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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 108年度判字第45號 上　訴　人　臺灣銀行股份有限公司 代　表　人　呂桔誠 訴訟代理人　謝曜焜　律師 參　加　人　Carl Walther GmbH 代　表　人　Alexander Lenert 被 上訴 人　Glock Asia-Pacific Limited 代　表　人　DE SOUTER, Sven F. S. 訴訟代理人　陳麗文　律師 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年12月2 1日臺北高等行政法院105年度訴字第1547號判決，提起上訴，本 院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 一、（一）緣內政部警政署（下稱警政署）為汰換警用勤務手槍 ，簽奉核准以民國104年5月22日警署後字第1040099036號函 委託上訴人臺灣銀行股份有限公司（下稱上訴人）辦理本件 「警用手槍49,600枝」採購案（下稱系爭採購案）。開標方 式採「一次投標，分段開標」，分為「規格標」、「價格標 」二段開標；決標原則為「異質採購最低標」，即以合於招 標文件規定，平均總評分達82分（含）以上之廠商，且底價 以內之最低標為得標廠商。應踐行之程序為：1.資、規格審 查；2.樣槍試射；3.審查委員會審查；4.開啟價格標共4階 段。案經上訴人於104年7月9日進行公告。另依「臺灣銀行 股份有限公司代辦國外採購權責劃分注意事項」第2點有關 洽辦機關與上訴人之分工規定，警政署為洽辦機關，仍負責 開列規格、訂定投標廠商資格及特定條款；成立工作小組及 採購評選委員會；審查投標廠商所報規格、資格及特定條款 等。（二）被上訴人及參加人並其餘2家廠商SigSauer,Inc. 、000000 000000 00，共4家廠商參與投標，經審查資、規 格後，上訴人於同年10月8日進行規格標開標結果，被上訴 人及參加人為合於標準之廠商，乃由被上訴人、參加人參與 後續之樣槍試射、審查委員會審查、開啟價格標等程序。最 終在同年11月5日開啟價格標結果，被上訴人、參加人之平 均總評分均在82分以上，參加人價格未超過底價且為最低之 新臺幣（下同）452,488,005元，乃決標予參加人，上訴人 遂於104年11月13日公告決標結果（下稱原處分）。被上訴 人不服，提出異議，經上訴人以104年12月2日採購開一字第 00000000000號函復被上訴人異議無理由（下稱異議決定） 。被上訴人仍不服，向行政院公共工程委員會（下稱申訴機 關）提起申訴審議，亦遭駁回，遂以上訴人為被告，向原審 提起行政訴訟，訴請撤銷申訴審議判斷、異議決定及原處分 ；嗣於審理中追加警政署為被告，主張主觀之預備合併訴訟 ，即以上訴人為先位被告、警政署為備位被告，均聲明請求 撤銷申訴審議判斷、異議決定及原處分。經原審判決將申訴 審議判斷、異議決定及原處分均撤銷，發回上訴人重為處分 ，並於理由中敘明被上訴人對上訴人部分，已獲勝訴結果， 原審自毋庸對警政署作成判決。上訴人不服，提起本件上訴 （警政署上訴部分，本院另以裁定駁回）。 二、被上訴人起訴主張：（一）招標文件業經公告，應有拘束機 關及投標廠商之效力，參加人以PPQ M2之名義將得標槍款送 審，並檢附PPQ M2及PPQ M3之資料，且亦未檢附測試報告之 中譯本，不符招標文件之規定：依招標文件備註條款8.、備 註條款附件2之5.2、備註條款附件4之2、備註條款附件6之1 等規定，審查項目包含「具國內外公信力單位測試報告」、 「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率。」、「投標 槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價。」