裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年度判字第52號 上　訴　人　國防部 代　表　人　馮世寬 訴訟代理人　張靈秀 　　　　　　徐克銘　律師 被 上訴 人　王少剛 　　　　　 唐本怡 　　　　　 鍾令溫 　　　　　　易簡碧娥 　　　　　　毛希奎 　　　　　　袁林文 　　　　　　朱琬琳 　　　　　　陳郁儂 　　　　　　尹立生 　　　　　　曹旺春 被 上訴 人　魯翠英 法定代理人　魯慧英 被 上訴 人　毛雲風 　　　　　　沈為浩 　　　　　　張古筱雲 　　　　　　林軒𥪕 　　　　　　毛志亮 　　　　　　葉世德 　　　　　　黃蘇菊枝 　　　　　　景朝崑（即劉桂珍之承受訴訟人） 　　　　　　魚登榮 　　　　　　柯定香 　　　　　　陳葉妯娜 　　　　　 陳凌雲 　　　　　　嚴效聖 　　　　　　王錦珴 　　　　　　楊會誠 　　　　　　王翔陵 　　　　　　孫台花 　　　　　 巫欽泉 　　　　　　陳鳳章 　　　　　　尹　貞 　　　　　　孟春年 　　　　　　楊光亞 　　　　　　龔邱碧連 　　　　　　張力仁 　　　　　　田　立 　　　　　　梁廷芳（即梁恩璽之承受訴訟人） 　　　　　 梁廷蕙（即梁恩璽之承受訴訟人） 　　　　　　梁廷芸（即梁恩璽之承受訴訟人） 　　　　　　梁廷芃（即梁恩璽之承受訴訟人） 共　　　同 訴訟代理人　鄧敏雄　律師 被 上訴 人　王三中 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國 104年10月27日臺北高等行政法院103年度訴字第1624號判決，提 起上訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決關於撤銷訴願決定及上訴人中華民國102年12月27日國政 眷服字第1020017061號令就「刪除『懷仁新村改建基地』」部分 ，暨該部分訴訟費用均廢棄。 廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。 其餘上訴駁回。 廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上 訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、本件上訴人國防部之代表人原為高廣圻，嗣於民國105年5月 20日改由馮世寬擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟， 核無不合，應予准許。又被上訴人劉桂珍已於103年12月20 日死亡，由其配偶景朝崑（向上訴人申請承受輔助購宅權益 已獲准許，參見被上訴人向本院所提答辯狀附件1）具狀聲 明承受訴訟；被上訴人梁恩璽已於104年6月27日死亡，由繼 承人梁廷芳、梁廷蕙、梁廷芸、梁廷芃具狀聲明承受訴訟， 經核均無不合，應予准許。 二、緣被上訴人等分別為臺北市士林區懷仁新村、慈祥新村兩眷 村之原眷戶，93年間該二眷村多數居民同意改建，經上訴人 93年11月22日勁勢字第0930017285號令（下稱上訴人93年11 月22日令）核定為同意改建眷村。嗣因懷仁新村改建基地有 不配合改建戶訴訟期程冗長，致無法如期發包興建之情，上 訴人遂以102年12月27日國政眷服字第1020017061號令（下 稱原處分），核定懷仁、慈祥新村遷建區位調整至「木柵營 區重建基地」安置，並刪除懷仁新村改建基地，由上訴人所 屬軍事情報局（下稱軍情局）以102年12月30日國報政戰字 第1020008155號函轉知懷仁、慈祥新村自治會。被上訴人等 對原處分不服，提起訴願遭決定駁回。被上訴人等仍表不服 ，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。嗣經 原審判決撤銷訴願決定及原處分關於核定「懷仁新村、慈祥 新村」等2村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置， 並刪除「懷仁新村改建基地」部分。上訴人不服，提起上訴 。 三、被上訴人起訴主張：㈠上訴人93年11月22日令已核定懷仁新 村、慈祥新村為同意改建眷村，並確立前者於現址改建，後 者則遷入懷仁新村改建基地，當屬授益行政處分；上訴人於 未有情事變更之情況下，未徵得懷仁新村、慈祥新村4分之3 以上眷戶同意，逕為原處分廢止前開授益行政處分，不但欠 缺行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之依據， 亦已逾行政程序法第124條所定2年除斥期間。㈡上訴人先怠 於執行懷仁新村、慈祥新村於原地改建之計畫，又忽視被上 訴人等長期以來對該計畫之信賴，在未徵得多數眷戶同意， 且全體眷戶已明確表達反對之情況下，仍強硬、片面作成原 處分，迫遷懷仁新村、慈祥新村全體眷戶至地理位置完全不 同之「木柵營區重建基地」，不但有裁量逾越、濫用之情形 ，亦與眷改條例第6條第1項規定及精神不符。