裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　108年度判字第298號 上　訴　人　冠得營造工程有限公司 代　表　人　吳修宇 訴訟代理人　羅凱正律師 　　　　　　伍徹輿律師 被 上訴 人　交通部公路總局第一區養護工程處 代　表　人　陳營富 訴訟代理人　成介之律師 　　　　　　林承毅律師 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國107年2月26 日臺北高等行政法院106年度訴更一字第70號判決，提起上訴， 本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 一、緣上訴人於民國92年至95年間參與被上訴人辦理之「台9線 19K+000～20K+400段路面整修工程」等14件採購案（下稱系 爭採購案，詳如原判決附表〈附表編號3之備註應係編號4之 備註〉）投標，因其實際負責人湯憲金執行業務犯政府採購 法第87條第4項之罪，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院 ）於99年8月6日以96年度訴字第1624號刑事判決科以上訴人 同法第92條之罰金刑（下稱北院刑事判決）。被上訴人遂以 104年4月23日一工養字第1040028002號函（下稱原處分）通 知上訴人依行為時政府採購法第31條第2項第8款（108年5月 22日修正時移為第7款，下同）規定，追繳系爭採購案押標 金共新臺幣（下同）342萬元。上訴人提出異議，經被上訴 人以104年6月3日一工養字第1040041606號函（下稱異議處 理結果）維持原處分。上訴人遂循序提起行政訴訟，臺北高 等行政法院（下稱原法院）以105年度訴字第1141號判決（ 下稱前程序原審判決）駁回，經本院106年度判字第457號判 決廢棄發回（下稱發回判決），原法院更為審理後，以原判 決駁回，上訴人復提起上訴。 二、上訴人主張：㈠依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議 決議（下稱本院決議）意旨，追繳押標金之性質為公法上請 求權，有行政程序法第131條第1項時效規定之適用，而其請 求權時效之起算點，應自「可合理期待機關得為追繳時」起 算，故司法審查應綜合各項事證為判斷，並非以行政機關承 辦人員主觀知悉之角度認定。而由被上訴人95年7月18日政 風狀況反應表及交通部公路總局（下稱公路總局）政風室95 年8月14日內部會簽資料可知，被上訴人早於95年7、8月間 即已知悉上訴人涉有圍標情事，並分別函請法務部調查局及 臺灣臺北地方法院檢察署（現已更名為臺灣臺北地方檢察署 ，下稱臺北地檢署）偵辦；被上訴人前政風主任即訴外人林 春福於另案亦證稱本件乃被上訴人自行發現有疑似圍標情形 ，再向上級簽報，並持續追蹤後續偵辦進度等語；足見被上 訴人係主動發現並調查完備，認定上訴人涉及圍標有違反政 府採購法之情，始向檢調單位告發，各大媒體更於95年間大 幅報導，被上訴人之辦公處所亦經檢調機關大規模搜索及調 查，被上訴人對於上訴人涉嫌圍標乙節實無可能毫不知悉， 本件追繳押標金之公法上請求權應自95年7月起算，被上訴 人遲至104年4月23日始以原處分追繳，顯已罹於公法上請求 權5年消滅時效。㈡縱認北院刑事判決認定上訴人圍標犯罪 事實，係依臺北地檢署檢察官96年度偵字第1323號、第1708 7號、第18688號追加起訴書（下合稱追加起訴書）所起訴者 為據，而追加起訴書係於96年9月27日偵查終結對外公布。 是以，至遲於96年9月27日起，已可合理期待被上訴人得行 使追繳押標金之權利，被上訴人卻遲至104年4月23日始為追 繳押標金之處分，當然罹於行政程序法第131條第1項規定之 5年時效等語，求為撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原 處分之判決。 三、被上訴人則以：㈠依本院105年度裁字第868號裁定意旨，刑 事法院調查及審理程序均較行政程序嚴謹，於刑事法院做出 判斷前，顯難期待行政機關能藉由行政調查程序確認有無政 府採購法第87條之罪，從而須俟刑事判決宣判，始能起算5 年之請求權時效。臺北地檢署檢察官固以上訴人負責人涉犯 政府採購法第87條第4項合意圍標罪嫌，依同法第92條將上 訴人及其負責人提起公訴，惟其是否犯罪仍待法院審理確認 ，且圍標決議乃廠商私下進行，自為被上訴人所不知，倘被 上訴人僅以廠商涉嫌上開罪名，於具體事證未明之情況下， 即行使追繳押標金請求權，乃置廠商權益於不顧。上訴人實 際負責人湯憲金執行業務犯政府採購法第87條第4項及第5項 前段之罪，於99年8月6日始經臺北地院以刑事判決處刑，則 本件押標金追繳請求權時效應自斯時起算，原處分於104年4 月23日作成，自未罹於時效。㈡被上訴人於103年5月15日接 獲公路總局公文後，方知系爭採購案有共同圍標而應追繳押 標金之情。