政府預算資 　　訊不予提供，是否符合政府資訊公開法第18條限制公開或不 予提供之例外情事，若無政府資訊公開法第18條情形，法院 均應判決命被上訴人提供該政府資訊，上訴人能否達成原先 請求之主觀目的，並非原審所應審酌。然原判決徒以上訴人 表示係欲了解訴訟費用之預算編列而申請提供「一般事務費 用」預算金額，因訴訟費用並非事先編列而無法達到上訴人 　　請求提供之目的，認定被上訴人不予提供之系爭函文合法， 有判決不適用法規之違誤。 ㈡上訴人有權對於被上訴人所提供原審之書證是否屬於內部準 備文件表示意見，原審法院即使無法提供書證資料給上訴人 充分行使攻擊防禦，卻連同書證清單均不願提供給上訴人閱 覽，此觀上訴人請求原審命被上訴人將其102年及103年之一 般事務費用核銷之原始憑證，羅列清單，並區分為可提供及 不可提供兩部分，並將核銷單據提供原審調查，而清單部分 提供給上訴人遭原判決否決可證。準此，原審實質上剝奪上 訴人於言詞辯論程序對於被上訴人之各原始憑證是否屬於機 關意思決定之基礎事實表示意見或再為舉證之權利，違反行 政訴訟法第132條準用民事訴訟法第195條第2項「當事人對 於他造提出之事實及證據，應為陳述」言詞辯論程序規範。 ㈢政府資訊公開法係為保障人民知的權利，僅在影響國家整體 利益、公務之執行及個人之隱私等，方於該法第18條設有限 制，而該法第9條並無以審查人民申請政府資訊之目的為要 件，自不得增加法律所無之限制，剝奪人民知的權利。又依 司法院釋字第184號解釋理由書可知，立法機關與地方議會 不能請求審計機關提供依審計法第36條及第71條審定之原始 憑證，係因審計權屬監察權，基於權力分立而無權為審計權 限；各機關人員對於財務上之行為應負之責任，經審定後， 亦即解除，立法機關及地方議會已無需再透過原始憑證審議 各機關人員對於預算之執行情形。綜上所析，立法機關與地 方議會不能請求提供原始憑證，與本案人民請求政府資訊公 開之情形並不相干。從而，政府資訊公開法第18條第1項所 列不得提供或限制公開情形，與立法機關及地方議會因審議 審核報告內關於預算之執行、政策之實施及特別事件之審核 、救濟等事項而請求審計機關提供相關資料之情形，規範基 礎及請求之資料範圍各異，故立法機關及地方議會審議審核 報告所得請求提供資料之範圍限制，並非當然包括於政府資 訊公開法對人民限制公開或不予提供之範圍內，因此本無原 判決所稱依舉重明輕法理之適用，原判決之法律見解顯有錯 誤，有適用法規不當之違法。 ㈣原判決未調取相關原始憑證書證，即認定上訴人請求提供之 原始憑證均屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或 其他準備作業之事實，且言詞辯論筆錄中亦無針對原始憑證 書證所載內容之調查結果，提示或說明要旨辯論，違反行政 訴訟法第141條第1項規定，使上訴人失去對各原始憑證內含 之政府資訊是否應提供辯論之機會，難謂經合法調查證據， 卻對上訴人所請求之政府資訊能否提供為論斷，自有違誤。 ㈤原判決未就102及103年度被上訴人之一般事務費用金額除已 公開部分外之其他部分是否得以提供給上訴人為論斷，反以 上訴人請求政府資訊之目的限縮上訴人訴之聲明所載之政府 資訊請求範圍而為論斷，原判決應論斷而未論斷部分有判決 理由不備之違法等語。 七、本院判斷如下： ㈠依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，所謂 行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決 定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行 為。可知，行政處分乃行政機關就具體事件行使公權力而對 外發生法律效果之意思表示，至於行政機關所為單純之事實 敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項 敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分（本院62年裁 字第41號判例參照）。經查： 1.上訴人104年2月2日申請書，請求被上訴人提供「預算收 支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細」（原審卷第48 頁），經被上訴人以104年2月17日書函答復略以：「…… 有關臺端所請『各項預算收支明細』、『公積金收支明細 』及『訴訟費用明細』，係本大隊之會計憑證或記帳憑證 ，屬『政府資訊公開法』第18條第1項第3款行政機關作成 意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽，且 依同法第7條第1項第6款規定，應主動公開者為預算、決 算書，並不及於會計憑證等資料，故礙於上揭規定，恕難 提供。……」（原審卷第5頁）否准上訴人104年2月2日申 請書之申請，原判決因認被上訴人104年2月17日書函為行 政處分，自屬有據。 2.上訴人嗣再以104年2月23日申請書，請求被上訴人提出： ⑴102及103年度被上訴人核銷訴訟費用之單據（原始憑證 ），包括與律師間之委任契約書、顧問費用、出庭費、撰 寫書狀費用收據等。⑵102及103年度被上訴人之一般事務 費用預算金額為何？⑶102及103年度被上訴人之一般事務 費用核銷之所有單據（原始憑證）（訴願卷第31頁）。