裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年度判字第73號 上　訴　人　黃國義 訴訟代理人　張雨新　律師 被 上訴 人　新北市政府 代　表　人　朱立倫 上列當事人間不動產估價師法事件，上訴人對於中華民國106年 1月5日臺北高等行政法院105年度訴字第1040號判決，提起上訴 ，本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄。 訴願決定及原處分均撤銷。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 　　理 由 一、緣上訴人為不動產估價師，其開設之「台住不動產估價師事 務所」於民國95年間接受日勝生活科技股份有限公司（下稱 日勝生公司）委託，辦理「臺北都會區大眾捷運系統新店線 新店機廠（捷17、捷18、捷19）土地開發案」開發大樓及基 地不動產（即改制前臺北縣○○市○○段○○號等122筆土地 ）鑑價，所出具之估價報告書（下稱系爭報告書），價格日 期載為95年1月10日，土地價格係以各宗土地合併使用，並 考量捷運設施存在之情況下評估，求得土地單價每坪新臺幣 （下同）9萬元、土地總價2,519,705,906元。嗣內政部以10 2年9月26日台內地字第1020311582號函（下稱內政部102年9 月26日函）通知被上訴人查明上訴人上開不動產估價行為是 否有違不動產估價師法第16條及第19條等規定，如有違反相 關法令之虞時，應依不動產估價師法第38條規定主動移送轄 管不動產估價師懲戒委員會處理。經被上訴人提送新北市不 動產估價師懲戒委員會104年第1次會議審議，該會審認上訴 人出具之系爭報告書未依行為時不動產估價技術規則（下稱 估價技術規則）第5條、第14條規定製作，違反不動產估價 師法第19條第2項規定，決議依同法第36條第2款規定，處上 訴人申誡1次，被上訴人乃據以104年10月27日新北府地價字 第10420205581號函附104年度估懲字第2號決定書（下稱原 處分）予上訴人。上訴人不服，提起訴願，惟遭駁回，遂向 臺灣新北地方法院（下稱新北地院）提起行政訴訟，新北地 院以管轄錯誤為由，以105年度簡字第43號裁定移送臺北高 等行政法院（下稱原審法院）。經原審法院以105年度訴字 第1040號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。 二、上訴人起訴主張： （一）上訴人僅受理日勝生公司委託辦理「臺北都會區大眾捷運 系統新店線新店機廠聯合開發大樓」基地估價，而非新店 機廠聯合開發大樓權益分配之不動產估價。系爭報告書並 未評估土地貢獻價值，以作為新店機廠聯合開發大樓基地 權益價值之分配使用，因此自無監察院102年9月13日院台 司字第1022630404號函及內政部102年9月26日函之情況。 （二）系爭報告書第19頁「2-2.比較標的價格調整試算表（辦公 室）」有關「比較加權數」試算價格調整，可以採用「加 權平均方式」調整，也可以「從蒐集資料之信賴度及比較 標的使用性質相似度」作綜合考量判斷；報告書第30頁至 第33頁「一年期定存利率」1.8％為計算押租金利息，若 採1.99％計息，「有效總收入」會微幅調整，每坪收益價 格會微幅變動，但經比較價格試算及收益價格試算調整， 勘估標的基準層價格並未變動；報告書第34頁「5-5.勘估 標的收益費用計算」房屋稅率為3％，若採自用房屋稅率 1.2％計算房屋稅，費用比率會向下修正，收益資本化率 會向上調整，收益價格會微幅變動，但經價格試算調整， 住宅比較基準戶價格並未變動。是以，系爭報告書製作未 違反技術規則第5條。 （三）上訴人受理日勝生公司委託辦理「新店線新店機廠聯合開 發大樓基地」估價當時基地已被開發完成，基地上坐落有 「新店小碧潭站及新店機廠」等捷運公共設施。因此，先 採取「比較法」「收益法」評估價格日期當時，聯合開發 大樓之建坪單價及建坪總價後，再以「土地開發分析法」 扣除建物造價，求取基地空間權利價值。此種估價模式之 運用，並無違反估價技術規則第14條規定「推算開發前土 地價格時，未敘明不能採取二種估價方法」之適用等語， 求為判決撤銷原處分及訴願決定。 三、被上訴人則以： （一）上訴人於估價過程中報告書第19頁比較標的5，其成交價 格日期與勘估標的相隔最久，且總調整率為比較標的中最 高（差異最大）之案例卻賦予最高之權重，顯未如上訴人 所述，經蒐集資料信賴度及比較標的使用性質相似度之綜 合考量判斷給予權重，不符合估價技術規則第5條應客觀 運用邏輯方法進行估價程序之意旨。