上訴人所稱新聞報導所指涉之單位為臺北市政府 養工處，並非被上訴人，且未揭露上訴人及其負責人；該報 導內容為廠商有無偷工減料並因而賄賂；機關員工有無收受 賄賂；與被上訴人基於廠商圍標而追繳押標金顯然不同，實 難認被上訴人依該新聞報導即得知悉上訴人涉嫌圍標。而臺 北地檢署於95年間展開調查時，僅請被上訴人提出工程合約 書、竣工圖、驗收紀錄、估驗計價單、再生瀝青噸數使用資 料、道路瀝青厚度檢測查驗表、決標紀錄、結算書等文件， 被上訴人無從得知上訴人是否涉犯政府採購法第87條各項之 罪。至於95年8月24日新聞報導雖提及被上訴人所屬人員遭 收押或交保，惟仍未提及上訴人及其負責人，且報導內容無 涉廠商圍標；被上訴人所屬人員高敬祥雖於96年9月13日提 出涉訟輔助之申請，惟其申請書內容亦未提及上訴人涉犯政 府採購法第87條之罪，仍難據此認定被上訴人知悉上訴人涉 嫌圍標。㈢公路總局政風室95年7月13日（95）字第1470號 函（下稱公路總局95年7月13日函）僅提及被上訴人所屬人 員涉嫌詐領差旅費及接受廠商出遊招待，且該函及公路總局 政風室95年8月14日（95）勇字第1689號函（下稱公路總局 95年8月14日函）之受文者均不包括被上訴人，實無從憑之 認定被上訴人知悉上訴人涉嫌違反政府採購法第87條之罪。 公路總局政風室雖發現上訴人與其他廠商疑有異常關連，惟 比對公路總局95年8月14日函提及之工程名稱，系爭工程中 僅3件標案於該函中被提及，其餘11件仍未經揭露，囿於行 政機關有限之調查權限，實難期待被上訴人於法院判決前能 得知圍標全貌而作成妥適之追繳處分。且依被上訴人前政風 主任林春福於另案之證言可知，公路總局政風室原係以鋪設 柏油厚度有異之集體貪瀆為調查方向，僅係「懷疑」有圍標 情事，被上訴人僅能簽報上級機關處理，政風室之反映報告 內容僅為被上訴人行政調查結果，公路總局95年8月14日函 之調查內容亦非屬正確，無法與嗣後刑事判決結果相提並論 。另被上訴人於96年8月24日及98年1月20日發函追蹤偵查、 判決結果，前者係追蹤被上訴人所屬人員嚴恩華涉犯貪瀆案 ，後者則為追蹤所屬人員黃良文等8人涉犯貪污治罪條例第4 條、第5條及刑法第213條公務員登載不實罪之判決結果，均 與上訴人涉犯圍標無關，尚難因此即認定被上訴人已知悉上 訴人涉犯圍標，而得行使追繳權。上訴人所涉圍標犯行經法 務調查局臺北市調查處移送臺北地檢署偵辦，該署於96年9 月27日偵結並追加起訴，被上訴人並非移送偵辦機關，且該 案遭起訴者並無被上訴人所屬人員，追加起訴書亦未送達予 被上訴人，此有臺北地檢署105年4月21日北檢玉出96偵1323 號函文可稽，足證被上訴人自96年10月起至104年4月23日作 成原處分止，均未收受追加起訴書或相同案號之移送併辦意 旨書等語，資為抗辯。 四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠按「機關得於招標文件中 規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發 還，其已發還者，並予追繳︰……其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為者。」為行為時政府採購法第 31條第2項第8款所明定，同法第87條第4項亦規定「意圖影 響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之 合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年 以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」而投標 廠商之人員犯有該法第87條之罪者，依行政院公共工程委員 會（下稱工程會）89年1月19日（89）工程企字第89000318 號函（下稱工程會89年函）意旨，應認廠商該當同法第31條 第2項第8款之行為而應予以追繳押標金，核屬機關對於投標 廠商行使公法上請求權，自有行政程序法第131條第1項公法 上請求權消滅時效規定之適用，其時效應自可合理期待機關 得為追繳時起算。㈡工程會89年函性質上屬法規命令，其意 旨明揭廠商之人員「犯有政府採購法第87條之罪」，而非「 有政府採購法第87條之行為」屬於有影響採購公正之違反法 令行為，而應追繳押標金，任何人民及國家機關（包括法院 ）當然必須依其法文行事。而基於無罪推定原則之要求，非 具有刑事審判權法院依刑事訴訟程序審判認定有罪前，任何 人均應為無罪之推定，是以，廠商之人員非經刑事判決認定 犯有政府採購法第87條之罪，任何國家機關（包括非承審該 刑事案件之狹義法院）均有責任不對審判結果做出預斷，更 不得逾越權限自行調查證據認定以替代之，此稽之政府採購 法第101條第1項（108年5月22日亦有修正）各款就應刊登公 報之廠商行為規範，除第6款外，其餘各款均以廠商該當某 種構成要件行為作為其刊登之原因，獨第6款以「犯第87條 至第92條之罪，經第一審為有罪判決」為要件，而非以廠商 有政府採購法第87條至第92條行為作為刊登公報之要件即明 。