核 與上訴人以上開104年2月2日申請書請求被上訴人提供之 「預算收支明細、公積金收支明細及訴訟費用明細」，其 標的雖全然不同，而屬一個新申請案。惟被上訴人卻以系 爭函文答復略以：「……二、臺端再次提出申請之本大隊 預算內相關支出原始憑證，本大隊業於104年2月17日以中 市警保大會字第1040001574號書函『駁回』處分，臺端如 不服請於上開書函送達之次日起30日內向本大隊或臺中市 政府提起訴願，併此敘明。三、另臺端所申請之本大隊10 2、103年度機關預算，本大隊均依據政府資訊公開法第7 條規定，主動公開之，請自行於臺中市政府警察局保安警 察大隊網頁／便民服務／政府資訊公開處點閱查詢。」等 語（原審卷第6頁），顯係將上訴人104年2月23日申請書 請求提供之政府資訊，誤認為與上訴人104年2月2日申請 書請求提供之政府資訊完全相同，乃通知其已以104年2月 17日書函駁回在案，並提醒上訴人如不服104年2月17日書 函，請於該書函送達之次日起30日內提起訴願，至於機關 預算部分，則告知其已主動公開，上訴人可自行查閱。可 知，系爭函文並非對上訴人104年2月23日申請書之請求有 所准駁，而係單純之事實敘述或理由說明，亦不因該項敘 述或說明而生法律上之效果，自非屬行政處分，此並為兩 造所是認（上訴人主張系爭函文並未針對其104年2月23日 申請書為准駁之表示，為觀念通知，見原審卷第3頁反面 、第57至58頁；被上訴人亦表示其認為上訴人104年2月17 日申請書與104年2月2日申請書之內容重複，故以系爭函 文通知上訴人已以104年2月17日書函駁回上訴人之申請， 至於系爭函文說明三則係告知上訴人已於網站主動公開機 關預算，並無否准上訴人104年2月23日申請書之意思，系 爭函文僅為觀念通知等語，見原審卷第58、60頁）。是原 判決認定系爭函文為行政處分一節，已有未洽。 ㈡次按行政訴訟法第125條第2項規定：「審判長應注意使當事 人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」第3項規定：「 審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據， 或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不 完足者，應令其敘明或補充之。」係關於審判長闡明義務之 規定，且於受命法官進行準備程序時準用之（行政訴訟法第 131條規定參照）。行政訴訟法關於訴訟種類之設計，具技 術性，非憑生活經驗即可知曉運用，其目的在因應行政行為 之多樣性，便利訴訟之審理，而非在阻礙訴訟當事人尋求行 政法院為權利保護。因此，在同一事實關係上，及不逾行政 訴訟原告尋求行政法院權利保護之目的範圍內，審判長或受 命法官闡明原告選擇正確訴訟種類，為適當之訴之聲明，進 行事實上及法律上適當完全之辯論，乃屬於行政訴訟法第12 5條第2項及第3項審判長及受命法官之闡明義務範圍。若未 盡闡明之責，逕行裁判，踐行之訴訟程序即有欠缺。經查： 1.本件上訴人於原審起訴狀記載其訴之聲明為：「1.撤銷訴 願決定。2.被上訴人對於上訴人104年2月23日申請，應作 成准許提供下列資料之行政處分：⑴102及103年度所有被 上訴人核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用 、出庭費、撰寫書狀費用收據等（無涉決策過程思辯意見 部分）。⑵102及103年度被上訴人與律師間委任契約書。 ⑶102及103年度被上訴人之一般事務費用（被上訴人104 年2月17日書函說明第2點所載訴訟費用係歸於一般事務費 項下）預算金額為何？⑷102及103年度被上訴人之一般事 務費用核銷之所有單據（原始憑證，無涉決策過程思辯意 見部分）。」（原審卷第3頁）並表示因被上訴人未於法 定期間內就其申請為准駁處分，故其係提起行政訴訟法第 5條第2項規定之課予義務訴訟類型等語（原審卷第3頁反 面）。惟因行政訴訟法第5條第2項係針對「拒絕處分」所 定之課予義務訴訟類型，與上訴人主張之理由不符，原審 受命法官乃於104年10月22日準備程序時行使闡明權，上 訴人遂將起訴法條（即訴訟類型）更正為同條第1項所定 「怠為處分」之課予義務訴訟（原審卷第57頁），於法自 無不合。 2.系爭函文既非屬行政處分，且上訴人係提起行政訴訟法第 5條第1項所定「怠為處分」之課予義務訴訟，已如前述， 則上訴人上開起訴時之訴之聲明，未訴請一併撤銷系爭函 文，即無不完足之處。是原審受命法官於上開準備程序中 行使闡明權並曉諭上訴人：「如系爭函文為行政處分時， 原告是否請求將系爭函文一併撤銷？其訴訟類型是否應更 正為行政訴訟法第5條第2項（拒絕處分之）課予義務訴訟 ？」經上訴人同意並更正為行政訴訟法第5條第2項之課予 義務訴訟，且經被告表示無意見（原審卷第58至59頁）在 卷，原審乃就變更後之行政訴訟法第5條第2項拒絕處分之 課予義務訴訟，逕為實體審理及判決，已有不當行使闡明 權之違法。 ㈢次按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制 度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利 ，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參 與，特制定本法。」