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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年度判字第453號 上　訴　人　美麗海灣股份有限公司 代　表　人　張弘光 訴訟代理人　陳振瑋　律師 被 上訴 人　澎湖縣議會 代　表　人　劉陳昭玲 上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國106年7月 26日高雄高等行政法院105年度訴字第535號判決，提起上訴，本 院判決如下： 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、上訴人於民國105年5月12日以貝(光)字第2016023號函被上 訴人，申請於被上訴人開會期間於記者席進行網路實況轉播 ，被上訴人以其曾於105年3月21日徵詢議長及議員之意見， 結果為1人同意、13人反對，遂以105年5月13日澎議議字第 1050000813號函復上訴人，為尊重全體議員權利與意願，其 轉播之要求難予許可。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受 理，乃提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起本件上訴。 並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷或發回原審 更為審理；被上訴人對於上訴人於105年5月12日申請進入被 上訴人議場進行錄音錄影一案，應作成許可之行政處分。 二、上訴人起訴主張略以： ㈠依司法院釋字第689號解釋理由書，新聞自由屬憲法之基本 權利，新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸屬於新 聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為提供具新聞 價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論以監督政府，而從 事之新聞採訪行為。如欲對之為限制，亦應受法律保留原則 之拘束。上訴人屬於地方新聞媒體，欲藉載具將議場內議事 情形傳播於線上電子平臺，屬新聞記者之採訪行為，受新聞 自由之保障，被上訴人無法律授權，限制上訴人於議場進行 直播，違反法律保留原則。 ㈡新聞媒體倘在議場中以合理適當之方式進行直播、採訪、攝 錄影及筆記之行為，自應受新聞自由之保障，被上訴人稱是 否開放直播係屬地方議會職權，實有未洽。又新聞媒體進行 直播是否受新聞自由保障與是否應經允許，係屬二事。而新 聞自由既係憲法上基本權利，則被上訴人在無法律依據上， 自無權「允許」或「不允許」上訴人為直播。 ㈢本件係有關是否准許上訴人於被上訴人議場進行錄影直播事 件，核屬議會基於實質行政機關之地位為否准處分衍生之公 法上爭議，並非司法院釋字第342號解釋所稱國會（會議） 行使立法權或「內部」議事規範如何踐行之事項所生之爭議 ，且非憲法之公法上爭議，而法律亦未特別規定其審判權之 歸屬，自應由行政法院審判。 ㈣所謂自律規則，係地方立法機關為維持其議會運作，在不違 反法規範圍內，得就議事程序、內部組織及內部秩序之維持 等事項，自行訂定相關規範，以助其職務之履行。澎湖縣議 會議場錄音錄影管理規則（下稱「議場錄音錄影管理規則」 ）所規範之主體並不限於議會內之議員與行政人員，尚包括 人民，是逾越部分，非屬議會「內部」事項，故非屬議會自 律之範疇，自不受議會自律之保障。再者，議會固屬議員開 議之所在，但民眾仍得入內觀看聆聽，而民眾進入議場觀看 聆聽時，所適用之規範並非議事規範，而屬於營造物利用規 範。