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行 政 法 院 判 決
108年度判字第304號
上 訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂
訴訟代理人 崔駿武
律師
被 上訴 人 收多易股份有限公司
代 表 人 楊家興
訴訟代理人 林世昌 律師
上列
當事人間
都市計畫法事件,上訴人對於中華民國107年2月22
日臺北高等行政法院106年度訴字第1430號判決,提起上訴,本
院判決如下:
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人臺北市政府都市發展局代表人於民國107年12月25日
由林洲民變更為黃景茂;被上訴人代表人亦於107年12月14
日由陶金銘變更為楊家興,分別由黃景茂及楊家興具狀聲明
承受訴訟,核無不合,應予准許。
二、
緣臺北市○○區○○路○○巷○號地下1樓建築物(下稱
系爭建
物),前經上訴人審認系爭建物之
土地使用分區為第4之1種
住宅區(特),依臺北市政府93年12月10日府都規字第0932
2752600號公告「變更臺北市國父紀念館周圍特定專用區內
住宅用地為第四之一種住宅區(特)、
第四種住宅區(特)
、工業用地為機關用地(供刑事警察局、財政部財稅資料處
理中心使用)及修訂土地使用分區管制規定計畫案」規定,
第4之1種住宅區(特)其土地及建築物之使用項目依臺北市
土地使用分區管制規則(業經修正名稱為臺北市土地使用分
區管制
自治條例,下稱土地使用分區管制條例)第4之1種住
宅區規定辦理。被上訴人於系爭建物營業,其營業
態樣為「
租賃業」,歸屬土地使用分區管制條例第5條規定之「第27
組:一般服務業」,依該自治條例第9條之1規定,得附條件
允許使用作「第27組:一般服務業」使用(依臺北市土地使
用分區附條件允許使用核准標準第2條規定,核准條件:限
於建築物第1層及地下1層使用,營業樓地板面積應在500平
方公尺以下,設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路)。
嗣
經臺北市商業處(下稱商業處)於104年11月9日稽查結果,
以系爭建物依臺北市不動產數位資料庫地政資料登載之建築
物面積大於500平方公尺,其營業樓地板面積不符
前開核准
條件,且屬臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則第
3點規定之B類「新設立店家,屬不符該分區『附條件』允許
使用者。」違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自
治條例第10條之1及土地使用分區管制條例第9條之1等規定
,上訴人
乃以104年12月23日北市都築字第10441354400號裁
處書(下稱104年12月23日裁處書)處被上訴人新臺幣(下
同)6萬元
罰鍰,並限於文到次日起3個月內停止違規使用。
上開期限屆至後,商業處於105年4月18日至系爭建物訪視,
發現被上訴人仍於系爭建物內經營租賃業,經上訴人審認被
上訴人仍將系爭建物違規作「第27組:一般服務業」使用,
且屬第2次違規,乃依都市計畫法第79條第1項規定,以105
年5月9日北市都築字第10533472600號裁處書(下稱105年5
月9日裁處書)處被上訴人10萬元罰鍰,並限於文到次日起1
個月內停止違規使用。被上訴人不服,提起
訴願,經臺北市
政府以105年8月24日府訴二字第10509122200號
訴願決定駁
回。其間商業處於105年7月4日派員配合臺北市政府公共安
全檢查聯合小組至現場訪視,認定被上訴人於系爭建物經營
經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表(下稱營業項目