㈢眷改條例並 未規定或授權行政機關以單方意思表示變更眷村改建基地， 故無論上訴人或其附設之國軍老舊眷村改建推行委員會（下 稱眷改推委會），均無片面決定刪除改建基地之權。上訴人 竟認刪除改建基地屬部會協調推動事務，顯已不當擴張眷改 推委會之職權範圍等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關 於核定「懷仁新村、慈祥鄉村」等2村遷建區位調整至「木 柵營區重建基地」安置，並刪除「懷仁新村改建基地」部分 。 四、上訴人則以：㈠原處分乃對軍情局呈請核示事項為指示處理 ，應屬上級官署對下級官署本於職權所行指揮監督，非對人 民所為，並未損及被上訴人等於眷村改建完成後，依眷改條 例所享承購住宅及申領輔助購宅款等權益，性質上自非行政 處分。故被上訴人以原處分為標的，提起撤銷訴訟，應不合 法；縱認原處分為行政處分，亦不生被上訴人所指廢止上訴 人93年11月22日令之效果，蓋該令僅核定懷仁、慈祥新村為 同意改建眷村，無涉改建基地之範圍、內容等事項。㈡上訴 人為辦理全國眷村改建之權責機關，自對國軍老舊眷村改建 之整體分區規劃享有裁量權，則本件因懷仁新村改建基地有 不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建；且經 上訴人通盤考量臺北市轄內所有眷村中，僅木柵營區重建基 地之規模方可容納懷仁、慈祥新村之眷戶總數，並以條件相 近者為整體分區規劃，運用該基地進行符合眷戶戶數需求之 安置；事前亦有與該2村眷戶進行意見溝通及意願調查，遂 將該2村遷建區位調整至上開重建基地，由上訴人核定後經 眷改推委會決議通過，並報經行政院101年8月20日院臺防字 第1010051028號函（下稱行政院101年8月20日函）核定修正 改建計畫，將懷仁新村改建基地刪除，顯係裁量權限內所為 合目的性裁量，故原處分自無裁量逾越、濫用，亦無違誠信 原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依本院102 年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，被上訴人等 均為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶、權益承受者或違占建戶 ，係因眷改條例第5條第1項規定而享有承購住宅及由政府給 與輔助購宅款等權益，非因上訴人作成授益行政處分，且兩 造間並無行政契約關係；又原處分就懷仁新村、慈祥新村改 建之具體公法事件，將原核定遷建區位為「懷仁新村改建基 地」，變更核定調整至「木柵營區重建基地」，且刪除「懷 仁新村改建基地」，再將之送達懷仁新村、慈祥新村自治會 ，當已直接對外發生法律效果，變更被上訴人等權益，自屬 行政處分，被上訴人等據以提起本件訴訟，自屬當事人適格 。㈡眷改推委會第22次、第23次會議紀錄，並無同意將懷仁 新村、慈祥新村眷戶遷建至木柵營區重建基地，及刪除懷仁 新村改建基地之記載；且軍情局對懷仁新村、慈祥新村眷戶 進行調整改建區位意願調查之統計結果，不同意調整改建區 位者逾7成。是上訴人認原處分將懷仁、慈祥新村遷建區位 調整至「木柵營區重建基地」，並刪除原規劃之「懷仁新村 改建基地」，經提眷改推委會通過後，報行政院101年8月20 日函備查，顯係基於錯誤之事實認定或不完全之資訊，亦有 違國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序（ 下稱計畫調整作業程序）第3點規定。㈢上訴人雖於100年間 對懷仁新村改建基地不同意遷建占用戶提起拆屋還地之民事 訴訟，卻遲至102年12月19日始與該等占用戶合法終止使用 借貸關係，導致法院於此之前無從依民法第767條第1項所有 物返還請求權之規定，判命該等占用戶拆屋還地。上訴人未 向行政院如實反應該情，所屬人員則一再向眷戶表示原地改 建計畫仍持續進行，需待無法完成改建工程時再報行政院專 案保留，嗣後卻不顧該承諾，於懷仁新村、慈祥新村逾7成 眷戶不同意調整改建區位之情形下，未重新繕發說明書，交 由原眷戶重表意願，即單方逕為原處分，顯有違誠信原則。 又依眷改推委會第22次會議檢附之討論資料顯示，益證上訴 人決定將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷建區位調整至木柵營區 重建基地，並非因兩者地理位置、條件相當，而係因臺北市 眷改餘宅數量最多者，僅有木柵營區重建基地一處，難謂符 合眷改條例第6條第1項規定，且係出於與事物無關之考量。 故原處分實有該等違法情節，訴願決定未予糾正，尚有未洽 等語，因而將訴願決定及原處分關於核定「懷仁新村、慈祥 新村」等2村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置， 並刪除「懷仁新村改建基地」部分均撤銷。 