易言之，政府採購法第101條第1項第6款法文之所以作如 此之區別，意在彰顯無罪推定原則於我國之實現，採購機關 不能以廠商或其人員「涉嫌」犯有上開罪名，即予以刊登公 報。而工程會89年函以「廠商之人員犯有政府採購法第87條 之罪」作為應追繳投標廠商押標金之要件，雖未如同法第10 1條第1項第6款明確指出應「經第一審為有罪判決」，但於 無罪推定原則下，實為當然之理。準此，工程會89年函所界 定應追繳押標金之行為，必須以「經第一審為有罪判決」為 要件。蓋追繳押標金之目的在於確保政府採購公正之實現， 相較於無罪推定之人權保障，順位無疑在後。刑事訴訟制度 設計公平嚴謹之程序，並賦予偵查機關強大調查權以負擔舉 證責任，乃就廠商或其人員是否犯政府採購法第87條之罪之 事實，為終局之認定。政府採購法於追繳押標金制度之設計 上，不應任令採購機關之行政資源就同一事實為無效能、甚 至逾越權限之調查以及認定；同樣地，自也無可期待採購機 關於一審刑事判決前，有自行認定廠商或其人員有犯罪之可 能。採購機關援引工程會89年函為追繳押標金之依據時，原 則上應於刑事一審判決後為之，避免干擾司法。㈢追繳押標 金為公法上財產請求權，請求權人為採購廠商（應為機關） ，應有行政程序法第131條所定5年短期時效之適用，一旦逾 期，權利即告消滅，以防免採購機關怠惰於權利之行使。據 此，採購機關因行為時政府採購法第31條第2項各款事由行 使追繳押標金之請求權時效，應自可合理期待機關得為追繳 時起算，至於何時屬於「可合理期待」為追繳，於具體個案 上雖屬事實認定問題﹔惟以廠商有工程會89年函所示犯罪行 為作為追繳押標金之依據時，既必須待刑事審判系統為相關 罪責之認定後，始得行使該等公法上財產請求權﹔復且刑事 審判之進行採取公開審理，其宣判亦係公開，因此，可合理 期待採購機關得行使請求權之時點，應以第一審刑事判決宣 判時起算。如此，方能落實無罪推定原則以保障人權，同時 ，採購機關也不必以有限之證據「臆測」廠商或其人員是否 犯罪，承擔干涉司法或逾期為請求權行使之風險，以客觀有 據之標準，並自該時點起，及時行使權利，逾時則請求權消 滅。相關行政救濟程序中，採購機關與廠商無須再就請求權 時效起點為爭執，更可免逐案就採購機關究竟何時「知悉」 廠商或其人員犯政府採購法第87條之罪為主觀臆測，淪為各 說各話，以致虛耗訴訟資源。㈣上訴人於92年至95年間參與 投標被上訴人辦理之系爭採購案，其實際負責人湯憲金執行 業務犯政府採購法第87條第4項之罪，經臺北地院於99年8月 6日以刑事判決科以上訴人同法第92條之刑，被上訴人於104 年4月23日以原處分追繳系爭採購案押標金共342萬元，該處 分於同年4月29日送達上訴人之事實，有系爭採購案工程契 約書、公開招標公告、北院刑事判決、原處分暨送達證書等 件影本可憑，自堪引為本件裁判之事實基礎。職是，上訴人 實際負責人湯憲金執行業務犯政府採購法第87條第4項之罪 ，上訴人應科以同法第92條之刑，經北院刑事判決於99年8 月6日為第一審有罪宣判；被上訴人據以依工程會89年函意 旨，認上訴人該當行為時政府採購法第31條第2項第8款之要 件，而為追繳押標金之處分，自無違誤。至本件請求權時效 之爭執，揆諸前揭說明，系爭採購案押標金之請求權時效應 自99年8月6日北院刑事判決宣判時起算，被上訴人於104年4 月23日為原處分，並於同年4月29日送達上訴人，距刑事一 審判決宣判未滿5年，自無罹於時效之可言。上訴人執詞主 張被上訴人應於媒體報導時，或內部政風人員向首長報告時 ，或檢方偵查起訴時，為被上訴人所知悉，而得行使追繳請 求權時效之起算點，乃就相關事實對工程會89年函為錯誤涵 攝，容無可採。㈤綜上，原處分認事用法，並無違誤，異議 處理結果、申訴審議判斷循以維持，核無不合等詞，為其判 斷之依據。 五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠行為時政府採 購法第31條第2項第8款並未規定以經第一審為有罪判決為要 件，本院105年度判字第323號判決亦認為該規定及工程會89 年函均不以刑事判決有罪為要件，原判決竟認行為時政府採 購法第31條第2項第8款規定及工程會89年函應以經第一審為 有罪判決為要件，顯逾越法律明文規定，增加該款規定所無 之要件，悖於本院實務見解，違反權力分立之憲法精神。而 本院決議所揭示之「可合理期待行政機關為追繳時」，係以 個案事實具體審認行政機關「知悉」廠商涉有影響採購公正 之違反法令行為「嫌疑」時，及行政機關「應」「意識」到 押標金擔保情事發生，且無行使權利障礙時為起算點。原判 決罔顧個案事實不一之情形，將行政機關追繳押標金請求之 時效起算點，一律以「一審判決有罪」為要件，顯逾越法律 規定之文義解釋可能涵攝範圍，且悖於實務見解，其適用法 律明顯違背法令。㈡被上訴人早於95年7月間已知悉上訴人 等廠商涉及圍標嫌疑，且被上訴人所屬政風人員於政風狀況 反映報告表內亦詳述調查過程、異常關聯之態樣，及提出相 關涉及圍標之資料，並經被上訴人處長、副處長簽核。嗣後 被上訴人亦將前開政風反映報告表及被上訴人調查結果，主 動向法務部調查局及臺北地檢署告發。