又報告書第30頁至第 33頁一年期定存利率1.8％若採1.99％計息，如上訴人所 述，有效總收入會微幅調整，每坪收益價格會微幅變動， 故此利率設定會影響收益價格之評估，對估價過程即非無 影響；另報告書第34頁房屋稅率設定若改採自用住宅稅率 1.2％計算，則費用比率下降，將影響勘估標的收益價格 ，進而影響基準戶價格之評估，如上訴人所述：「收益價 格會微幅變動，但經價格試算調整，住宅比較基準戶價格 並未變動」，係於收益價格變動後再調整收益價格賦予權 重以達到基準戶價格不變之結果，顯與本條規定客觀運用 邏輯方法進行估價之意旨未符。 （二）上訴人所提供之不動產估價委託契約書所載，本案勘估標 的為捷運新店線新店機廠聯合開發大樓之基地，依估價技 術規則第14條規定自應針對該基地以兩種以上之估價方法 進行估價，惟報告書中僅以土地開發分析法一種方法推算 勘估標的之價格，比較法與收益法之運用僅係為求出聯合 開發大樓建坪總價以進行後續土地開發分析法之過程，非 為直接推算勘估標的價格之方法。上訴人倘因勘估標的情 況特殊而無法採取二種以上方法估價，則應依規定於系爭 報告書中敘明理由。上訴人既僅採用一種估價方法，亦未 於報告書中加註理由，則其違失事證明確等語，資為抗辯 ，並請求駁回上訴人在原審之訴。 四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以： （一）按不動產估價師法第19條、第36條第2款及第38條規定可 知，不動產估價師受託辦理估價，應在所製作之估價報告 書上簽名後交付委託人，目的在估價成果發生錯誤等情事 而致委託人權益受損時，得以追究其責任。又依行為時估 價技術規則第14條規定，估價方法並非強制遵守事項，自 應容許不動產估價師基於專業確信另為選擇。縱令標的區 域欠缺足供比較之市場交易資料，依據技術規則第25條但 書或第14條但書之規定，亦應於系爭報告書敘明。 （二）次按新北市不動產估價師懲戒委員會之審查，因其審查內 容具有專業性，除有「未遵守法定程序」、「基於錯誤之 事實」、「未遵守一般有效之價值判斷原則」、「夾雜與 事件無關之考慮因素」等顯然違法情形外，其專業認定自 應受法院之尊重。查上訴人製作之系爭報告書第19頁「2 -2比較標的價格調整試算表（辦公室）」之比較標的5， 對於其成交價格日期與勘估標的相隔最久，且總調整率為 比較標的中最高（差異最大）之案例卻賦予最高之權重， 衡諸經驗法則及論理法則，顯未經蒐集資料信賴度及比較 標的使用性質相似度之綜合考量判斷給予權重，已不符估 價技術規則第5條應客觀運用邏輯方法進行估價程序之規 定至明。又系爭報告書第30頁至第33頁「一年期定存利率 」所載之1.8％若採1.99％計息，如上訴人自承，有效總 收入會微幅調整，每坪收益價格會微幅變動，則此一利率 設定，自會影響收益價格之評估，對估價過程即非無影響 ；另報告書第34頁「房屋稅率」所載3％之設定，若改採 自用住宅稅率1.2％計算，則費用比率下降，亦會影響勘 估標的收益價格，進而影響基準戶價格之評估，上訴人亦 自承收益價格會微幅變動，但經價格試算調整，住宅比較 基準戶價格並未變動，但此係於收益價格變動後，再調整 收益價格，賦予權重以達到基準戶價格不變之結果，顯與 技術規則第5條要求之客觀運用邏輯方法進行估價之意旨 未符。 （三）再查依上訴人所提供之不動產估價委託契約書所載，本案 勘估標的為捷運新店線新店機廠聯合開發大樓之基地，依 估價技術規則第14條規定，自應針對該基地以兩種以上之 估價方法進行估價，惟報告書中僅以土地開發分析法一種 方法推算勘估標的之價格，比較法與收益法之運用僅係為 求出聯合開發大樓建坪總價以進行後續土地開發分析法之 過程，非為直接推算勘估標的價格之方法；又上訴人若因 勘估標的情況特殊而無法採取二種以上方法估價，則應依 規定於系爭報告書中敘明理由。上訴人進行開發前土地價 格推算時，僅採取土地開發分析法一種方法，且未於系爭 報告書中敘明理由，違規事證已臻明確。另按，不動產估 價師法之主管機關，在中央為內政部；直轄市為直轄市政 府，該法第2條定有明文。且於第4條明定不動產估價師之 消極資格；第30條至第40條規定不動產估價師之相關獎懲 ，足見對於不動產估價師之管制、監督，係屬被上訴人法 定職責無誤等詞，為其判斷之基礎。 