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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度判字第656號 上　訴　人　陳坤杉 訴訟代理人　洪榮彬　律師 　　　　　　陳麗玲　律師 　　　　　　黃柏承　律師 被 上訴 人　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 上列當事人間地政士法事件，上訴人對於中華民國105年7月14日 臺北高等行政法院104年度訴字第1949號判決，提起上訴，本院 判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 一、緣上訴人係桃園市執業地政士，並為逸鴻地政事務所之負責 人，於民國99年5月18日與訴外人阮艷翠（以下稱阮君）及 呂福輝、呂欣諭簽訂委任契約（下稱系爭委任契約），協助 辦理坐落於（改制前）桃園縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○號等4筆土地（重劃後為大興段58、189 、190、191、192、193地號）塗銷信託登記及重劃等相關事 宜，並約定委任報酬，因上開大興段58、189、190地號土地 （下稱系爭土地）原信託於呂一品等3人，嗣上訴人完成塗 銷信託登記，回復於呂福輝、呂欣諭名下，惟阮君並未依約 給付該報酬，上訴人即留置其塗銷信託登記後所取得系爭土 地所有權狀，拒絕交付阮君等人，阮君即代理其子呂福輝提 起返還所有權狀之民事訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱桃 園地院）判決命上訴人應返還系爭土地所有權狀，並遞經臺 灣高等法院（下稱高等法院）、最高法院裁判駁回上訴人之 上訴而告確定，上訴人雖提起再審仍由高等法院判決駁回， 且其同時對桃園地院強制執行所為停止執行之聲請，亦經高 等法院103年度聲字第189號民事裁定駁回，該裁定理由闡明 上訴人將權狀返還，並不影響上訴人請求酬金之權利，事實 已臻明確，上訴人仍以阮君未給付報酬而拒絕返還所有權狀 。被上訴人乃將上訴人上開行為移送桃園市地政士懲戒委員 會審理，經該懲戒委員會作成104年度地懲字第1號決定，認 上訴人違反地政士法第26條規定，依同法第43條第1項、第4 4條第3款規定對上訴人為停止執行業務2個月之懲戒，被上 訴人乃以104年7月24日府地價字第10401910251號函檢附懲 戒決定書（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提 起本件行政訴訟。經原審法院以104年度訴字第1949號判決 駁回（下稱原判決），上訴人猶表不服，提起上訴。 二、上訴人起訴主張： （一）依桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點第1、2點規定 作業要點可知，桃園市政府固為有權作成地政士懲戒是否 成立之決定機關，惟其仍應以桃園市地政士懲戒委員會之 調查結果作為認定事實之憑藉。然做成本次與會成員，主 任委員為陳錫禎、委員分別為丁俊和、田得亮、吳御廷、 林育存、何俊男、陳純彰、游貞蓮、李瓊華，其中地政士 公會代表原應僅2人，惟田得亮、吳御廷、林育存分別為 桃園市地政士公會、桃園市大桃園地政士公會（下稱大桃 園地政士公會）、桃園市第一地政士公會代表，其人數已 超過原規定之2人，而使社會公正人士代表少1人，則其等 3人有1人應屬不具參與系爭決議之法定身分，其出席並參 與決議已與地政士法第45條及桃園市地政士懲戒委員會第 2點規定之組織不合，是此地政士懲戒委員會之組成自不 合法，則此組成不合法之合議制會議所作之認定，即有違 正當法律程序，是被上訴人依此地政士懲戒委員會審議結 果，所作成之本件懲戒成立處分，其有違法之瑕疵甚明。 （二）上訴人信賴被上訴人所屬地政局103年3月25日府地價字第 1030063960號函表示可待至判決確定後，再返還系爭權狀 ，故上訴人自可於訴訟最後正式確定後再行返還，原處分 指責之未依照法院判決或裁定返還所有權狀予當事人此節 ，上訴人並非明知並有意使其發生或任其發生，亦無應注 意、能注意而不注意之情或預見其可能發生，而信其不發 生之情，當無違反秩序之故意或過失甚明。