然關於營造物利用規範，如規定須經許可才能為意見之 表達，可能構成言論內容之事前審查，依司法院釋字第744 號解釋，涉及對言論自由及人民取得充分資訊機會之限制， 乃對言論自由之重大干預，原則上應屬違憲。退而言之，無 論自律規則或營造物利用規則，皆不能牴觸上級法規，亦不 能在無法律授權之情形下，增加人民法律所無之義務，惟被 上訴人之議場錄音錄影管理規則無法律之授權，限制人民之 表意自由、新聞自由與通訊傳播自由，顯違法律保留原則。 ㈤議場錄音錄影管理規則第7條已造成人民通訊傳播自由與新 聞自由之侵害，其所欲達成之目的應具重大公益，手段與目 的之達成間應具有實質關連，方得免於違憲之非難。上訴人 架設載具進行直播採訪，屬於其通訊傳播自由之具體展現， 且被上訴人早已於90年起委由澎湖有線電視股份有限公司（ 下稱「澎湖有線電視公司」）進行轉播，則何以上訴人直播 後議會的莊嚴性便會蕩然無存？又被上訴人主張拒絕直播是 為避免埋下治絲益棼的困擾爭議，且為避免議員在大會發言 ，遭其他媒體選擇性片面擷取、扭曲散布、變造偽造，乃至 作為日後選舉時進行負面攻擊之文宣，雖然頗為牽強，但如 認其屬重大公益，限制直播豈有助於目的之達成？準此，議 場錄音錄影管理規則第7條造成人民通訊傳播自由與新聞自 由之侵害，不僅無重大公益可資追求，手段與目的間亦難謂 有實質關聯，違反比例原則。被上訴人依上開規定所為禁止 或不允許直播之處分，於法未合，應予撤銷。 ㈥被上訴人屬於議員與縣議會議場之結合體，所行使之排除新 聞媒體於內進行直播採訪行為，屬營造物警察權之行使，應 受比例原則之拘束。又營造物警察權之行使，須營造物遭人 侵入及妨害，惟本件情形為，上訴人記者進入議場後，安坐 於議會設置之二樓記者席，悄然錄製直播影片，從未干涉被 上訴人議員間之議政，亦未向議員提問，係忠實呈現議員間 互動予大眾，何來不當干擾甚至侵害之可言？被上訴人禁止 上訴人直播，甚至加以驅趕之行為，不具行使營造物警察權 之適當性，遑論其必要性與衡平性之有無。 ㈦被上訴人以其自90年第14屆第7次定期會起委託澎湖有線電 視公司實況轉播，已極盡議事資訊公開透明之能事而否准上 訴人所請。惟利用電視進行實況轉播，與利用網路進行直播 ，其事物本質並無不同，則被上訴人禁止上訴人入內直播， 卻同意澎湖有線電視公司可以實況轉播，顯無正當理由而為 差別待遇，違反平等原則。 ㈧被上訴人取消上訴人採訪權，禁止其進入議會，係因上訴人 違反議場錄音錄影管理規則第7條規定，故該禁止處分之性 質，顯具對上訴人以前違反義務行為之非難性，並有嚇阻及 預防上訴人再犯之性質，屬行政罰。惟被上訴人並無法律依 據，其逕取消上訴人採訪權，有違處罰法定主義。 ㈨綜上，被上訴人依議場錄音錄影管理規則禁止上訴人於議場 內錄影直播，無法律授權而侵害上訴人之表意自由、通訊傳 播自由及新聞自由，違反法律保留原則；且該管理規則欠缺 重大公益目的，不具適當性和必要性，違反比例原則；被上 訴人長年委請澎湖有線電視公司轉播，卻不允許其他媒體進 行轉播，違反平等原則；另被上訴人主張其係基於議會自治 及家宅權等部分，均屬無稽；被上訴人嗣後禁止上訴人入內 採訪之決定，亦有違處罰法定主義等情。並聲明：1.訴願決 定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人之申請作成准予 上訴人進入被上訴人所屬議場進行錄音錄影之處分。 三、被上訴人答辯略以： ㈠依司法院釋字第689號解釋及理由書可知，真正新聞自由的 內涵，並非使新聞媒體或從業人員不受任何限制。又地方議 會開會是否透過各項載具轉播，此為地方議會本身職權問題 ，非外人所能置喙，更無法令明文議會開會一定要用載具轉 播，是以，新聞媒體在被上訴人所屬議場架設攝影器材進行 網路轉播，應受制約。再者，國家立法權屬於國會，國會行 使立法之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行制定之議 事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事項。