六、本院查： 維持原判決部分（即原判決撤銷訴願決定及上訴人中華民國 102年12月27日國政眷服字第1020017061號令關於核定「懷 仁新村、慈祥新村」等2村遷建區位調整至「木柵營區重建 基地」安置部分）： ㈠眷改條例第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改 建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並 運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為 適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」依上開規定之 文義觀之，固可認此係立法機關以法律上不確定概念方式授 與行政機關作判斷，依條件相近者採整體分區規劃，依規定 變更為適當使用分區或用地，以集中興建住宅社區。上訴意 旨以：眷村遷建區位調整乃上訴人之權限，上訴人自得就眷 村改建之整體規劃、原眷戶權益及提高土地使用經濟效益等 因素作通盤考量等語，固屬無訛。惟查，行政機關之判斷， 不論係裁量權或不確定法律概念，並非可全然不受司法審查 。行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍外，尚 應符合法規授權之目的；如有逾越裁量權限或濫用裁量權力 而為行政處分者，不論係出於積極的作為或消極的不作為， 均屬違法（行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項、第 201條參照）。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原 則，僅於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫 性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替 代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事 項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度， 故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予 以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：(1)行政機關所為 之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)法 律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律 概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。 (4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。( 5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反 不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正 當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判 斷之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應 遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第 382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生 等3位大法官所提不同意見書參照）。則是以下即在論述上 訴人即行政機關就本件判斷是否有恣意濫用及其他違法情事 ，而應予以撤銷或變更。上訴意旨另以：依眷改條例第6條 第1項規定，上訴人就辦理國軍老舊眷村改建，如何對條件 相近者作整體分區規劃享有裁量權，法院對此原則上應予尊 重云云；顯未考量行政機關就本件判斷是否有恣意濫用及其 他違法情事，行政法院得予以撤銷或變更之職權，自非可採 。 ㈡次按眷改條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提 高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶， 協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定 本條例。」