五、上訴意旨略謂： （一）關於不動產估價師之懲戒權行使期間，不動產估價師法並 未規定，原處分既是以上訴人製作系爭估價報告未依行為 時估價技術規則第5條、第14條規定製作，自應類推適用 技師法第19條、第39條第1款、第41條第1項第3款及第44 條第1項第2款違反與業務有關之法令規定，以3年為懲戒 時效，原審法院認定上訴人製作系爭報告書是在95年1月 間，被上訴人於104年10月27日懲戒上訴人，縱上訴人有 應懲戒事由，原處分也明顯罹於懲戒時效，上訴人應受免 議之議決，原審法院卻未為糾正，維持原處分及訴願決定 ，自有判決不適用技師法之違法。 （二）估價成果僅作為提供價格日期當時已存在「新店小碧潭站 及新店機廠」等捷運公共設施下，上部空間可再建築使用 的基地權利價值之分析參考，不會造成委託人（日勝生公 司）權益受損，更與監察院102年9月13日院台司字第1022 630404號函及內政部102年9月26日函文所稱壓低政府可分 配權益，造成政府受損無涉，自與不動產估價師法第19條 第2項規定處罰本旨不符，原判決未為審酌及此，有判決 適用法規不當之違誤之嫌。上訴人所製作系爭報告書都已 符合估價技術規則第5條要求之客觀運用方法進行估價， 原判決漏未審酌，即謂上訴人有違反法令，實屬率斷；委 託人（日勝生公司）委託上訴人進行基地估價，基地並非 素地情形，故上訴人確定估價基本事項及確認勘估標的狀 態後，以三種估價方法交互運用，求取基地空間權利價值 ，符合委託人利益，自無違反估價技術規則第14條規定可 言，原判決就此論事用法，已失精確，亦有可議等語。 六、本院查： （一）不動產估價師法第19條第1、2項規定：「（第1項）不動 產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則 ，由中央主管機關定之。（第2項）不動產估價師受託辦 理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估 價報告書，於簽名後交付委託人。」第35條第1項規定： 「（第1項）不動產估價師之懲戒處分如下︰警告。 申誡。停止執行業務2個月以上2年以下。除名。」第 36條規定：「不動產估價師違反本法規定者，依下列規定 懲戒之︰違反第9條第2項、第10條至第12條或第15條規 定情事之一者，應予警告或申誡。違反第18條或第19條 第2項規定情事之一者，應予申誡或停止執行業務。違 反第16條第1項、第17條、第21條或第22條第4項規定情事 之一者，應予停止執行業務或除名。」第37條規定：「（ 第1項）直轄市及縣（市）主管機關應設不動產估價師懲 戒委員會，處理不動產估價師懲戒事項。（第2項）前項 懲戒委員會之組織，由中央主管機關定之。」第38條規定 ：「不動產估價師有第36條各款情事之一時，利害關係人 、直轄市或縣（市）主管機關或不動產估價師公會得列舉 事實，提出證據，送請該不動產估價師登記地之不動產估 價師懲戒委員會處理。」次按行為時（即90年10月17日訂 定發布）估價技術規則第1條規定：「本規則依不動產估 價師法第19條第1項規定訂定之。」第5條規定：「不動產 估價師應力求客觀公正，運用邏輯方法及經驗法則，進行 調查、勘察、整理、比較、分析及調整等估價工作。」第 14條規定：「不動產估價師應兼採2種以上估價方法推算 勘估標的價格。但因情況特殊不能採取2種以上方法估價 並於估價報告書中敘明者，不在此限，並應於估價報告書 中敘明。」 （二）本件上訴人為台住不動產估價師聯合事務所之執業不動產 估價師，於95年間接受日勝生公司委託，辦理系爭不動產 估價，並於95年1月10日完成系爭報告書；茲被上訴人依 內政部102年9月26日函，就上訴人上述受託辦理估價行為 有無違失進行調查，於參酌利害關係人、有關機關、專業 公會所提資料及意見暨上訴人答辯內容等事證後，審認上 訴人製作之系爭報告書內容有運用土地開發分析法時廣告 銷售費與管理費用互置、開發前土地價格推算未於報告書 敘明僅採取一種估價方法等，未符行為時估價技術規則第 5條、第14條規定情形，而提送其不動產估價師懲戒委員 會104年第4次、第5次會議審議，認上訴人確有未依行為 時估價技術規則第5條、第14條規定製作系爭報告書，違 反不動產估價師法第19條第2項規定之行為等節，為原判 決依法確認之事實，核與卷證相符，固得採為裁判之基礎 。惟查： ⒈不動產估價師法就不動產估價師之懲戒，如上所揭，係於 該法第35條、第36條、第37條、第38條等條文中規範，但 就該懲戒權之行使期間則未見規定；然基於「權利失效法 理」，對於已逾相當時間之事由，應令懲戒權消滅，始符 法安定性之要求及督促相關機關落實職責，並保障不動產 估價師之權益。