查本件得 標槍款與參加人型錄上之PPQ M2槍款並不相同，為上訴人及 參加人所不爭執，參加人並自承有「彈匣釋放桿」、「滑套 設計」及「膛線槍管」之不同，可知得標槍款並非PPQ M2。 且投標文件所檢附者為PPQ M2之過去履約紀錄、如期履約效 率、國內外展現之執勤實績及使用者評價、PPQ M3之「符合 9公釐x19口徑手槍技術規則（西元2008年1月版）」證書(國 內、外公信力單位測試報告)，且測試報告亦未附中譯本。 可見投標文件至少未檢附得標槍款之具國內外公信力單位測 試報告、測試報告之中譯本、過去履約紀錄、如期履約效率 、國內外展現之執勤實績及使用者評價，其投標文件內容自 不符招標文件規定，上訴人卻認定參加人通過規格審查，實 違政府採購法第6條、第50條規定。（二）上訴人既自承應 依備註條款附件4進行規格審查，卻無視該附件4之2、「建 議書內容應含審查評分項目(詳備註條款附件6之1)相關證明 文件」之規定，明知參加人所提出者係PPQ M3之測試報告， 而非PPQ M2之測試報告，竟認定通過規格審查，甚至辯稱建 議書所附之「具國內外公信力單位測試報告」，並非規格審 查小組應審查文件，與上開規定明顯不符。又上訴人自承審 查過程為審查「規格送審表、建議書、槍枝原廠或製造廠生 產型錄、臨時存單、以原產地非屬我國之產品投標之投標商 須另檢附樣槍進口報關文件影本、外國政府樣槍輸出許可文 件」，而建議書內僅審查「廠商規格送審表」，且又自承有 無附備註條款附件6之1相關證明文件非規格審查小組應審查 文件，則審標人員根本未檢查建議書內容文件，然審標人員 ○○○卻又自承有發現建議書所附之「具國內外公信力單位 測試報告」為PPQ M3，可見上訴人所辯根本前後矛盾。此外 ，上訴人規格審查小組人員既已發現參加人係檢附PPQ M3測 試報告，竟未審查投標槍款是否為型錄之PPQ M2，亦未發現 投標槍款與型錄之PPQ M2不同，甚至認為規格審查階段無須 審查型錄槍型與其投標樣槍槍型是否相同，也「無須對審查 委員揭露審查文件時發現測試報告與廠商送審表所載槍枝名 稱不一樣」，其審查程序自有重大瑕疵。（三）上訴人答辯 將一切審查責任委諸（推給）審查委員決定，實與招標文件 備註條款附件4之1、附件6、附件6之1之規定有悖；且上訴 人規格審查小組及承辦人雖將服務建議書及相關資料送給審 查委員閱覽，卻未向審查委員明確說明投標型號PPQ M2與測 試報告所載槍款PPQ M3不同，也欠缺正體中譯本，甚至未告 知審查委員投標槍款業經改款之事實，未將重要資訊告知審 查委員，導致審查委員未充分斟酌相關事項，出於錯誤資訊 所為判斷而有瑕疵，所為之評選結果自屬違法。（四）參加 人所提德國專家之聲明書及中譯本，並非具國內外公信力單 位測試報告，自無參酌必要，且僅屬其個人意見，又未經我 國駐外單位認證，中文翻譯復未經公證人確認，況並未於投 標階段提出，並不足以使審查委員明瞭參加人投標槍款與PP Q M2或PPQ M3基礎設計相同（況得標槍款亦非為PPQ M3）， 參加人及上訴人答辯實無可採。又規格審查小組既已發現投 標槍款型號PPQ M2與測試報告型號PPQ M3不符，即使未認定 為不合格標，因事關投標槍款與測試報告可能不一致之情形 ，為求慎重當然應向審查委員報告。上訴人卻辯稱形式上已 附有PPQ M3之測試報告，工作小組自無將參加人所檢附之服 務建議書之所附為PPQ M3之測試報告一節，留下書面紀錄呈 報審查委員之必要，不啻表示只要參加人附有測試報告，工 作小組無庸審查其內容是否與投標槍款一致，就完全照單全 收，將一切審查責任委諸審查委員決定，實與上訴人需審查 規格文件之規定有悖。（五）參加人提出服務建議書所附者 ，既為PPQ M3手槍測試報告，而參加人亦稱投標槍款係就PP Q M2手槍予以改款，參加人為何迄今仍提不出投標槍款與PP Q M2、PPQ M3的基礎設計相同之經國內外公信力單位測試報 告？參加人亦自承投標槍款並非PPQ M3，則何以能用PPQ M3 之報告做為投標文件？參加人無法答覆前開疑問，顯見確有 魚目混珠，誤導審查委員情事。實則，為證明投標槍款係自 PPQ M2手槍改款而來，上訴人或參加人自應提出符合PPQ M2 或PP Q M3手槍有效證書之聲明，方足以參酌參加人之意見 。