且被上訴人亦自承有 持續追蹤系爭採購案之後續偵辦進度，更於臺北地檢署起訴 後持續追蹤案件後續、蒐集情資，甚至製作簡報報告上級長 官，實無法推諉不知得對上訴人行使追繳押標金之權利。且 與本件背景事實及爭點相同之原法院另案105年度訴字第129 8號案件，曾傳喚被上訴人前政風室主任林春福到庭證述斯 時廠商涉及圍標之過程，從其證詞與公路總局95年8月14日 函互相勾稽，足資證明被上訴人及其首長、承辦人員確實於 95年7月間已知悉上訴人等廠商涉及圍標情事。況原法院於 106年11月8日審理時亦闡明被上訴人於刑事一審判決宣判前 的確有行使追繳押標金請求權之可能，然原判決無視發回判 決之意旨，對於上訴人迄今提出來的證據，亦未說明何以無 法證明被上訴人於95年間業已知悉上訴人等廠商涉及圍標情 事之理由，亦忽略被上訴人於原審業已自承有發函給司法機 關追蹤刑事案件進度，可合理期待被上訴人於95年間行使追 繳押標金請求權，竟未附理由逕自駁回上訴人之訴，亦有判 決不備理由之違法等語。 六、本院查： ㈠被上訴人之代表人原為薛讚添，107年3月1日起改由改由陳 營富擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予 准許。 ㈡按行為時政府採購法第31條第2項第8款規定「機關得於招標 文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金， 不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第87條第 4項規定「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、 協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭 者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以 下罰金。」又「依政府採購法第30條第1項本文、第31條 第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標 廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠 商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有 確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項 乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之 一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。 法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃 屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第 131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府 採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情 形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在 廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時 起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未 盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳 時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃 事實問題，自應個案具體審認。」業經本院決議在案。 ㈢經查，湯憲金係上訴人之實際負責人，負責執行上訴人業務 參與系爭採購案投標，然涉有政府採購法第87條第4項規定 之犯罪行為，經臺北地檢署檢察官追加起訴後，臺北地院判 決有罪，上訴人亦因而遭判處罰金確定在案，而該判決附件 編號1-2號、1-7號等招標工程案（按即原判決附表1及2）， 上訴人之實際負責人湯憲金亦坦承有「圍標」，並經參酌其 他共犯陳述及查獲之書證等證據資料認定有罪，僅因此部分 犯罪行為因罹於追訴權時效而就該部分判決免訴等情，為前 程序原審判決依法確定之事實，該判決已認定上開行為依工 程會89年函意旨，該當行為時政府採購法第31條第2項第8款 所定「其他經主管機關認定有影響採購公正」之違反法令行 為，被上訴人得依該款及系爭採購案投標須知第22點第2項 第8款等規定，對於上訴人追繳押標金；至被上訴人所得行 使押標金追繳，乃屬公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，且應依個 案事實為認定，以可合理期待被上訴人得行使該請求權時， 起算其消滅時效期間等情，均經本院於發回判決予以肯認無 訛。