而議事紀 律與秩序維持，乃至動用警察權等議會運作作為而言，屬於 權力分立及議會自律原則之核心。是以，為降低外界對議會 內部之議事干擾行為，允宜尊重議會自律原則，俾免侵及立 法權依據所享有之自主領域。 ㈡議場錄音錄影管理規則係被上訴人第11屆第4次臨時會時三 讀審議通過之議案，係基於貫徹議事公開、維持議程順暢、 維護議場秩序、保障議員發言權益等諸多考量而訂定，為現 行地方制度法第31條所稱之自律規則；而該管理規則第7條 規定之目的，乃為利於主席維護議場秩序，並避免議員在大 會發言之錄音錄影，遭受他人做為任何形式之商業目的、廣 告、促銷、宣傳、政治目的、選舉或訴訟使用，其適法性並 無疑慮。又依最高法院104年度台非字第222號刑事判決意旨 可知，議會議場非一般公共場所，任何人非可隨便進出，是 以，進入議場人員，相關行為即應受到議場錄音錄影管理規 則或旁聽規則的約束，否則此等自律規則豈非形同具文？上 訴人既無議會授權同意錄音錄影，自不得擅自於議場錄音錄 影，被上訴人此一合法防禦權之認事用法，尚無違誤。 ㈢有鑑於議會為一合議制之民意機關，有別一般行政組織，為 求尊重被上訴人議員職權之行使，於105年3月21日本諸行政 作業悉尊重全體議員權利與意願之考量，乃徵詢時任18席議 員對上訴人辦理網路直播之意願，徵詢結果不同意者有13人 ，同意者1人，沒意見者1人，尊重議長決定1人（另1人羈押 、1人停權），被上訴人據此結果，函復上訴人難予許可， 此一行政作業程序，極臻明確。 ㈣本件係上訴人所派之記者，非經大會主席許可，擅自架設攝 影器材違規進行網路直播與錄影情事，且屢經被上訴人之秘 書長、議事組主任前往制止不從，是以鑑於違規具體明確， 達到嚴重干擾妨礙被上訴人議事進行之程度，遂由被上訴人 以臨時動議作成禁止上訴人自105年5月16日於被上訴人第3 次定期會之會期內，全程禁止進入議場，預防持續干擾破壞 議事進行，妨礙議員問政工作，以免侵害澎湖縣公共利益。 是以，上訴人因違規採訪致遭限制採訪權，此與單純片面毫 無理由取消係屬二事。 ㈤被上訴人定期會之總質詢實況轉播作業，歷年來均係透過政 府採購法等相關規定，委託澎湖有線電視公司第7頻道全程 辦理實況轉播，而澎湖有線電視公司轉播之作業模式，遠比 上訴人即興式的網路直播，其效果優於千萬倍，是以，被上 訴人在滿足民眾鄉親知的權利或公共政策透明度成效，絕對 是顯著而有目共睹。況被上訴人每年均編列經費，透過政府 採購法規範方式，本於公開、透明、競爭、公平之原則，由 得標廠商辦理開會實況轉播，上訴人如有轉播意願，即應依 據招標須知規定參與競標。另立法院在議事轉播部分，自行 編列預算，透過政府採購法購置資訊設備儀器，建置立法院 之議事網路直播，於其全球資訊網站之首頁左邊，設立相關 連結選單，提供閱聽人點選進入觀看，絕非由外面媒體自行 進入議事堂擅自片面轉播。此外，況除了秘密會議（目前地 方民意機關幾無此類會議）外，民眾、鄉親、記者本來就可 自由進入議事殿堂旁聽，對於不敬業或有爭議的民意代表， 可用其他機制或方式處理，若只為處理這些主觀認為不公開 、不透明、不周延之枝節，任由外人如入無人之境的在議事 殿堂隨心所欲進行自行網路直播（甚或錄影），說不定是埋 下更多的爭議所在。 ㈥被上訴人會議（含總質詢）皆在議場公開舉行，除各新聞媒 體均有派遣記者前來採訪外，民眾亦可到旁聽席旁聽，而總 質詢的會議實況亦有實況全程轉播，且將總質詢全程發言登 載於被上訴人議事錄，此當足以周全議事公開透明之公益需 求，確保民眾知的權利；甚至，每次開會被上訴人亦主動發 函通知澎湖縣各媒體（含上訴人），同時亦將審查議案資料 放置記者採訪席，足見被上訴人對議事公開透明與媒體開放 採訪，並沒有逃避社會各界之公共監督。 ㈦被上訴人綜合前述理由與考量，否准許可上訴人申請於記者 採訪席自行架設攝影器具進行網路直播乙案，於法有據，並 無不當之處等語。並聲明：駁回上訴人在第一審之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠新聞採訪自由雖係受憲法第11條所保障之自由權，然在現行 制度下，並無發生國家保護不足之情形，故無使國家基於該 憲法規定之保護義務予以主觀化，形成人民有請求國家採取 充分保護新聞採訪自由權措施之主觀公權利，故上訴人尚難 逕援引憲法第11條規定，作為向被上訴人申請進入議場進行 錄音、錄影之請求權依據。 ㈡被上訴人第11屆第4次臨時會通過之議場錄音錄影管理規則 ，係為貫徹議事公開，保障發言委員權益，加強議場錄音、 錄影之管理而訂定。觀其內容可知，該規則主要係規定被上 訴人及該議會議員如何錄音、錄影，如何使用及保存錄音、 錄影，及發言紀錄對外發表之限制，應屬被上訴人基於議會 自治精神所訂定之自律規則；而該規則第6條及第7條規定涉 及第三人如何利用議會之錄音、錄影或如何自行在議場內錄 音、錄影部分，則兼有營造物利用規則之性質，故議場錄音 錄影管理規則實兼具自律規則及營造物利用規則之性質。 ㈢議場錄音錄影管理規則第7條雖未明文規定第三人得申請大 會主席許可，准予在議場內自行錄音、錄影，惟該條文既規 定欲在議場內自行錄音、錄影，須經大會主席許可，自含有 第三人若要在議場內自行錄音、錄影，應先提出申請經大會 主席許可，始得為之。故上開條文自得作為請求被上訴人作 成准予在議場內自行錄音、錄影之請求權依據。 ㈣營造物與其利用人間之外部法律關係，係以營造物之「利用 規則」規定之。而營造物之利用原則上須經許可。營造物機 關或主體，依營造物種類之不同，按利用人之主觀條件核發 利用許可。在不收費，得自由參觀或進入之博物館、公園、 植物園等，外觀上近似物之利用關係，惟利用人被拒絕利用 時，僅得請求許可其利用，而非主張其行動自由（含新聞採 訪自由）受干涉，自無所謂違反法律保留原則可言。況地方 自治團體之立法機關（議會）設置議場之目的，係便於議會 行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級 法規賦予之職權。因此，被上訴人訂定被上訴人旁聽規則及 議場錄音錄影管理規則等營造物利用規則，以貫徹議事公開 ，保障發言委員權益，加強議場之管理，其目的並非為限制 新聞媒體之新聞採訪自由。是上訴人主張議場錄音錄影管理 規則第7條規定，限制上訴人之新聞採訪自由，違反憲法第 23條規定及法律保留原則云云，尚非可採。 ㈤依司法院釋字第613、678號解釋理由可知，通訊傳播自由固 為憲法第11條所保障之言論自由之一，惟議場錄音錄影管理 規則第7條所規範，屬資訊蒐集、查證階段之新聞採訪行為 之範圍，至於錄音、錄影後上訴人欲以何種方式公開（含網 路直播），乃由上訴人自由決定，非屬該條文規範範圍，故 該條文之規定與通訊傳播自由無涉，自無侵犯憲法第11條所 保障之通訊傳播自由可言。 ㈥被上訴人自90年第14屆第7次定期會開始轉播，均依政府採 購法以公開招標方式，由澎湖有線電視公司得標後，受被上 訴人委託辦理議會定期會之總質詢實況轉播，故澎湖有線電 視公司係立於使用人或受僱人之地位受託辦理實況轉播，實 際仍屬被上訴人自行辦理錄音、錄影進行實況轉播，此與由 被上訴人許可第三人直接進入議會逕行為錄音、錄影進行實 況轉播之情形不同。況被上訴人以公開招標方式委託第三人 錄音、錄影進行實況轉播，任何人（含上訴人）只要符合資 格，均可參與競標，機會均等，故上訴人主張被上訴人同意 私人澎湖有線電視公司可以實況轉播，卻否准上訴人進入議 場錄影實況轉播，違反行政程序法第6條之平等原則云云， 顯有誤會。 ㈦依行政罰法第1條及第2條規定可知，行政罰僅限於罰鍰、沒 入或其他種類行政罰（裁罰性不利處分），若非裁罰性之不 利處分，即非屬行政罰法適用之範圍。