（六）本件實際上乃因規格審查小組失職，未發現參加人 投標規格文件之種種違失，且未將正確資訊告知審查委員， 導致審查委員基於錯誤事實認定而決標，才會發生花費鉅額 公帑採購，卻因擊發系統部分零件生鏽，且於空槍擊發時可 能造成擊針（撞針）受損斷裂，進而造成手槍無法擊發子彈 ，遭警政署要求全面更換零件等語，求為判決撤銷申訴審議 判斷、異議決定及原處分。 三、上訴人則以：（一）參加人所生產之PPQ系列槍枝，細項分 類分別為Classic、M2、M3之手槍；M2與M3的基礎設計相同 ，唯一的差異是扳機拉力和扳機行程不同，參加人會依據客 戶的需求而提供。因參加人認為M2有比較輕的扳機，更適合 臺灣的警察，故提出M2做為投標槍款。雖參加人於服務建議 書內所檢附者係「M3槍型之國內、外公信力單位測試報告」 ，惟該服務建議書第52頁所附之「PPQ型號系列說明(英文) 及中文翻譯」亦同時有說明「……我們的PPQ系列有不同的 型號名字，分別是PPQ M2、PPQ M3，基礎的設計上都是一樣 的，依據客戶的要求會有不同的扳機拉力和扳機行程。Walt her認為PPQ M2有比較輕的扳機更適合臺灣的警察。」及於 服務建議書第54頁載明「Walther PPQ系列有不同的型號名 稱，但基礎的設計上都是一樣的，惟依據客戶的要求會有不 同的扳機拉力和扳機行程，故衍生出PPQ M3。」此外，參加 人所提出「德國專家000000 00000000博士於106年9月15日 所出具之聲明書」亦載明「參加人所生產之PPQ M2與PPQ M3 手槍的設計基礎是完全相同的」。又本件採購案之規格送審 表，並未規定參加人須提出「投標槍款之具國內外公信力單 位測試報告」，且參加人所生產之M2與M3的基礎設計相同， 參加人於服務建議書已予以說明，是參加人以「M3」槍型之 國內、外公信力單位測試報告，作為本案國內、外公信力單 位測試報告，並無不合。又該「具國內外公信力單位測試報 告」係審查委員會議審查「品質」6項中之1項，係屬於審查 委員會議審查之範圍。是參加人參與系爭採購案之投標並無 被上訴人所稱「提出之投標文件內容不符招標文件規定」之 情形。（二）參加人投標槍款之主要性能及主要設計仍承襲 PPQ M2槍款，故投標文件內容所載槍款型號，與實際提供參 與系爭採購案之投標槍款實為同一型號，並無不同：⒈參加 人提出之規格送審表記載為「PPQ M2」，其投標槍款亦確為 「PPQ M2」系列槍款，僅參加人針對警政署執勤之需求，對 「PPQ M2」作出「採用與護弓底部融合之左右雙向彈匣釋放 桿」、「多角形膛線槍管」及「拋殼窗改良版滑套」等3處 改款設計；參加人就此3處特別設計皆已於其提出之服務建 議書內有詳盡之說明。該服務建議書所載此次投標樣槍之規 格，與規格送審表所要求之基本規格完全符合，故不致有使 上訴人產生「槍款同一性」錯誤認定之可能。按警政署在規 格審查時，係以「投標廠商提供之投標樣槍是否與其『服務 建議書』第1頁之『規格送審表』內記載之基本規格是否相 符」做為規格審查是否合格之標準；至於該投標槍款有無經 改款設計，並非規格審查之重點。參加人於規格送審表記載 投標槍款為「M2」；而參加人之投標樣槍之規格與上開規格 送審表所載之基本規格均屬一致（且實際履約交付之槍枝亦 與該投標樣槍完全相同）。則警政署認參加人之規格審查合 格，並無違誤。至於「投標槍款之命名」，本為投標廠商之 權限，參加人以「M2」為名投標，警政署自應尊重之。況投 標樣槍槍身刻字為PPQ、投標樣槍之進口報單所載為「M2」 ，則參加人以「M2」為名投標，並無不符。⒉槍枝是否有為 重大改款，主要係觀察「進彈系統（即彈匣與進彈之進程） 」、「射擊循環系統（即射擊自動原理）」、「保險系統（ 即保險操作方式）」及「口徑、槍管長度等基礎設計」等處 是否更動，作為判斷之重點；另參照證人李永隆副教授於申 訴程序時所為之說明，本件投標樣槍3處改款設計，僅為細 部改款，並非上述所指使槍枝重大改變之設計，故投標槍款 主要性能及主要設計仍承襲PPQ M2槍款，僅屬對該槍款所為 之細部改款。