是以，行為時政府採購法第31條第2項第8款規定及工程 會89年函並未規定需以「經第一審法院為有罪判決」為要件 ，此亦為本院之統一見解。原判決無視於行政機關就違法事 實有依職權調查認定之權利及義務，逕依無罪推定原則，佐 以刑事訴訟制度踐行程序較為嚴謹，且賦予偵查機關強大調 查權以負擔舉證責任，認行政機關就政府採購法追繳押標金 制度之設計上，不應任令採購機關之行政資源就同一事實為 無效能、甚至逾越權限之調查以及認定，以避免干擾司法為 由，以採購機關援引行為時政府採購法第31條第2項第8款及 工程會89年函為追繳押標金之依據時，原則上應於刑事一審 判決後始得為之，其所持法律見解不僅違背法律文義，更與 本院決議及發回判決意旨相悖；苟若為貫徹無罪推定原則， 何以又不以刑事判決有罪確定為時效之起算點，豈非自相矛 盾，亦未見原判決予以論明，均屬可議。 ㈣按事實審法院有事實認定之職權及義務，故行政訴訟法第12 5條第1項、第133條及第189條第1項規定，行政法院應依職 權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且依職權調查證 據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其 陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲 明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之；為裁 判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗 法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又 依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻 擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事 人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查 之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判 決不備理由之違法。本件兩造爭議之點在於被上訴人對於上 訴人之押標金追繳請求權時效應自何時起算，亦即被上訴人 之押標金追繳請求權究何時可合理期待其得行使？上訴人於 前程序訴訟期間提出95年3、4月間之新聞報導、95年6月12 日臺北地檢署之新聞稿、公路總局95年7月13日及95年8月14 日函、臺北地檢署96年9月27日對外公布追加起訴書及原證 11至14等資料，主張被上訴人於上開各時點即已知悉上訴人 涉犯有政府採購法第87條第4項規定之犯罪行為，自上開時 點即可合理期待其行使追繳押標金請求權，至被上訴人以原 處分追繳押標金時，該請求權已罹於5年之時效消滅期間乙 節，經發回判決認前程序原審未盡調查能事，亦未說明其未 能調查之理由，認其有判決不備理由之違法，乃將前程序原 審判決予以廢棄，著令原法院更為調查。乃原判決仍未就此 部分為調查及說明，逕依其前述之「採購機關援引行為時政 府採購法第31條第2項第8款及工程會89年函為追繳押標金之 依據時，應於刑事一審判決後始得為之」可議見解，認定北 院刑事判決於99年8月6日始宣判，時效應自該日起算，則被 上訴人於104年4月23日為原處分，並於同年月29日送達予上 訴人，距一審判決未滿5年，無罹於時效可言，自仍有理由 不備之違法。 ㈤綜上，原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關上 訴人所為系爭採購案之追繳押標金請求權已罹於時效消滅之 主張是否有理，將影響本案判決結果，上訴意旨指摘原判決 違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有 由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法 院詳為調查審認，更為適法之裁判。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　6　　 月　　18　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官　吳　明　鴻 法官　程 怡 怡 法官　林　欣　蓉 法官　高　愈　杰 法官　姜　素　娥 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　108　 年　　6　　 月　　19　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　伍　榮　陞