足見眷改條例原則上係以興建住宅方式照顧原眷 戶，並提高土地使用之經濟效益為主要目的。另按眷改條例 第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住 宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」則原眷戶享有承購依 本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。而依前 引同法第6條第1項規定，眷村改建係以位置相近與條件相近 之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他不適合或 條件不相近者，自難規劃為同一區域而為興辦住宅。遷村區 位調整亦屬眷村改建規劃範疇，上訴人於規劃遷建區位調整 時，自應遵守上開規定。而眷改條例立法精神，即在按眷村 原住區位歸類後，以縣、市為單元辦理改建，並按歸類後之 眷村，分別輔導眷戶遷購相同區位之完工住宅，避免眷戶懷 鄉情結並兼顧眷屬就學就業問題。是同一縣市內之眷村並非 區位即屬相同，仍應依眷改條例第6條第1項規定判斷其位置 、條件是否相近。關於眷改條例第6條第1項所規定者，關係 原眷戶之權益重大，故對原眷戶權益之保障規定，主管機關 應依法適用，尚不得以提高土地使用之經濟效益為由而予忽 視（本院104年度判字第86號判決參照）。 ㈢經查，被上訴人均為「懷仁新村改建基地」原眷戶及權益承 受者或違占建戶，此經原審所認定之事實，核無不合。而原 處分就懷仁新村、慈祥新村改建之具體公法事件，將原核定 其遷建區位為「懷仁新村改建基地」，變更核定調整至「木 柵營區重建基地」，並將之送達懷仁新村自治會、慈祥新村 自治會，已直接對外發生法律效果，變更被上訴人權益，原 處分自屬行政處分。被上訴人主張原處分違法損害其權利或 法律上利益，而提起本件撤銷訴訟，當事人自屬適格。上訴 人質疑被上訴人提起本件撤銷訴訟當事人不適格云云，並非 可採。此外，原判決認為：依眷改推委會第22次會議檢附之 討論資料，有關上訴人就懷仁新村改建基地改建進度延宕後 續處理案之相關說明，益見其決定將懷仁、慈祥新村眷戶遷 建區位調整至木柵營區重建基地，並非因二者地理位置、條 件相當，而係因臺北市眷改餘宅數量最多者，僅有木柵營區 重建基地一處，實與眷改條例第6條第1項規定未合，且係出 於與事物無關之考量等由，業已詳述其事實認定之依據及得 心證之理由，核與眷改條例立法目的及上開規定相符，亦無 違背論理法則或經驗法則，自無判決不適用法規或適用不當 、不備理由等違背法令情事。上訴意旨以：原判決未敘明何 以認定上訴人之調整遷建區位係出於與事物無關之考量之理 由，容有不備理由之違法云云，無非對於原判決已詳予論斷 之事項再予爭執，顯非可採。 ㈣再者，改（遷）建說明書係就遷建區位調整之重要程序事項 ，其內容記載足以影響原眷戶是否同意改（遷）建之意願， 上訴人如擬調整遷建區位，自應重新繕發說明書，交由原眷 戶重為表示其意願。經查，被上訴人等同意眷村改建，係參 據上訴人於92年12月31日提供之「臺北市『懷仁新村改建基 地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」。是以，被上訴 人等同意懷仁、慈祥新村改遷建，係基於上開說明書而為。 而上訴人嗣後將該2村遷建區位調整至木柵營區重建基地， 顯已變更被上訴人等將來於原地改建之權益，基於誠信原則 ，上訴人自應重新繕發說明書，交由原眷戶重為表示其意願 ，然上訴人並未依此為之，而單方逕作成原處分，殊與誠信 原則有違，自屬違法等由，亦經原判決闡述甚詳，於法並無 不合。上訴意旨以：改(遷)建說明書僅在確認原眷戶是否願 意將所配眷舍交由上訴人改（遷）建，與遷建區位調整並無 關聯，上訴人本無重新繕發遷建說明書之義務云云，即非可 採。 ㈤又上訴意旨另以：眷改推委會第22次會議已決議提供「木柵 營區重建基地」，納入懷仁、慈祥新村眷戶選擇云云；惟查 ，原判決業已依眷改推委會第22次會議（102年8月16日）紀 錄所載「……貳、討論事項：一、臺北市『懷仁新村改建基 地』改建進度延宕後續處理案。決議：『懷仁新村改建基地 』暫不予刪除，同意提供『木柵營區重建基地』納入眷戶選 擇，請業管單位加強溝通說明後，再予檢討辦理區位調整。 」認定：眷改推委會迄102年8月16日止，並未曾決議刪除懷 仁新村改建基地，自無不合，則原處分認為眷改推委會第22 次會議已同意將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷建木柵營區重建 基地一節，其所根據之事實已有錯誤，故上訴意旨，並非可 採。 ㈥末查，上訴人為推動眷村改建事宜，於86年12月18日以（86 ）祥祉字第12921號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及 改建計畫調整作業程序」，其中第3點規定：「縣市改建計 畫調整作業程序：（一）屬於改建基地位置調整及增列、騰 空土地運用計畫修正者，仍依原定程序提推委會通過後，報 行政院備查。