又警政署於系爭採購案之規格中並未限制膛線 類型，只要求槍枝射擊之精度，依參加人提出之服務建議書 所附之精度測試報告所載「型號：Walther PPQ M2附金屬準 星及照門。」可知接受精度測試之樣槍型號為PPQ M2，而此 樣槍和後續審標進行測試之樣槍亦為同一把，精度測試報告 呈現之精度數據亦符合規格送審表之要求。顯證投標槍款3 處改款設計並不導致槍枝射擊之精度有所影響。⒊規格審查 小組審查時，固不知參加人就原M2槍款有進行改款之事實， 然經審查其投標樣槍之規格既與上開規格送審表所載之基本 規格相符，則此部分改款已非規格審查小組應審查之範圍， 而應尊重審查委員之評分結果。故規格之審查程序並無違反 規定。參加人投標槍款之3處改款設計既皆已於服務建議書 內做出詳盡之說明，於規格標之審查階段時，無論係依參加 人檢附之廠商規格送審表為規格審查、或審查委員會就審查 計分表所列項目為審查，關於參加人之投標樣槍有3處改款 設計之事實，上訴人自有充分之瞭解而不致產生「槍款同一 性」錯誤認定之可能。⒋參加人之服務建議書內雖未註明有 改款，但投標槍款3處特別設計，皆已於服務建議書內有詳 盡之說明。而警政署於召開審查委員會議前，即已將該服務 建議書送交各審查委員閱覽。又警政署採購案工作小組於審 查委員會議時，亦將測射過程2支樣槍之射擊表現、故障情 形、次數、排除情形與專家之判斷與說明、射手評鑑之個別 評語、綜合評價等，如實向審查委員報告；審查委員對於2 支樣槍投標建議書內容設計情形及實際射擊展現之效果均有 了解及討論。尤其對射擊穩定性、操控性、精確度、拋殼退 彈之穩定性、順暢性、左右手操作之便利性、保險設計之必 要性、設計趨勢等，均結合廠商之簡報詢答，綜合審酌規格 書要項擊發性能、保險裝置及精度最低標準後，始進行評分 ，各委員就投標樣槍之改款設計並無任何關於「是否為原PP Q M2槍型之重大改變？」、「是否非同一投標槍款？」之質 疑。況被上訴人之投標樣槍標明為「G19」型，但與原「G19 」型比較，該投標樣槍亦有「增加外在保險」之改款設計， 但被上訴人之服務建議書內亦未註明此為「改款」，審查委 員亦未因此而否定「被上訴人之投標樣槍與原G19型係同一 種槍款」。故參加人服務建議書內雖未載明上述3項設計係 屬「改款」，然審查委員在審查時並未被其誤導。（三）參 加人以PPQ M2原槍型之過去履約紀錄、如期履約效率、國內 外展現之執勤實績及使用者評價等，作為投標槍款之履約實 績；以PPQ M3槍型之國內、外公信力單位測試報告，作為投 標槍款之國內、外公信力單位測試報告，均未違反政府採購 法第50條第1項第2款規定：⒈投標樣槍之3處改款設計均不 涉及重大性能改變，仍屬參加人原PPQ M2之系列槍款，其主 要性能及主要設計仍承襲PPQ M2槍款，故只要「投標槍款」 與「服務建議書內所附過去履約紀錄之槍款」之主要性能及 主要設計相同，則參加人提供主要性能及主要設計相同之PP Q M2原槍款之過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之 執勤實績及使用者評價等文件附於服務建議書內供審查委員 會審查，並不致使審查委員會生重大之誤認，無礙於審查委 員會針對此項目審查之公正性，故爾，審查委員均認為「參 加人於服務建議書內所檢附之『PPQ M2槍型之過去履約績效 』相關資料，並不認為有不適格之疑義，因而於『審查計分 表』內『過去履約績效』乙項，對於參加人為適當之評分」 時，自應尊重其判斷餘地。「廠商投標槍款過去履約紀錄」 僅係做為評分參考而已。系爭採購案之規格送審表內所載「 建議書應載明資訊」所列舉之項目，亦未以「廠商投標槍款 過去履約紀錄」作為項目之一，故與政府採購法第50條第1 項第2款之規定無涉。⒉參加人於服務建議書內所檢附者雖 係「PPQ M3槍型之國內、外公信力單位測試報告」，惟該服 務建議書亦同時為「……我們的PPQ系列有不同的型號名字 ，分別是PPQ M2、PPQ M3，基礎的設計上都是一樣的。依據 客戶的要求會有不同的扳機拉力及扳機行程。」等說明，準 此，上訴人、警政署及審查委員會等就書面形式上觀察，已 足確認「PPQ M3與PPQ M2在基礎設計上是一樣的，僅有扳機 拉力及扳機行程之不同。」