代碼表)定義之「倉儲業」,並以105年7月12日北市商三字
第10535591410號函檢送協助營業態樣認定訪視表予上訴人
。上訴人據以審認被上訴人於系爭建物營業,其營業態樣為
「倉儲業」,歸屬土地使用分區管制條例第5條規定之「第
38組:倉儲業」,依該自治條例第9條及第9條之1規定,系
爭建物不允許使用作「第38組:倉儲業」使用,乃以105年8
月5日北市都築字第10535933800號函通知被上訴人,限於文
到次日起2個月內停止違規使用。嗣上開期限屆至後,商業
處於105年10月13日再次至系爭建物訪視,認定被上訴人於
系爭建物經營「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」
,經上訴人據以審認被上訴人於系爭建物之營業態樣分屬「
第38組:倉儲業」、「第28組:一般事務所」及「第27組:
一般服務業」,然系爭建物除經營「不動產租賃業」屬「第
28組:一般事務所」,尚符土地使用分區管制條例第9條之1
所規定,第4之1種住宅區得附條件允許使用外,經營「第38
組:倉儲業」及「第27組:一般服務業」則不符上開規定,
乃依都市計畫法第79條第1項規定,以105年10月31日北市都
築字第10538999000號裁處書(下稱105年10月31日裁處書)
處被上訴人6萬元罰鍰,並限於文到次日起3個月內停止違規
使用。被上訴人不服,提起訴願,經臺北市政府以106年2月
23日府訴二字第10600035000號訴願決定
撤銷原處分,並命
另為處分。嗣上訴人審認被上訴人於105年10月13日遭查獲
將系爭建物作「第38組:倉儲業」及「第27組:一般服務業
」使用,乃依都市計畫法第79條第1項、臺北市政府處理建
築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程
序第3類第2階段規定,以106年4月19日北市都築字第106316
06202號裁處書(下稱原處分)處被上訴人10萬元罰鍰,並
限於文到次日起1個月內停止違規使用。被上訴人不服,提
起訴願,經臺北市政府106年8月15日府訴二字第1060013080
0號訴願決定駁回,提起
行政訴訟,經臺北高等行政法院(
下稱原審)106年度訴字第1430號判決(下稱原判決)訴願
決定及原處分均撤銷,上訴人不服,遂提起本件上訴。
三、本件被上訴人主張:依土地使用分區管制條例第5條土地及
建築物使用組別之使用項目第28組:一般事務所之行業說明
,即包括不動產之買賣、經紀及租賃業;再
參照經濟部對於
不動產租賃業之定義說明,被上訴人對於倉庫之出租,乃屬
不動產租賃業,本屬明確。原處分未說明憑何基準認定本件
所營之行業,同時屬於倉儲業、租賃業及不動產租賃業,而
存有認定事實錯誤之違法,亦有違反
行政程序法第5條
行政
行為之內容應明確之規定。且因自助儲物空間為新興產業,
經濟部已於106年4月25日公司行號及有限合夥營業項目代碼
作業計畫推動小組第54次會議,決議將自助儲物空間於H大
類「金融、保險及不動產業」項下之「H703不動產買賣租賃
業」小類,獨立增列「H703120自助儲物空間業」細類營業
項目代碼,並以106年5月24日經商字第10602411860號函公
告(下稱經濟部106年5月24日公告)在案。因之本件被上訴
人從事之營業態樣,與倉儲業分屬不同大類,應屬土地使用
分區管制條例第5條中第28組:一般事務所,本得於第4之1
種住宅區(特)合法經營。又原處分依商業處105年10月13
日協助營業態樣認定訪視表為其稽查之事實依據,然並未記
載有任何足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住
安寧、公共安全、衛生之使用之情事。故原處分以被上訴人