據此，政府資訊公開法要求政府機關主 動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人 民知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督 」並「促進民主參與」。乃現代民主國家建立公開化、透明 化政府及公眾監督政府行為所必要之機制，屬「陽光法案」 之一環。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要 求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公 開資訊（人民之資訊公開請求權）。 ㈣又按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指 政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照 片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物 及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄 內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或 應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施 政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應 適時為之。」第7條第1項規定：「下列政府資訊，除依第18 條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……六、預 算及決算書。……八、書面之公共工程及採購契約。……」 第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之 國民……，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。…… 。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形 之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家 機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公 開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以 妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由 、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿 或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四 、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而 取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料， 其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……。（第 2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者 ，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法 屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公開為原則，不 公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「 實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之 政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予 提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供 。再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6條應主動公開 者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合 同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予 提供。至如人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各 款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條第2項「分離 原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。又 因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所 掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時 ，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開 事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查， 亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行 政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。 ㈤關於上訴人申請被上訴人提供「102及103年度所有被上訴人 核銷訴訟費用的單據（原始憑證），包括顧問費用、出庭費 、撰寫書狀費用收據等（無涉決策過程思辯意見部分）」及 「102及103年度被上訴人之一般事務費用核銷之所有單據（ 原始憑證，無涉決策過程思辯意見部分）」（下合稱「系爭 原始憑證」）部分： 1.司法院於72年12月23日所作成之釋字第184號解釋，係針 對地方議會審查地方政府年度總決算時，通知審計機關提 供之資料，是否包括原始憑證此一爭議，基於審計權屬於 監察院，由監察院之審計長及全國各地方審計機關之審計 人員依法獨立行使之，地方議會準用決算法第27條審議地 方政府年度總決算之審核報告時，通知審計機關提供之資 料，係以審核報告中有關預算之執行、政策之實施及特別 事件之審核、救濟等事項為限，與審計機關於審核會計報 告時所根據之原始憑證，並無直接關係為由，所為之闡釋 。而人民依94年12月28日制定公布之政府資訊公開法行使 資訊公開請求權，以保障人民知的權利，增進人民對公共 事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，是以不問人 民要求政府公開資訊之動機及目的為何，公開政府資訊本 身即具有公益性。可知，決算法與政府資訊公開法二者有 各自不同之規範對象及目的，並有其各自獨立存在之必要 性，彼此間自無相互類推適用之餘地，此觀諸政府資訊公 開法第7條第1項第6款規定，將業經各級民意機關三讀程 序通過之預算書，列為應主動公開之政府資訊益明。是以 ，尚不得僅以地方議會得代表該地方人民監督該地方政府 預算及經費之執行，其依法不能要求審計機關提出原始憑 證供其審議，即據以為否准人民依政府資訊公開法請求政 府機關提供原始憑證之理由。原判決以地方議會代表該地 方人民行使政權，並監督該地方政府預算及經費之執行， 依司法院釋字第184號解釋意旨，其依法既不能要求審計 機關提出原始憑證供其審議，依舉重明輕之法理，上訴人 僅為滿足其知的權利，無涉公益，自無從依政府資訊公開 法第9條規定，請求被上訴人提出系爭原始憑證，供其監 督被上訴人有關預算事項執行之權利等語，容有未洽，而 有適用法規不當之違法。 2.按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成 意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公 益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單 位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬 確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、 衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或 其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政 機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作 成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業 所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件 並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過 程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符 合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一者 ，仍應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、 法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人 或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公 共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。