此參司法院釋字第583號解釋：「國家對 公務員違法失職行為應予懲罰，惟為避免對涉有違失之公 務員應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，懲戒權於經過 相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護公務員權益 及法秩序之安定。……公務人員經其服務機關依……79年 12月28日修正公布之公務人員考績法第12條第1項第2款規 定所為免職之懲處處分，……未設懲處權行使期間，有違 前開意旨。為貫徹憲法上對公務員權益之保障，有關公務 員懲處權之行使期間，應類推適用公務員懲戒法相關規定 ……。」意旨可明，則為避免對涉有違失之不動產估價師 應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，不利於維持法秩序 之安定，亦不易獲致公平之結果，應認對不動產估價師之 懲戒權亦應有行使期間之限制，始為合憲。現行不動產估 價師法未規定懲戒權行使期間，屬法律漏洞，尚待填補， 而依填補法律漏洞之類推適用法理，則應以達成憲法平等 原則中「相同者為相同處理」之要求。 ⒉查94年2月5日制定公布，95年2月5日施行之行政罰法，其 第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他 種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定 者，從其規定。」第2條規定：「本法所稱其他種類行政 罰，指下列裁罰性之不利處分：限制或禁止行為之處分 ：……剝奪或消滅資格、權利之處分：……影響名譽 之處分：……警告性處分：警告、告誡、記點、記次、 講習、輔導教育或其他相類似之處分。」其第2條雖就第1 條本文所稱其他種類行政罰加以定義，惟依第1條但書規 定可知，即使是此定義下之裁罰性不利處分，如其他法律 有特別規定時，仍應依其他法律之規定，不當然適用行政 罰法。另自上開行政罰法第1條之立法理由載以：「依本 條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包 括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行 政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維 護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法 應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務 違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序 罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源 等分別考量。」亦可知懲戒罰之內容如兼具行政法上義務 違反之制裁與內部秩序之維護目的時，該懲戒罰是否具有 行政秩序罰性質，而屬行政罰法第2條範疇之判斷，應由 其立法目的、淵源等分別考量，未可一概而論。不動產估 價師之懲戒罰，既已於不動產估價師法為特別規定，且此 懲戒罰之規範，要以內部秩序之維護及管制為主要目的， 行政法上義務違反之制裁尚屬次要目的。是依上開行政罰 法第1條但書規定及其立法意旨，不動產估價師之懲戒權 行使期間，當無行政罰法及該法第27條關於裁處權3年時 效規定之適用。 ⒊又不動產估價師法係於89年制定，在此之前，不動產估價 原為建築師業務之一，但並未專屬於建築師，坊間多以不 動產鑑價公司型態從事該事務，品質參差不齊，其成為專 門職業之一，應係由立法者透過立法所形塑，發展至今不 過10多年，相較於行憲前已存在且發展至今、公會組織齊 備之律師（30年制定公布律師法）、會計師（34年制定公 布會計師法）、技師（18年制定公布技師登記法，36年制 定公布技師法）、醫師（32年制定公布醫師法）等專門職 業而言，不動產估價師乃新興之專門職業，於文化底蘊、 社會信任度或菁英性格雖與前開專門職業仍有差距，致其 專業自律機制相對亦較弱，例如不動產估價師之懲戒罰， 雖設有懲戒委員會議決，但其救濟則回歸訴願程序，未如 律師、會計師、技師或醫師等另設置專門職業人員參與之 懲戒覆審委員會。 ⒋惟觀技師法第3條第1項規定：「中華民國國民，依考試法 規定經技師考試及格，並依本法領有技師證書者，得充任 技師。」