經營租賃業、倉儲業,即逕行認定被上訴人所經營之營業活
動存有發生噪音、或有礙居住安寧之情事,並未進行現場稽
查並舉證
以實其說,原處分認定被上訴人違反都市計畫法第
34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定,並無
理由
等情。為此,求為判決:訴願決定及原處分均撤銷。
四、上訴人則以:商業處執行商業訪視係依訪視營業場所現場營
業狀況所呈現之態樣並輔以現場營業設備為
佐證認定營業態
樣,並
按營業項目代碼表據以認定之營業項目,主要係以現
場設備、
對價關係、消費行為及目的作分類,且依105年10
月13日協助營業態樣認定訪視表之訪視結果,稽查時係依實
際現場營業態樣乃符合經濟部97年4月15日經商六字第09702
037120號函(下稱經濟部97年4月15日
函釋)作其認定。又
商業處105年10月13日於現場稽查認定案址之營業態樣及上
訴人於106年4月19日作成原處分,兩者均為經濟部106年5月
24日公告前,本案自無
適用之餘地。且臺北市政府於106年3
月13日府都規字第10539291600號函公告(下稱臺北市政府
106年3月13日公告)「本市自助儲物空間之定義及商業區限
制設置及其附條件規定」,載明依土地使用分區管制條例規
定屬正面表列之分區(如:住宅區),因其允許或附條件允
許使用之項目未
列舉自助儲物空間,故該等分區皆不得設置
自助儲物空間。則系爭建物坐落第4之1種住宅區(特),按
土地使用分區管制條例第9條之1規定第4之1種住宅區係屬正
面表列,依上開公告係不得作自助儲物空間使用。另土地使
用分區管制條例係依都市計畫法第85條授權之臺北市都市計
畫施行自治條例第26條之規定制定,
是以倘違反土地使用分
區管制條例之規定,意即有違臺北市都市計畫施行自治條例
及都市計畫法之母法意旨,故上訴人自得依都市計畫法母法
規定
裁罰,尚無
違誤。再者,土地使用分區管制條例第5條
使用組別及使用項目之立法目的係為區隔不相容的土地使用
,避免負外部性的相互影響,維持良好生活環境品質,該規
定之分組標準、管制目的均與營業項目代碼以商業管理為目
的有別等語,
資為抗辯,求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:㈠關於被上訴
人於系爭建物之經營型態:本件上訴人先後共為4次處分,
分別為104年12月23日裁處書、105年5月9日裁處書、105年1
0月31日裁處書及原處分,於處分前,臺北市政府商業
主管
機關商業處先後於104年11月9日、105年4月18日、105年7月
4日及105年10月13日共為4次稽查,依該等稽查紀錄表之記
載,足見被上訴人於系爭建物之經營特徵,係將室內空間設
置300個儲物空間,提供公司企業、個人、家庭等不特定人
承租寄放物(貨)品,承租人與被上訴人則簽訂收納空間使
用契約書後,承租人再以設定過之悠遊卡24小時自由進出存
取物品,租金採月繳、季繳、半年繳、年繳,月繳小倉700
元,大倉10,000元。被上訴人並不負保管責任,此種自助儲
物空間之租賃,其性質應屬單純之不動產租賃。㈡自助儲物
空間之租賃非屬「第38組:倉儲業」及「第27組:一般服務
業」:1.查系爭建物之土地使用分區為第4之1種住宅區(特
),依土地使用分區管制條例規定,固不得供「第38組:倉
儲業」及「第27組:一般服務業」使用(此部分僅得附條件
允許使用),然對於使用之型態,是否確實可劃歸上開第38
組及第27組,仍應依其實際使用情形,審酌其性質、特徵以
定之。2.關於「第27組:一般服務業」部分:查系爭自助儲
物空間之租賃,依其性質與「第27組:一般服務業」之項目
無一相同或類似,自不得歸屬於「第27組:一般服務業」,
原處分將之歸屬於「第27組:一般服務業」,即非適法。3.