再參酌上 揭政府資訊公開法之立法說明：「政府機關之內部意見或 與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供， 因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同 意見之人加以攻訐……」，已載明機關內部意見等資訊之 公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單 位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供 或公開；而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作 成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之 情事，是知，政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定， 於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意。 3.次按會計法第51條規定：「會計憑證分左列二類：一、原 始憑證：謂證明事項經過而為造具記帳憑證所根據之憑證 。二、記帳憑證：謂證明處理會計事項人員責任，而為記 帳所根據之憑證。」第52條第1項規定：「原始憑證為左 列各種：一、預算書表及預算準備金依法支用與預算科目 間經費依法流用之核准命令。二、現金、票據、證券之收 付及移轉等書據。三、薪俸、工餉、津貼、旅費、卹養金 等支給之表單及收據。四、財物之購置、修繕；郵電、運 輸、印刷、消耗等各項開支發票及收據。五、財物之請領 、供給、移轉、處置及保管等單據。六、買賣、貸借、承 攬等契約及其相關之單據。七、存匯、兌換及投資等證明 單據。八、歸公財物、沒收財物、贈與或遺贈之財物目錄 及證明書類。九、稅賦捐費等之徵課、查定，或其他依法 處理之書據、票照之領發，及徵課物處理之書據。十、罰 款、賠款經過之書據。十一、公債發行之法令、還本付息 之本息票及處理申溢折扣之計算書表。十二、成本計算之 單據。十三、盈虧處理之書據。十四、會計報告書表。十 五、其他可資證明第三條各款事項發生經過之單據或其他 書類。」可知，會計憑證包括證明事項經過而為造具記帳 憑證所根據之原始憑證及證明處理會計事項人員責任而為 記帳所根據之記帳憑證二大類。是人民申請閱覽行政機關 之會計憑證時，如為記帳憑證者，因其為證明處理會計事 項人員責任，而為記帳所根據之憑證，事涉決策過程之內 部意見溝通或思辯資訊，係屬上開政府資訊公開法第18條 第1項第3款所規定「意思決定前內部單位之擬稿或其他準 備作業」之政府資訊，可視為行政機關之內部準備作業文 件，行政機關依法應限制公開或不予提供之；如為原始憑 證者，因其態樣繁雜，未可一概而論，其可能係內部準備 作業文件，亦可能係行政機關作成意思決定之基礎事實， 而非屬內部準備作業文件，應由被請求機關視個案具體事 實本於職權認定之（法務部90年12月4日書函及90年12月3 日(90)法律字第000739號書函所附會議紀錄結論亦同此見 解）。 4.本件上訴人請求被上訴人提供之系爭原始憑證，從形式上 觀之，可能（因未經審查故無從確認）包括會計法第51條 第1款、第52條第1項第2款、第3款及第4款所定之「現金 支付之書據」、「津貼、旅費等支給之收據」、「財物之 購置、修繕；郵電、運輸、印刷、消耗等各項開支發票及 收據」等原始憑證。系爭原始憑證之性質，究屬行政機關 之內部準備作業文件，抑或屬行政機關作成意思決定之基 礎事實，尚未可一概而論，應由被上訴人視各該原始憑證 本於職權認定之。且因系爭原始憑證皆由被上訴人所掌管 ，唯被上訴人知悉系爭原始憑證之內容與性質，是被上訴 人如拒絕公開或不予提供時，必須說明其拒絕提供之合法 性，而法院對於本件訴訟之審查，應就系爭原始憑證之全 部或一部予以審查，亦即系爭原始憑證是否符合免除提供 之事由，法院應審查被上訴人拒絕公開或不予提供之合法 性，而非僅完全尊重被上訴人之決定。惟原審法院對於被 上訴人於訴訟中主張系爭原始憑證係屬政府資訊公開法第 18條第1項第3款所定之「政府機關作成意思決定前，內部 單位之擬稿或其他準備作業」文件一節（原審卷第16頁反 面、第60頁），既未經審查系爭原始憑證，即逕認系爭原 始憑證核屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿 或其他準備作業」，因認被上訴人否准提供系爭原始憑證 ，並無不合等語，即有認定事實不憑證據及判決不備理由 之違法。至於原判決引用之本院96年度判字第332號判決 ，則係肯認經過原審逐一審查原始憑證所認定之結果，此 觀諸臺北高等行法院93年度訴字第2833號判決理由欄第二 點第8至34行自明，此與原審未經審查僅憑名稱即逕予認 定之情形有異，附此敘明。 5.此外，被上訴人於104年10月22日原審準備程序時陳稱系 爭原始憑證內載有相當多資訊，例如被上訴人與賣方交易 之資訊，公開這些資訊會間接揭露被上訴人在各項採購項 目之底價，除將摧毀被上訴人與賣方之信任關係，亦將影 響買方與其他人之交易，對賣方造成權利或其他正當利益 之損害，並造成被上訴人與其他廠商議價上之困難等語（ 原審卷第60頁），其本意為何？原審法院應適度闡明被上 訴人是否除主張依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定 不予提供系爭原始憑證外，尚有主張依同條項其他何款事 由不予提供系爭原始憑證之意？以令其敘明或補充上開不 明瞭或不完足之處，並一併予以究明，附此敘明。 ㈥關於上訴人申請被上訴人提供「102及103年度被上訴人與律 師間委任契約書（除去所有顯示律師身分之內容）」（下稱 「系爭契約書」）部分： 1.上訴人以104年2月23日申請書，請求被上訴人提出之政府 資訊中，本即包括系爭契約書（訴願卷第31頁），且於提 起怠為處分之課予義務訴願時，請求訴願管轄機關命被上 訴人提出之政府資訊中，亦包括系爭契約書（訴願卷第6 至8頁），是被上訴人辯稱系爭契約書非屬上訴人提起訴 願時所請求之範圍，則上訴人就系爭契約書逕行提起本件 課予義務訴訟部分，於法不合，應予裁定駁回云云，容有 誤會，洵不足採。 2.我國法院裁判書雖原則上已上網公開，惟我國上網公開之 裁判書種類及其範圍，仍有其限制（詳參司法院網站→法 學資料檢索系統→裁判書查詢→說明：1.資料庫收錄範圍 →裁判書查詢之「法院裁判書公開之相關規定」），是人 民所得查詢之法院裁判書並非全貌。又已上網公開之法院 裁判書中，關於當事人委任律師部分，則僅有律師姓名， 而不包括當事人與律師間之委任契約書及所約定之權利義 務內容，是以，自不得僅以我國法院裁判書原則上已上網 公開為由，即否認人民有請求公開政府機關與律師所簽訂 委任契約書之正當性及必要性。況法院公開裁判書固屬政 府資訊公開之一環（法院組織法第83條參照），惟其與人 民依政府資訊公開法請求政府公開資訊，二者並非處於相 互排斥、互不相容之地位，毋寧係共同構成現代民主國家 建立公開化、透明化政府及公眾監督政府行為所必要之機 制，是政府機關尚不得僅以法院已公開裁判書，即主張人 民不得請求公開該裁判書中已顯示之相關資訊。是原判決 以上訴人使用司法裁判電腦網路即可輕易查詢得知被上訴 人與律師間之委任契約書，政府對上訴人此項知的權利之 滿足，所為之提供並無不足之虞，作為維持原處分之理由 ，亦有適用法規不當之違誤。 3.政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公務員 暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意 見形成之內部資訊，得豁免公開。是其立法目的在於保護 公務員「思辯過程」，是依本款豁免之政府資訊，須係「 作成意思決定前之內部意見溝通或思辯資訊」，始足當之 。倘屬關於行政機關作成意思決定之基礎事實或僅係機關 內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊 文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽 呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯 資訊，除因符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各 款情形之一，而應限制公開或不予提供，或因涉及特定個 人、法人或團體之權益，應先以書面通知其等表示意見者 外，仍應予以公開，以保障人民知的權利，增進人民對公 共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。本件上訴 人請求被上訴人提供之系爭契約書，亦屬會計法第51條第 1款、第52條第1項第6款所定「契約」之原始憑證，且其 性質究屬行政機關之內部準備作業文件，抑或屬行政機關 作成意思決定之基礎事實，亦未可一概而論，應由被上訴 人本於職權認定之，被上訴人如拒絕公開或不予提供時， 法院應審查被上訴人拒絕提供之合法性，而非完全尊重被 上訴人之決定。是原審對於被上訴人於訴訟中主張系爭契 約書亦屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定之「政府 機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」 文件一節（原審卷第60頁），未要求被上訴人提出系爭契 約書供其審查，即逕認系爭契約書屬「政府機關作成意思 決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，因認被上訴 人拒絕提供系爭契約書，並無違誤等情，亦有判決適用法 規不當之違法。又原審於審查系爭契約書究屬被上訴人作 成意思決定（委任律師）之基礎事實，抑屬被上訴人決策 過程之內部意見溝通或思辯資訊時，不應僅憑系爭委任書 內容為契約當事人間權利義務之約定外觀形式為斷，尚應 審究系爭契約書是否會洩漏契約當事人間磋商及被上訴人 內部意見溝通或思辯之過程。此外，被上訴人於原審尚陳 稱系爭契約書涉及被上訴人與律師間之委任關係，基於信 賴、誠信原則，不方便提供訴訟費用予上訴人，否則會影 響律師在市場上之收費價格等語（原審卷第59至60頁）， 其本意為何？原審法院亦應適度闡明被上訴人是否主張系 爭契約書尚符合政府資訊公開法第18條第1項其他何款所 定應限制公開或不予提供之情形？以令其敘明或補充上開 不明瞭或不完足之處，並一併予以究明，均附予指明。 ㈦關於上訴人申請被上訴人提供「102及103年度被上訴人之一 般事務費用預算金額為何？」（下稱「系爭預算金額」）部 分： 1.依前揭政府資訊公開法第7條第1項第6款規定，預算及決 算書，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動 公開。亦即預算書（且未區分預算書之種類或級別），原 則上屬於應主動公開之政府資訊。