上訴人於105年5月12 日向被上訴人請求在其所屬議場進行錄音、錄影，以便為實 況轉播（網路直播），被上訴人參酌上訴人欲在議場為錄音 、錄影實況轉播乙節，曾調查議員之意見結果，僅有1位議 員表示同意，其餘13位議員（含議長）均不同意上訴人在議 場錄音、錄影為實況轉播，且被上訴人並未限制上訴人進入 議會2樓記者席為新聞採訪，開會時被上訴人仍會通知上訴 人到場，並不影響上訴人之新聞採訪自由，因而依議場錄音 錄影管理規則第7條規定，否准許可上訴人在議場為錄音、 錄影實況轉播（網路直播）之申請。被上訴人上開否准許可 之行政處分，固為不利之處分，然並非針對上訴人違反行政 法上義務之行為予以處罰之性質，故非屬裁罰性不利處分， 自無行政罰法之適用，亦無違反處罰法定主義可言。 ㈧綜上，被上訴人為尊重全體議員權利與意願，且未限制上訴 人進入議會2樓記者席為新聞採訪，不影響上訴人之新聞採 訪自由，因而依議場錄音錄影管理規則第7條規定，否准許 可上訴人在議場為錄音、錄影實況轉播（網路直播）之申請 ，並無違誤，訴願決定予以不受理，理由雖不同，惟結論並 無二致，仍應予維持，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。 五、上訴意旨略謂： ㈠上訴人係以議場錄音錄影管理規則第7條規定作為提起本件 課予義務訴訟之請求權依據，原判決認上訴人逕引憲法第11 條規定作為請求權依據，實有違誤。又原判決先認上訴人無 主觀公權利作為提起課予義務訴訟之請求權基礎，惟又認議 場錄音錄影管理規則第7條規定係請求被上訴人作成准予在 議場內為錄音錄影之請求權基礎，有判決理由矛盾之違法。 再者，原判決既認新聞採訪自由係受憲法第11條所保障之自 由權，惟未附具理由說明，何以新聞採訪自由在現行制度下 ，並無發生國家保護不足之情形，即逕認無使國家基於該憲 法規定之保護義務予以主觀化，形成人民有權請求國家採取 充分保護新聞採訪自由權措施之主觀公權利，有判決不備理 由之違法。此外，上訴人與議會之利用關係屬營造物利用關 係，依地方制度法第16條第3款規定，對該營造物有利用請 求權，得作為課予義務訴訟之依據。 ㈡公營造物利用關係亦有法律保留原則之適用乃現行通說，是 以，依司法院釋字第443號解釋理由所揭櫫之重要性理論， 只要公營造物利用關係中涉及重要性事項，皆須有法律的授 權始得為規範。又營造物利用關係中之行為如已「妨害社會 秩序公共利益」，營造物依管理規則加以排除，應無不允之 理，但絕非在營造物利用關係中，侵害基本權之政府行為， 即不受法律保留原則之拘束，原判決實係郢書燕說，未求甚 解，適用法律顯有違誤。再者，憲法保障之新聞自由包括一 般人為提供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論 以監督政府而從事之新聞採訪行為；而新聞採訪自由包括以 攝錄影、錄音、筆記抄錄等方式為之，本件上訴人為錄音錄 影之時，遭被上訴人以議場錄音錄影管理規則第7條要求應 經許可始得為之，顯然已增加法律所無之限制，違反法律保 留原則。另上訴人所不爭執者為「被上訴人並未限制上訴人 進入議會2樓記者席為新聞採訪，開會時被上訴人仍會通知 上訴人到場」，但上訴人絕無承認此舉「並不影響上訴人之 新聞採訪自由」，是原判決認定被上訴人無限制新聞採訪自 由，實無法律或理論依據，有判決不適用法規或適用不當之 違法。 六、本院經核原判決之結論，尚無違誤。茲就上訴理由再予補充 論述如下： ㈠按基於憲法第62條規定「立法院代表人民行使立法權」所揭 示之民主原則及權力分立之憲法基本原則，國會享有議事自 治之權限，以確保國會行使職權之獨立性及自主性，俾免於 受其他國家機關之干預，可知「國會議事自治」係受憲法直 接保障之憲法制度。而國會自訂其議事規則（自治規章）， 復為國會議事自治之核心領域，縱無法律之明文「授權」， 國會亦得直接根據憲法自訂議事規則。