不動產估價師法第1條規定：「中華民國國民經 不動產估價師考試及格，並依本法領有不動產估價師證書 者，得充任不動產估價師。」可知技師與不動產估價師同 屬高度技術之專門職業人員性質。再者，技師之懲戒，依 技師法第19條第1項規定：「（第1項）技師不得有下列行 為：容許他人借用本人名義執行業務或招攬業務。違 反或廢弛其業務應盡之義務。執行業務時，違反與業務 有關之法令。……。」第40條規定：「（第1項）技師 之懲戒，應由技師懲戒委員會，按其情節輕重，依下列規 定行之：警告。申誡。2個月以上2年以下之停止業 務。廢止執業執照。廢止技師證書。（第2項）技師 受申誡處分3次以上者，應另受停止業務之處分；受停止 業務處分累計滿5年者，應廢止其執業執照。」第41條規 定：「（第1項）技師違反本法者，依下列規定懲戒之： ……違反……第19條第1項第2款至第6款規定之一： 應予申誡、停止業務或廢止執業執照……。（第2項）技 師有第39條第2款或第3款規定情事者，其懲戒，由技師懲 戒委員會依前條規定，視情節輕重議定之。」與上揭不動 產估價師法之懲戒規定類似；尤其依技師法第19條第1項 第3款、第41條第1項第3款，技師執行業務時，違反與業 務有關之法令，應予申誡等懲戒之規定，與不動產估價師 法第36條第2款關於不動產估價師違反同法第19條第2項（ 不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主 管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人）規 定情事者，應予申誡等懲戒之規定，甚屬類同。而技師法 36年制定時，原無時效之規定，於96年7月4日始增訂第42 條之1（即現行第44條）「逾期免議」之規定，該法現行 第44條第1項第2款規定：「自違法行為終了之日起至移送 技師懲戒委員會之日止，已逾下列期間者，技師懲戒委員 會應為免議之議決：……有第39條第3款或第41條第1項 第2款、第3款情形之一者，3年……。」參諸技師法96年 增訂逾期免議規定之立法理由明載：「技師懲戒目前雖無 『時效』規定，然依『權利失效法理』，對於已逾相當時 間之事由，似應令懲戒權消滅，以符合法安定性之要求及 督促相關機關落實職責，並保障技師之權益。」本件原處 分所據以懲戒上訴人所引之不動產估價師法，雖就申誡懲 戒權之時效，迄未為規定，然同樣基於法安定性之要求及 身為不動產估價師之上訴人權益之保障，自不應認對於上 訴人所得為之懲戒處分，永無時間限制。是本院基於上揭 理由，認本件上訴人因違反不動產估價師法第19條第2項 規定情事，應受申誡懲戒處分時，得類推適用與不動產估 價師法懲戒規定相類似之技師法第44條第1項第2款逾3年 應予免議之規定，始符法理。 ⒌本件依原判決確認之事實，原處分係以上訴人95年1月10 日所為系爭報告書之內容，作為懲戒之事實基礎，足認上 訴人違反不動產估價師法第19條第2項規定之行為終了日 即為95年1月10日；依上揭說明，不動產估價師因違反不 動產估價師法第19條第2項規定情事，應受申誡懲戒處分 時，其懲戒權行使期間，應類推適用技師法第44條第1項 第2款規定為3年，亦即被上訴人應於98年1月10日前行使 懲戒權，始屬適法。然被上訴人係經內政部102年9月26日 函通知，始啟動本件懲戒權之行使，亦為原審所確認之事 實，此距上訴人違反行為時估價技術規則行為終了之95年 1月10日，已7年有餘，早逾3年之時效，本應免議，被上 訴人卻仍於104年10月27日作成本件申誡處分，自非適法 。原判決疏未類推適用技師法第44條第1項第2款規定，審 酌原處分是否已逾懲戒權行使期間，逕以上訴人行為已違 不動產估價師法第19條規定，認被上訴人所為申誡處分， 並無不合，將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人 在原審之訴，自有可議。上訴人執詞指摘，求予廢棄，核 屬有理。爰由本院本於原判決確定之上述事實，將原判決 廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　1　　 日 最高行政法院第二庭 審判長法官　侯　東　昇 法官　鄭　忠　仁 法官　沈　應　南 法官　蘇　嫊　娟 法官　江　幸　垠 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　1　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　子　誼