關於「第38組:倉儲業」部分:查系爭自助儲物空間之租賃
,顯非第38組所定之「(一)冷藏庫、冷凍庫。(二)貨櫃運輸
之集散裝卸場或庫房。(三)貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運
、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存
場房。」可
堪認定。至於是否該當於「(四)其他倉儲業或一
般物品提存場房」?查該第4款乃屬
例示性規定,鑑於系爭
自助儲物空間之租賃僅係單純空間之租賃,其並不具備「堆
棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫」等倉儲業之特
徵,亦即並不具備上述前3款之特徵,自不能將之論以「其
他倉儲業或一般物品提存場房」。是原處分將之歸屬於「第
38組:倉儲業」,亦非適法。
抑有進者,經濟部以106年4月
25日公告,將自助儲物空間納入H大類「金融保險及不動產
業」之營業項目代碼「H703不動產買賣租賃業」小類項目之
下,並獨立增列「H703120自助儲物空間業」細類,且定義
為「從事提供非投幣式各型式不同尺寸可上鎖之儲物空間,
供自行存放物品使用且不負物品保管責任之行業。但從事倉
儲業應歸入G801010(倉儲類)細類。」足見經濟部亦認自
助儲物空間並非倉儲業,而屬不動產租賃業。上訴人雖稱經
濟部106年5月24日公告仍有但書「倉儲業應歸入G801010(
倉儲類)細類」,故原處分認定為倉儲業並無違法
云云。
惟
該但書所指,必須係從事倉儲業,本件自助儲物空間之租賃
,並無「倉庫營業人為他人負有堆藏及保管物品之義務」,
與民法規範之倉庫或寄託契約關係顯不相同,非屬倉儲業,
自無但書之適用。上訴人復稱經濟部106年5月24日始為公告
,原處分係於公告之前作成,自不受
拘束云云。
惟查,關於
營業類別之歸屬及認定,乃屬法規內涵解釋之問題,依司法
院釋字第287號解釋意旨,自法規生效時即生效力,要無
法
律不溯既往之問題。原處分既尚於爭訟中而未確定,而經濟
部既已於106年5月24日公告,將自助儲物空間之租賃納入不
動產租賃業,則上訴人自應受其拘束。㈢綜上,本件自助儲
物空間之租賃既非屬「第27組:一般服務業」及「第38組:
倉儲業」,則原處分以被上訴人使用系爭建築物作為「第27
組:一般服務業」、「第38組:倉儲業」之使用作為裁罰依
據,即有違誤。訴願決定
予以維持,亦有未洽。被上訴人訴
請撤銷訴願決定及原處分,為有理由,應予准許。
爰判決撤
銷訴願決定及原處分。
六、上訴理由略謂:㈠系爭建物係被上訴人經營不特定人承租寄
放物(貨)品,承租人與被上訴人則簽訂收納空間使用契約
書後,承租人再以設定過之悠遊卡24小時自由進出存取物品
,租金採月繳、季繳、半年繳、年繳,月繳小倉700元,大
倉10,000元,顯然此為被上訴人經營租賃取酬之方式,且為
單純出租置物空間供人存放物品,依營業項目代碼表「G801
010H倉儲業」、「JE01010租賃業」之定義,應屬經濟部97
年4月15日函釋說明之倉儲業、租賃業,原判決逕認屬於單
純之不動產租賃業,惟系爭建物經營型態顯與民法第66條第
1項不動產之要件不符,是以被上訴人出租所謂收納空間,
並非出租不動產之情形,原判決不察,
顯有認定事實違背
經
驗法則、
論理法則以及與經濟部97年4月15日函釋證據資料
所導出之事實互相矛盾之違誤,而有違背法令之情形。㈡土
地使用分區管制條例第5條規定,其中第27組:一般服務業
第6款「禮服、及其他物品出租」,顯見尚有「其他物品出
租」之項目,原判決認定該組項目核與自助儲物空間之租賃
,依其性質無一相同或類似,顯然有就自助儲物空間之租賃
是否屬於第6款「禮服、及其他物品出租」有認定事實違背
該規定之違誤,以及何以不符前開「其他物品出租」型態之
不備理由之判決法令情形。㈢依土地使用分區管制條例第5
條第38組:倉儲業第4款「其他倉儲業或一般物品提存場房
」,既有明文「其他」倉儲業,應屬概括規定,然原判決卻
認為該款規定屬於例示規定,實有認定法令規定形式之違誤
。且上開第4款既已明文「其他倉儲業」或「一般物品提存
場房」,依法學方法解釋,顯然在不符合第38組第1至3款規
定之倉儲業者,但符合第4款「其他」倉儲性質或「一般物
品提存之場所」性質及要件者,應均屬第38組第4款之範疇
。惟原判決認為第38組第4款屬例示性規定,必須具備前3款