（二）屬於遷村區位之調整與修正者，由本部 檢討核定並提委員會報告。」係上訴人為推動老舊眷村改建 而為細節性或技術性之規定，其內容並未涉及限制人民權利 或增加人民法律所無之義務等事項，未逾越母法之限度及目 的，並無違反法律保留原則。則依上述計畫調整作業程序第 3點規定可知，其內容僅係關於何種事項，應報行政院備查 ，何種事項應提委員會報告之程序規定，自不得率以程序上 形式之規定，即主張行政處分實質合法。上訴意旨以：縱認 原處分所依據之事實有誤，該2村改（遷）購「木柵營區重 建基地」意願調查結果清冊既已提出於眷改推委會第23次會 議中，並經參考及討論，所為決議通過將懷仁、慈祥新村遷 建區位調整至木柵營區重建基地，再報行政院備查，自與計 畫調整作業程序第3點規定無違，應屬有效云云，自係不合 。 ㈦從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，諭知撤銷訴 願決定及原處分關於核定「懷仁新村、慈祥新村」等2村遷 建區位調整至「木柵營區重建基地」安置部分，核無違誤。 上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄發回 或駁回被上訴人原審之訴，為無理由，應予駁回。 廢棄並駁回被上訴人第一審之訴部分（即原判決撤銷訴願決 定及原處分關於刪除「懷仁新村改建基地」部分）： ㈠按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁 定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又所 謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不 因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。人民 對非行政處分提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟， 核屬不備起訴要件，且無法補正，應依行政訴訟法第107條 第1項第10款後段規定裁定駁回之。 ㈡經查，行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建 計畫，已將懷仁新村改建基地刪除，此有上開函附於原審卷 可稽，則於本件再予提起撤銷訴訟，已欠缺權利保護必要。 況依前引86年12月18日以（86）祥祉字第12921號令頒「國 軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」其中 第3點規定，足見上訴人為踐行眷舍改建，內部須進行呈報 行政院核准與相關單位間公文往返、對外則須為公告並就相 關事項為調查或認證手續，甚至召開與興建事宜有關之會議 ，核定眷村改建計畫，是本件原處分關於刪除懷仁新村改建 基地部分內容，僅為行政機關推動老舊眷村改建工作之內部 程序，本件原處分關於「刪除『懷仁新村改建基地』」部分 僅係告知被上訴人等關於懷仁新村改建基地程序事項之事實 陳述，對被上訴人等不生具體的法律上效果。原處分關於此 部分，並非行政處分，被上訴人對之提起撤銷訴訟，應非合 法。至於原判決就101年8月報奉行政院核定刪除懷仁新村改 建基地及以原處分通知刪除「懷仁新村改建基地」之判斷， 是否合法，即無論究之必要，附此敘明。 ㈢從而，本件被上訴人於原審起訴請求撤銷原處分關於刪除「 懷仁新村改建基地」部分，非行政處分，被上訴人對非行政 處分提起本件行政訴訟，參照上開說明，為不備起訴要件， 且無法補正，原判決逕為實體判決，自有違誤，應由本院廢 棄該部分判決，並就該部分諭知駁回被上訴人在第一審之訴 。 七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴 訟法第107條第1項第10款、第255條第1項、第256條第1項、 第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第 85條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　25　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　林　茂　權 法官　姜 素 娥 法官　鄭 忠 仁 法官　帥 嘉 寶 法官　劉　介　中 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　25　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　雅　琴