且各主管機關之法定預 算均經立法程序而公布（預算法第2條規定參照），顯非 屬函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件，自 不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關 作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」應限 制公開或不予提供之要件，則被上訴人辯稱依政府資訊公 開法第18條第1項第3款規定，應不予提供系爭預算金額云 云（原審卷第60頁），即非有據。 2.次依臺中市政府所訂頒之「臺中市地方總預算各機關單位 預算用途別科目分類表」（原審卷第80至83頁），第一級 用途別科目「二、業務費」項下之「一般事務費」為第 二級用途別科目，其定義為「凡處理經常一般公務或特定 工作所需非屬前述各專項費用，如民意代表支給費用（膳 食費、交通費、健康檢查費、保險費、為民服務費等）、 押金、印刷、獎牌製作、廣告、環境佈置、清潔、保全、 訴訟、制服、員工健康檢查、雜支及辦理員工自強活動、 文藝、康樂、慶生活動、加菜與對團體慰勞、獎勵等屬之 。」其「編列標準：1.依規定按實際需要並參考共同性費 用編列基準計列。2.其中訴訟部分，除編列預算當時訴訟 事件已發生，且訴訟時程會遞延至新年度，始得就訴訟所 需費用予以編列外，係屬執行預算之會計登載科目，僅於 實際發生上述定義需繳付相關款項時始予登載，不應預為 估計並編入預算中」（原審卷第83頁）。可知，訴訟費用 雖屬「或有科目」，就尚未發生訴訟事件而言，因無法預 估，故該分類表規定，不應預為估計並編入預算中，亦即 系爭預算金額中可能並未編列訴訟費用。惟如前所述，政 府資訊公開法要求公開政府資訊本身即具有公益性，不問 人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請 求政府公開資訊（人民之公開資訊權）。是上訴人請求提 供之系爭預算金額內，縱未編列訴訟費用，亦不得據以否 認其有依政府資訊公開法第5條、第9條第1項及第7條第1 項第6款規定，請求提供系爭預算金額之正當性及必要性 。從而，原判決以上訴人請求被上訴人提供系爭預算金額 ，旨在瞭解被上訴人一般事務費用中訴訟費用之金額，以 資監督被上訴人預算之運用，惟因就尚未發生訴訟事件， 依法不應預為估計訴訟費用並編入預算中為由，因認被上 訴人否准提供系爭預算金額予上訴人，核屬有據等情，即 有適用法規不當之違法。 3.又臺中市政府所轄各機關單位於預算編列時，有關「一般 事務費」科目之支用範圍雖然廣泛，惟被上訴人編列之系 爭預算金額，是否涉及政府資訊公開法第18條第1項第2款 及第4款所定「有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害 刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、 財產者」及「政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、 取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取 締對象之相關資料」應限制公開或不予提供之政府資訊？ 被上訴人於原審提出之答辯狀及104年11月4日函文中均辯 稱其不予提供系爭預算金額之依據，尚包括政府資訊公開 法第18條第1項第2款、第4款規定，並提出載有系爭預算 金額之預算書供原審法院審查（原審卷第16頁背面、第77 至78頁、第88頁密封之信封套內），且經上訴人予以回應 （原審卷第97至98頁），惟未經原審法院一併調查審認， 並判斷有無同條第2項「分離原則」之適用，亦有未洽。 ㈧綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄 ，為有理由，自應由本院將原判決廢棄；又因系爭函文非屬 行政處分，上訴人經原審法院不當行使闡明權而變更之訴訟 類型及聲明，尚待原審法院闡明變更為正確之訴訟類型及聲 明，且系爭原始憑證及系爭契約書是否屬於政府資訊公開法 第18條第1項第3款或其他各款所定應限制公開或不予提供之 情形，此外，系爭預算金額是否該當政府資訊公開法第18條 第1項第2款、第4款規定所定應限制公開或不予提供之情形 ，以及有無同條第2項所定「分離原則」之適用等，均影響 上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，可知，本件事證尚有 未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決 ，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。 八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　10　　月　　27　　日 最高行政法院第一庭 審判長法官　劉　鑫　楨 法官　胡　方　新 法官　汪　漢　卿 法官　程　怡　怡 法官　張　國　勳 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　11　　月　　2　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　彭　秀　玲