列舉條件之特徵,且認為系爭自助儲物空間之租賃並不具備
第38組第1至3款等倉儲業之特徵,自不能將之論以第4款「
其他倉儲業或一般物品提存場房」之見解,顯然有違法學方
法之解釋,不當限制法令適用範圍,而有違背論理法則之違
背法令。㈣被上訴人另有相同違法經營情事,經上訴人為裁
罰,
嗣經被上訴人另案提起行政訴訟,案經原審106年度訴
字第851號判決就被上訴人經營型態為屬於倉儲業之認定,
而認定原處分之裁罰並無違誤,然本件原判決認定屬於不動
產租賃業,就被上訴人經營型態未為正確涵攝適用法規,自
有適用法規不當之違背法令。㈤原處分於106年4月19日作成
時,尚無經濟部106年4月25日公告之存在,
詎料原判決
竟以
該公告作為其認定系爭建物之經營型態為經濟部所認定之非
倉儲業,而屬不動產租賃業,核與
撤銷訴訟判斷
行政處分合
法性之基準,應以原處分發布時之事實或法律狀態之實務一
貫見解有違,實有違背經驗法則、論理法則及認定事實與證
據資料相互矛盾之違誤,而有不適用法規或適用法規不當之
違背法令等語。
七、本院查:
(一)按「(第1項)都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用
區,並得視實際情況,劃定其他使用區域或特定專用區。
(第2項)前項各使用區,得視實際需要,再予劃分,分
別予以不同程度之使用管制。」「住宅區為保護居住環境
而劃定,其土地及建築物之使用,不得有礙居住之寧靜、
安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用,
或從事建造、採取土石、變更地形,違反本法或內政部、
直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者,當
地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所
有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰
鍰,並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、
改建、停止使用或恢復原狀者,得按次處罰,並停止供水
、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施,其
費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
「本法施行細則,在直轄市由直轄市政府訂定,送內政部
核轉行政院備案,在省由內政部訂定,送請行政院備案。
」分別為都市計畫法第32條、第34條、第79條第1項及第
85條之規定。臺北市政府爰依都市計畫法第85條規定,制
定臺北市都市計畫施行自治條例,其第10條之1第1款規定
:「前條各使用分區使用限制如下:一、住宅區:以建築
住宅為主,不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認
定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧
、公共安全、衛生之使用。」第26條規定:「市政府得依
本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用
再予劃分不同程序之使用管制,並另訂土地使用分區管制
自治條例管理。」準此,都市計畫範圍內之土地,得定住
宅、商業、工業等使用區,並得視實際需要再予劃分,進
行管制,以限制其使用;都市計畫範圍內之臺北市土地或
建築物之使用,違反土地使用分區管制條例對於使用之限
制時,主管機關即得依都市計畫法第79條第1項規定,予
以處罰。
(二)次按臺北市政府依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規
定制定之行為時(即108年2月23日修正前)土地使用分區
管制條例第5條規定:「(第1項)本市都市計畫範圍內土
地及建築物之使用,依其性質、用途、規模,分為下列各
組:……26、第27組:一般服務業。27、第28組:一般事
務所。……37、第38組:倉儲業。……(第2項)前項各
款之使用項目,由市政府擬定,送臺北市議會審議。」第
9條之1規定:「在第4之1種住宅區內得為第4種住宅區規
定及下列附條件允許使用:1、第22組:餐飲業。2、第27
組:一般服務業。3、第30組:金融保險業。4、第32組:
娛樂服務業之電腦網路遊戲業。5、第33組:健身服務業
。6、第37組:旅遊及運輸服務業。」第97條之5規定:「
本自治條例
所稱附條件允許使用者,其核准標準由市政府
定之,並送臺北市議會備查。」又臺北市政府依臺北市土
地使用分區管制自治條例第97條之5所訂定之臺北市土地
使用分區附條件允許使用核准標準,其第2條規定:「臺
北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目如附表
。」該附表規定:住4:第28組:一般事務所:允許使用
條件為:「一、營業樓地板面積未達100平方公尺者,應
臨接寬度6公尺以上之道路;營業樓地板面積100平方公尺
以上,未達500平方公尺者,應臨接寬度8公尺以上之道路
;營業樓地板面積500平方公尺以上者,應臨接寬度10公
尺以上之道路。二、臨接道路寬度6公尺以上,未達8公尺
者,限於建築物直接面臨道路之第一層設置。三、臨接道
路寬度8公尺以上者,限於其地面層以上總樓層數3分之1
以下樓層設置。」;住4之1:第27組:一般服務業,允許
使用條件為:「限於建築物第一層及地下一層使用,營業
樓地板面積應在500平方公尺以下,設置地點應臨接寬度8
公尺以上之道路。……」依此,臺北市都市計畫範圍內第
4之1種住宅區內之土地及建築物,除得作在第4種住宅區
內「允許使用」或「附條件允許使用」之使用外;第4之1
種住宅區另有附條件允許使用者,為第22組:餐飲業、第
27組:一般服務業、第30組:金融保險業、第32組:娛樂
服務業之電腦網路遊戲業、第33組:健身服務業,及第37
組:旅遊及運輸服務業之使用。基此,第4之1種住宅區內
之土地及建築物,若非屬上開正面表列「允許使用」或「
附條件允許使用」之範圍,其使用即屬違反土地使用分區
管制條例之使用限制。此外,第38組並未列屬住4附條件
允許使用之範圍。
(三)再者,行為時土地使用分區管制條例第5條第1項,既係依
土地及建築物使用之性質分組,進行管制,就具體案件認
定建築物究應依第27組:「一般服務業」,第28組:「一
般事務所」或第38組:「倉儲業」為使用管制時,即應以
該建築物實際之使用,係作「事務所」,或「一般服務業
」使用,抑或,係經營「倉儲業」使用,予以分組,再就
其使用是否其所屬該使用分區正面列舉「允許使用」或「
附條件允許使用」之範圍,作為判斷其使用是否違反土地
使用分區管制條例使用限制之依據。依此,倘土地及建築
物非作一般事務所之使用,即不得以其係經營不動產租賃
業,而歸屬第28組:「一般事務所」。
(四)又商業以向主管機關申請登記,經許可始得營業為原則,
而「所營業務」為應申請登記之事項;商業經營之業務,
有依法律或
法規命令之規定,應經其
目的事業主管機關許
可者(商業登記法第4條、第6條、第8條、第9條參照)。
因此,商業登記法之主管機關經濟部公布「公司行號及有
限合夥營業項目代碼表」,對「營業項目」所指行業得經
營之內容為規範,目的在藉由行業之分類對營業項目內容
為歸屬,以確定登記之商業得為營業之範圍;至於,土地
使用分區管制條例係為落實都市計畫土地使用分區管制而
訂定,其第5條將土地及建築物為使用分組,並於第6條以
下,就不同使用分區依其性質、用途及規模,分別以正面
表列方式明定允許使用及附條件允許使用之組別;或以反
面表列方式明定不允許使用之組別,在作為臺北市都市計
畫實施地區之土地及建築物使用管制之手段,二者之目的
已不相同。此外,土地使用分區管制條例第5條所為之使
用分組,各組所包括之使用項目,因係對土地及建築物之
使用為管制,故主要以設施使用之實際內容為規範對象,
並非以使用者之行業為規範對象。基此,在解釋各組之使
用項目時,
尚不得以「公司行號及有限合夥營業項目代碼
表」所作行業之歸屬為分類,經濟部為商業登記需要,就
商業營業項目之定義,或其歸屬所作之釋示,亦不宜作為
土地使用分區管制條例第5條使用分組與其使用項目歸屬
之判斷依據。
(五)查系爭建物之土地使用分區為第4之1種住宅區(特),行
為時該建築物之使用,係將室內空間設置300個儲物空間
,提供公司企業、個人、家庭等不特定人承租寄放物(貨
)品,經承租人與被上訴人簽訂收納空間使用契約後,由
承租人以設定之悠遊卡24小時自由進出存取物品,租金採
月繳、季繳、半年繳、年繳,月繳小倉700元,大倉10,00
0元,被上訴人不負保管責任方式經營等情,為原審所確
定之事實。基此,被上訴人係直接在系爭建物內之空間,