至於國會議事規則之 內容，及於一切與國會議事有關之事項，包括有關議事過程 （如議事進行程序、秩序等）之事項、內部組織事項及為維 持議事秩序所不可或缺之國會紀律有關事項。又國會之會議 主席為使議事能順暢地依議事規則進行，雖無憲法之明文規 定，惟其主持議事所不可或缺之秩序權〔包括執行議事規則 所需之狹義秩序權、以維護議場秩序與安全為目的之處所權 （Hausrecht，或稱家主權、家宅權）及警察權〕，解釋上 當為憲法第62條所定「立法權」之概念所涵蓋，應視為憲法 之默示授權，是會議主席對於妨礙議事進行或破壞議場秩序 之新聞記者或旁聽民眾，得依據有憲法權源之秩序權採取適 當措施，如禁止其在會場穿梭採訪、攝影，制止鼓掌、喧鬧 、錄音等，情節嚴重者，甚至可將其驅離會場（參閱許宗力 ，國會議事規則與國會議事自治，收於：氏著《法與國家權 力》，增訂2版，頁306-340，月旦，1993年4月）。另有學 者除參酌英、法等國制度，認為「維持國會尊嚴與秩序」乃 西方國會所共同承認之民主基本價值外，並援引美國聯邦最 高法院在西元1821年Anderson v. Dunn一案中之見解，基於 民主議會運作所需及權力分立原則，「秩序權」為國會之「 固有權」（參閱陳淳文，太陽花運動後的國會改革展望，刊 於憲政時代，第42卷第2期，頁141-143，2016年10月）。 ㈡次按憲法第124條第2項、憲法增修條文第9條第1項第4款規 定，賦予縣議會行使縣之立法權，縣議會於行使縣立法權之 際，與國會行使立法權，具有本質上之類似性。因此，為確 保縣議會行使職權之獨立性及自主性，「縣議會議事自治」 亦屬受憲法直接保障之憲法制度，縱無法律之明文「授權」 ，縣議會亦得就議事程序、內部組織及內部秩序之維持等事 項，直接根據憲法自訂其議事規則（地方制度法第31條第1 項稱之為「自律規則」）；且縣議會之會議主席對於妨礙議 事進行或破壞議場秩序之新聞記者或旁聽民眾，亦得本於憲 法第124條第2項、憲法增修條文第9條第1項第4款默示授予 之固有「秩序權」，採取適當之措施，俾使議事得以順暢進 行。 ㈢被上訴人第11屆第4次臨時會三讀通過之議場錄音錄影管理 規則，乃係為貫徹議事公開，保障發言委員權益，加強議場 錄音、錄影之管理而訂定（詳見被上訴人106年4月13日所提 出陳報狀附件㈡第33頁）。綜觀該議場錄音錄影管理規則之 內容，乃係規定被上訴人開會期間應如何錄音、錄影（第2 條），錄音、錄影之設備及開會過程製作之錄音、錄影不得 攜出會外（第3條），議員如何聽取或觀看本人發言之錄音 、錄影（第4條），議員如何播放或轉錄會議中之錄音、錄 影（第5條），第三人要求播放或觀看被上訴人會議錄音、 錄影之限制（第6條），第三人於被上訴人會議時自行錄音 、錄影之限制（第7條），會議錄音、錄影之保存（第8條） ，會議時發言紀錄對外發表之限制（第9條）等，核屬被上 訴人為維持議會正常運作，就其內部秩序之維持等事項，基 於憲法所保障之「議會議事自治」而訂定之自律規則。其第 7條規定：「本會會議時，除法令另有規定外，非經大會主 席許可，任何人不得在議場內自行錄音、錄影。」係被上訴 人基於防範第三人（包括新聞記者或旁聽民眾）妨礙議員問 政、干擾議事進行或破壞議場秩序等公共利益，而將憲法第 124條第2項、憲法增修條文第9條第1項第4款默示授予被上 訴人大會主席之固有「秩序權」部分內涵，予以具體化明定 ，揆諸前揭說明，本無庸另經法律之授權，核其內容亦與憲 法、法律、中央法規或上級自治法規尚無牴觸。是上訴人主 張被上訴人所訂定之議場錄音錄影管理規則第7條規定，要 求應經許可始得於議場自行錄音、錄影，增加法律所無之限 制，違反法律保留原則，原判決認定被上訴人無限制新聞採 訪自由，實無法律或理論依據，有判決不適用法規或適用不 當之違法云云，核屬歧異之法律上見解，尚難憑採。 ㈣稽諸前揭議場錄音錄影管理規則第7條規定可知，除法令另 有規定外，原則上任何人均不得在被上訴人議場內自行錄音 、錄影，例外應經大會主席許可，始得為之。本件上訴人既 主張其係以議場錄音錄影管理規則第7條規定作為提起本件 課予義務訴訟之請求權依據，則本件之主要爭點，即在於上 訴人是否符合前揭規定得在議場內自行錄音、錄影之要件。 上訴人於105年5月12日向被上訴人請求在其所屬議場進行錄 音、錄影，以便為實況轉播（網路直播），由於涉及議員職 權之行使及肖像權等人格權之保障，為尊重全體議員之權利 及意願，經被上訴人徵詢全體議員之意見結果，僅有1位議 員表示同意，其餘13位議員（含議長）均不同意上訴人在議 場錄音、錄影為實況轉播；又被上訴人自90年第14屆第7次 定期會開始，均依政府採購法以公開招標方式，委由得標之 第三人進行議會定期會錄音、錄影並實況轉播，任何人（含 上訴人）祇要符合資格，皆有均等機會參與競標；況被上訴 人並未限制上訴人進入議場2樓記者席為新聞採訪，開會時 被上訴人仍會通知上訴人到場，並不影響上訴人之新聞採訪 自由等情，為原審依法確定之事實。從而，被上訴人審酌上 情，乃依議場錄音錄影管理規則第7條規定，否准許可上訴 人在議場為錄音、錄影實況轉播（網路直播）之申請，於法 尚無違誤。 ㈤上訴人既係以議場錄音錄影管理規則第7條規定作為提起本 件課予義務訴訟之請求權依據，並主張原判決認其援引憲法 第11條規定作為請求權依據，實有違誤等語，則本件自無審 究憲法第11條所保障之新聞採訪自由，在現行制度下有無發 生國家保護不足，致生人民有請求國家採取充分保護新聞採 訪自由措施之主觀公權利的必要。是上訴人主張原判決未附 具理由說明何以新聞採訪自由在現行制度下，並無發生國家 保護不足之情形，即逕認無使國家基於該憲法規定之保護義 務予以主觀化，形成人民有權請求國家採取充分保護新聞採 訪自由權措施之主觀公權利，有判決不備理由之違法云云， 洵不足採。又地方議會為地方立法機關，其設置之議場，係 直接供所屬議員內部集會、議事等公務使用（類似國有財產 法第4條第2項第1款之公務用財產），具有行政使用公物之 性質，而非直接供一般公共使用（類似國有財產法第4條第2 項第2款之公共用財產），自非屬地方制度法第16條第3款所 定之地方公共設施（公共使用公物），亦與學理上由行政主 體所設立人與物之結合以持續對外供特定目的使用之營造物 有別。況該款規定既非上訴人提起本件訴訟之請求權基礎， 則上訴人主張其與被上訴人之利用關係屬營造物利用關係， 依地方制度法第16條第3款規定，對該營造物有利用請求權 ，得作為課予義務訴訟之依據云云，亦不足以為有利於上訴 人之認定。原判決針對議場錄音錄影管理規則第6條及第7條 屬於營造物利用規則等相關論述，容有未洽，惟其駁回上訴 人之訴的結論，並無違誤，仍應予維持。 ㈥綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原 審之訴的結論，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判 決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，發回原 審更為審理，或判命被上訴人對於上訴人於105年5月12日申 請進入被上訴人議場進行錄音錄影一案，應作成許可之行政 處分，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　8　　 月　　2　　 日 最高行政法院第二庭 審判長法官　吳　東　都 法官　胡　方　新 法官　陳　秀　媖 法官　程　怡　怡 法官　張　國　勳 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　107　 年　　8　　 月　　2　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　玉　純