另參照大桃園 地政士公會104年6月16日第一屆第5次臨時理監事聯席會 議決議及之桃園市第一地政士公會104年6月18日桃第一地 外公字第000000000號函，上訴人之行為向為地政士之習 慣，不能稱為業務不正當行為。況上訴人已將系爭權狀歸 還，被上訴人竟函知桃園市政府秘書處張貼公告，並刊登 公報，已影響上訴人名譽及限制上訴人營業之處分，實有 處分過當，違反比例原則，原處分確有違法不當等語，求 為判決確認原處分違法。 三、被上訴人則以：上訴人自99年辦妥塗銷信託登記，即留置土 地所有權狀迄今亦近5年，縱上訴人主張未給付報酬前有留 置權，然本案業經最高法院確定判決上訴人無權留置，應返 還權狀，上訴人仍未歸還所有權狀，縱無故意，亦難謂無過 失。被上訴人召開地政士懲戒委員會依地政士法第26條規定 而為決議，應無不當等語，資為抗辯。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： （一）本件上訴人於99年5月18日既與訴外人阮君及呂福輝、呂 欣諭簽訂系爭委任契約，並約定委任報酬，因系爭土地原 信託於呂一品等3人，嗣上訴人除完成塗銷信託登記，回 復於呂福輝、呂欣諭名下，並取得系爭土地之所有權狀， 揆諸民法第541條規定，上訴人即負有依法交付系爭土地 之所有權狀予委任人之義務與責任，不因委任人有無給付 報酬而免除其交付義務。況，關於受任人請求給付報酬之 時期，民法第548條規定均無委任人應先給付報酬，受任 人始負交付取得物品之規定，上訴人亦未能提出雙方對此 另有約定，則其基於地政士受委任契約之約束，而不得為 有不正當行為或違反業務上應盡義務之行為。然上訴人卻 因阮君並未依約給付該報酬，即留置其塗銷信託登記後所 取得系爭土地所有權狀，拒絕交付阮君等人，而有以不正 當行為違反其業務上系爭委任契約應盡之義務。此部分不 當行為，亦經最高法院102年度台上字第2404號民事裁定 予以確定。上訴人僅因阮君並未依約給付該報酬，即留置 其塗銷信託登記後所取得系爭土地所有權狀，拒絕交付阮 君等人，而有以不正當行為違反其業務上系爭委任契約應 盡之義務，即洵堪認定。 （二）上訴人可否依桃園地院99年度親字第197號和解筆錄第4點 內容，主張仍可保管系爭土地之所有權狀，惟該和解筆錄 中「原告」係指該案之「呂新照」，「被告」則為本件「 阮君」，整個和解筆錄均無關於本件上訴人之記載，則該 和解筆錄之效力自不及本件上訴人。另被上訴人103年3月 25日府地價字第1030063960號函僅單純回覆上訴人103年3 月12日之陳述書，通知上訴人「俟法院判決確定後，再依 判決結果辦理後續相關事宜」，並無「再等到再審訴訟結 果確定後再交付權狀即可」之記載，上訴人為地政士因上 開系爭委任契約，依民法第541條第1項規定本負有交付系 爭土地所有權狀予委任人之業務上義務，並不因非系爭委 任契約當事人之被上訴人103年3月25日府地價字第103006 3960號函即免除或緩期交付權狀之結果。 （三）末按，地政士法第45條第1項規定，係關於地政士懲戒委 員會設立之法律規定；同條第2項則規定其組成人士；被 上訴人關於地政公會代表人士雖提出3位人選，但實際經 圈選者僅為2人，即田得亮、林育存兩人，而本件地政士 懲戒委員會104年第1次會議關於地政公會代表出席者，亦 僅田得亮、林育存兩人，並無上訴人言詞辯論時所指稱「 地政士公會代表高達3人，違反組織」情形。從而，被上 訴人認上訴人已違反地政士法第26條規定，經移送桃園市 地政士懲戒委員會審理，作成104年度地懲字第1號決定， 被上訴人乃以原處分通知上訴人，復經訴願決定維持原處 分，於法並無不合等詞，為其論據，因將原決定及原處分 均予維持，駁回上訴人在原審之訴。 五、上訴意旨略謂： （一）原判決竟憑置桃園市地政士懲戒委員會遴選委員建議名冊 上，關於吳御廷係大桃園地政士公會所推薦之代表之記載 及吳御延出席桃園市地政士懲戒委員會104年第1次會議等 節於不顧，逕認本件地政士懲戒委員會104年第1次會議關 於地政公會代表出席者，僅田得亮、林育存兩人云云，顯 有認定事實不依卷內證據之違法情事。 （二）被上訴人103年3月25日府地價字第1030063960號函，使上 訴人產生合理信賴所謂判決確定即係指再審判決確定。然 原判決竟謂此合理信賴僅係上訴人主觀解讀，與被上訴人 上開函覆之文字記載不吻合，係違反信賴保護原則，其適 用法規顯有違誤。 （三）原判決就上訴人主張留置權之攻防，於判決書理由欄毫無 論述其不採納之理由，卷內亦無該判決之資料，得否比附 援引毫無所悉，原判決理由不備，且會影響判決結果。且 上訴人之行為係為爭取合法權益，基於同時履行抗辯權、 留置權主張得暫時拒絕給付土地所有權狀，不能稱為業務 不正當行為。且上訴人早已將系爭權狀歸還，並無遲延返 還權狀之事實，亦根本未違反任何規定，自無應受懲罰可 言等語。 六、本院查： （一）「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業 務上應盡之義務。」「地政士之懲戒處分如下：一、警告 。二、申誡。三、停止執行業務2月以上2年以下。四、除 名。」「地政士違反本法規定者，依下列規定懲戒之：… …三、違反……第26條第1項……規定者，應予停止執行 業務或除名。」「直轄市或縣（市）主管機關應設立地政 士懲戒委員會（以下簡稱懲戒委員會），處理地政士懲戒 事項；其組織，由直轄市或縣（市）主管機關定之。懲戒 委員會置委員9人，其中1人為主任委員，由直轄市政府地 政處長或縣（市）政府地政局長兼任，其餘委員，由直轄 市或縣（市）主管機關就下列人員派兼或聘兼之：一、公 會代表2人。二、人民團體業務主管1人。三、地政業務主 管3人。四、社會公正人士2人。」「地政士有第44條各款 情事之一時，委託人、利害關係人、各級主管機關、地政 事務所或地政士公會得列舉事實，提出證據，報請地政士 登記之直轄市或縣（市）主管機關所設懲戒委員會處理。 」為地政士法第26條第1項、第43條第1項、第44條第3款 、第45條及第46條所明文。另被上訴人為處理該市地政士 懲戒事項，已依上揭第45條規定之授權訂定「桃園市地政 士懲戒委員會設置及作業要點」，其第2條第1項規定：「 本會置委員9人，除主任委員由本（桃園市政府）府地政 局局長兼任，其餘委員由本府就下列人員聘（派）兼之： ㈠地政士公會代表2人。㈡本府人民團體業務主管1人。㈢ 地政業務主管3人。㈣社會公正人士2人（含法律學者專家 1人）。」核與授權母法無違，自得適用於本件。 （二）又行政法院對於不確定法律概念以審查為原則，但對於具 有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之 決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性 、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項 之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅 於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤 銷或變更，其可資審查之情形包括：⒈法律之解釋是否正 確；⒉事實之認定有無錯誤；⒊由委員會為決定時，其組 織是否合法；⒋是否遵守有關之程序規定；⒌是否根據與 事件無關之考量觀點；⒍有無違反一般事理之考量（違反 經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事（司法院釋字第 432號、第462號解釋及釋字第553號解釋理由書第2段參照 ）。本件上訴人所為是否構成上開地政士法第26條第1項 之「有不正當行為或違反業務上應盡之義務」，屬不確定 之法律概念，且該不確定法律概念，依地政士法第45條及 「桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點」第2條第1項 規定，屬被上訴人所設桃園市地政士懲戒委員會獨立專家 委員會之決定，核屬被上訴人之判斷餘地，法院對該判斷 固應尊重並採較低密度之審查，然若作成決定之委員會組 織不合法，其所為判斷自難謂適法。 （三）原判決以上訴人為桃園市執業地政士，與訴外人阮君及其 子女呂福輝、呂欣諭訂定系爭委任契約，受託辦理包含系 爭土地在內之4筆土地塗銷信託登記及重劃等相關事宜， 並約有委任報酬，嗣於將系爭土地信託登記塗銷回復於呂 福輝、呂欣諭名下後，以阮君未依約給付報酬為由，留置 回復為呂福輝、呂欣諭名下之系爭土地所有權狀，拒不交 付阮君等委任人；經阮君代理其子呂福輝，對上訴人提起 返還所有權狀之民事訴訟獲勝訴判決確定，仍堅持以未獲 給付委任報酬為由，拒不交付等情為實，而認被上訴人依 該市地政士懲戒委員會審議所為上訴人違反地政士法第26 條第1項規定，應依同法第44條第3款規定懲戒之決定，以 原處分處上訴人停止執行業務2個月之懲戒處分，訴願決 定亦予以維持，均無違誤，而為上訴人敗訴之判決，固非 無據。 （四）惟查被上訴人所設桃園市地政士懲戒委員會因本件而召開 之104年第1次會議，其審議小組組成，包括召集人，共有 委員9人，其中田得亮、林育存、吳御廷3委員，依被上訴 人原審提出之桃園市地政士懲戒委員會遴選委員建議名冊 （下稱建議名冊，見原審卷第145頁）所載，分別由桃園 市地政士公會、桃園市第一地政士公會、桃園市大桃園地 政士公會推薦，經被上訴人代表人圈選而聘任；雖建議名 冊係將吳御廷委員列於社會公正人士遴聘名單，不在地政 士公會代表（除同獲遴聘之田得亮、林育存外，尚有桃園 市地政士公會推薦之陳文旺共3人）之列；然依該建議名 冊所載，吳御廷委員係桃園市大桃園地政士公會常務監事 ，依一般社會通念，固符合社會公正人士身分；惟其與田 得亮、林育純委員皆由各自所屬地政士公會所推薦，若桃 園市大桃園地政士公會推薦吳御廷時，已具體表明非以公 會代表，而係以其符合社會公正人士資格而推薦，則被上 訴人將之列冊於社會公正人士名單並予以遴聘為本次會議 審議小組之社會公正人士委員，自無不可；反之，若吳御 廷與田得亮、林育純3人之推薦程序均係其所屬地政士公 會所推薦之公會代表，被上訴人卻將彼等分列公會代表及 社會公正人士遴選名冊並均予遴聘為委員，與桃園市地政 士懲戒委員會設置及作業要點第2點分別設置公會代表2人 及社會公正人士2人之目的是否有悖，所組成之懲戒委員 會作成之本件懲戒決定，有無符合正當法律程序，是否能 謂為合法，容有研求餘地。上訴人於原審已爭執本件懲戒 委員會委員田得亮、吳御廷、林育存3人均為地政士公會 代表，其等3人有1人應屬不具參與系爭決議之法定身分， 其出席並參與決議已與地政士法第45條及桃園市地政士懲 戒委員會設置及作業要點第2點規定之組織不合等項；乃 原判決針對上訴人上開疑點，僅以依建議名冊地政公會代 表人士雖有3位人選（即上述之田得亮、林育存、陳文旺 ），但實際經圈選者僅田得亮、林育存兩人，出席本件懲 戒委員會104年第1次會議之地政公會代表，亦僅田得亮、 林育存兩人，該懲戒委員會並無組織不合法情形等節為論 駁，漏未就吳御廷委員既具桃園市大桃園地政士公會常務 監事身分，復由該地政士公會所推薦，何以不計入地政士 公會代表人數，如予計入是否動搖懲戒委員會組織合法性 ，其瑕疵是否致原處分無以維持等項，未為審查，亦未於 判決中說明上訴人主張不可採之理由，難謂與行政訴訟法 第133條要求行政法院依職權調查證據之意旨無違，且有 判決不備理由之情事。 七、綜上，原判決既有上開不適用法規及判決不備理由情形，且 足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予 廢棄為有理由。又作成本件懲戒決定之桃園市地政士懲戒委 員會組織是否合法之事實，尚有如上所述未明之處，本院無 從自為判斷，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判 決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。 八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　8　　 日 最高行政法院第二庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　林　樹　埔 法官　沈　應　南 法官　楊　得　君 法官　江　幸　垠 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　8　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　雅　琴