供不特定人承租寄放物品,並非以系爭建物作為經營「不
動產租賃業」之事務所使用,依前開說明,系爭建物之使
用,應非屬「第28組:一般事務所」之「不動產買賣、租
賃、經紀業」使用之範疇。此外,臺北市土地使用分區管
制自治條例係於100年7月22日由原「臺北市土地使用分區
管制規則」更改名稱而來,108年2月23日修正前,其第5
條規定:「(第1項)本市都市計畫範圍內土地及建築物
之使用,依其性質、用途、規模,分為下列各組:……第
28組:一般事務所。……(第2項)前項各款之使用項目
,由市政府擬定,送臺北市議會審議。」依此,108年2月
23日修正前臺北市都市計畫範圍內第4之1種住宅區內之土
地及建築物得為使用之限制,應依「臺北市土地使用分區
管制規則第5條土地及建築物使用組之使用項目」之規定
,其「第27組:一般服務業」使用項目,並無作「自助儲
物空間」使用;至於,作「自助儲物空間」使用,屬「第
27組:一般服務業」,則係108年2月23日該自治條例第5
條修正為:「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用,
依其性質、用途、規模,訂定之組別及使用項目如附表。
」;同時臺北市政府將「臺北市土地使用分區管制規則第
5條土地及建築物使用組之使用項目」
廢止後,依該條修
正後附表「第27組:一般服務業」所列之使用項目。因此
,被上訴人於105年10月13日遭查獲在系爭建物作供不特
定人承租寄放物品使用時,依當時適用之「臺北市土地使
用分區管制規則第5條土地及建築物使用組之使用項目」
規定,「第27組:一般服務業」使用項目,尚不包括「自
助儲物空間」。
(六)至於「第38組:倉儲業」使用項目為:(一)冷藏庫、冷
凍庫。(二)貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。(三)貨運
、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業
之車輛調度停放場及貨物提存場房。(四)其他倉儲業或
一般物品提存場所。其中,前3款為列舉規定;第4款為概
括規定,將前3款以外經營倉儲業及一般物品提存場之業
務,同列「第38組:倉儲業」加以管制。被上訴人係以系
爭建物室內之空間,提供不特定人存放物品,作為營業之
方式,核有以系爭建物作物品提存場所使用之情形。上訴
意旨,以被上訴人於系爭建物出租置物空間供人存放物品
,應屬「第38組:倉儲業」第4款規定之範疇,自屬
有據
。原判決以「第38組:倉儲業」使用項目第4款屬「例示
性」規定,依一般法律解釋原則,必須具備前三款「列舉
」條件之特徵,方得以「例示」條款規範之。並以系爭自
助儲物空間之租賃僅係單純空間之租賃,其並不具備「堆
棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫」等倉儲業之
特徵,亦即並不具備前3款……之特徵,不能將之論以「
其他倉儲業或一般物品提存場房」,尚屬誤解。
(七)綜上,原判決以系爭自助儲物空間之租賃僅係單純空間之
租賃,應屬「第28組:一般事務所」之「不動產租賃業」
,非屬「第38組:倉儲業」,而認原處分認被上訴人使用
系爭建築物作為「第27組:一般服務業」、「第38組:倉
儲業」之使用,作為裁罰依據,與法不合,將原處分及訴
願決定均撤銷,容有適用法規不當之違法。系爭建物之土
地使用分區為第4之1種住宅區,不得作「第38組:倉儲業
」之使用,被上訴人於系爭建物作經營自助儲物空間之租
賃使用,
揆諸前開規定及說明,已違反土地使用分區管制
條例對於系爭建物所為之使用限制,上訴人依都市計畫法
第79條第1項規定對之為處罰,即無不合。原處分雖另認
被上訴人使用系爭建築物,係作為「第27組:一般服務業
」使用,作為裁罰依據,依
前揭說明,固有未合,惟此尚
不足以動搖被上訴人使用系爭建物,已違反都市計畫法等
相關規定之認定。是以,上訴人依都市計畫法第79條規定
以原處分對被上訴人科處罰鍰,並限期改善,尚難認有違
法,訴願決定予以維持,亦無不合。從而,本件上訴為有
理由,應由本院基於原審確定之事實,將原判決廢棄,並
駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 秀 媖
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
書記官 張 鈺 帛