在實質審查上，既然PPQ M3與PP Q M2型號係一樣的基礎設計，則PPQ M3之測試報告自得予以 援用作為參加人投標槍款之測試報告。所提資料形式上不致 使審查委員產生混淆誤認，且實質上亦已足供審查委員作為 判斷之資訊。審查委員於審查時均已明確知悉參加人所提出 者係PPQ M3之安全測試報告，並認為PPQ M3與PPQ M2係基礎 設計同一之槍款，該PPQ M3之測試報告可做為投標樣槍之測 試報告，因而為評分，此乃審查委員本於專業之判斷餘地範 圍，自應充分尊重之。⒊依被上訴人所提供之過去履約紀錄 ，亦混有不同廠牌槍枝、不同代理商等過往履約實績，惟審 查委員會並未因此而在「廠商投標槍款過去履約紀錄」項目 給予被上訴人與參加人差異太大之評分。被上訴人服務建議 書內所檢附之「14筆過去履約績效」，非但其中13筆並非G1 9槍型投標槍款之過去履約績效，且該13筆中更有11筆並非 被上訴人之履約績效，且被上訴人提出之「美國陸軍槍枝安 全性報告確認書」所測試之槍枝為「不具手動保險之G19型 手槍」，且被上訴人參與本採購案之投標樣槍則為「改款後 具手動保險之G19型手槍」，雖然沿用舊的槍枝型號，但具 手動保險之G19手槍在槍枝構造和射擊操作方式，已經和「 美國陸軍槍枝安全性報告書」所用槍枝完全不同。此從該「 報告確認書」第1頁第2段之文字描述，即可明確知悉該報告 測試槍枝與系爭採購案投標樣槍在保險裝置設計上之明顯差 異。然審查委員鑑於「被上訴人與參加人提出之報告均具國 際公信力」，雖然兩家廠商提出之報告均有部分與樣槍不相 符，但因不論扳機拉力或保險裝置設計之改變，均未違反基 本規格要求，且可在樣槍試射階段，透過嚴謹試射程序的規 範，由員警實際試射大量子彈，來判定其是否符合我國員警 勤務需求，故爾審查委員並未因此判定兩家廠商為不合格或 在評分時加以扣分。顯證審查委員並無差別待遇，對兩家廠 商均以相同標準進行評分。職是，本件自無被上訴人所指不 符招標文件規定之情形。⒋服務建議書已附有依據「9公釐 ×19口徑手槍技術規則（西元2008年1月版）」做成之證書 。而依該規則之說明「證書無效之要件為：更改或修改製造 『過程』、『材料』、或『必要的品質管理系統』，此舉可 能影響產品符合性或造成隨後的測試出現否定的結果。」而 投標槍款與PPQ M2、PPQ M3間之差異，均不涉及製造「過程 」（製程）、「材料」（材質）、或「必要的品質管理系統 」（品管）之更改或修改，則參加人所提出之上開證書，即 非無效。且因PPQ M3與PPQ M2型號係一樣的基礎設計，故PP Q M3之測試報告自得予以援用作為投標槍款之測試報告。⒌ 系爭採購案招標文件備註條款附件6-1「內政部警政署警用 手槍49,600枝案審查計分表」內之審查項目中，關於「過去 履約績效」乙項已清楚載明：「一、廠商投標槍款過去履約 紀錄、如期履約效率。二、投標槍款在國內、外展現之執勤 實績及使用者評價」，被上訴人卻指稱招標文件備註條款附 件6-1所要求者為投標樣槍之過去履約績效，顯然故意曲解 。（四）⒈警政署於104年10月8日邀同2位專家學者（訴外 人中央警察大學孟憲輝教授及警察機械修理廠技士李金國） 進行審查「投標廠商是否有依備註條款附件4、附件4-1、附 件4-2之規定提出包含規格送審表、建議書、槍枝原廠或製 造廠生產型錄、臨時存單、以原產地非屬我國之產品投標須 另檢附樣槍進口報關文件影本、外國政府樣槍輸出許可文件 ，暨廠商規格送審表、槍彈臨時存單等規格文件」；如已有 提出，再比對投標廠商所附服務建議書第1頁之廠商規格送 審表及實體槍枝。當天共有被上訴人與參加人2家廠商通過 資（規）格審查。⒉又備註條款附件4-1之「廠商規格送審 表」內容區分為基本規格、建議書應載資訊、以原產地非屬 我國之產品投標之投標商應檢附之文件、槍枝原廠或製造廠 生產型錄、臨時存單等項目；則就「基本規格」部分，審查 小組應審查其合格或不合格；就其它項目審查小組則應審查 其有或無，據以判定其規格送審是否合格。因參加人均有提 上開規定之規格文件，且其規格送審表記載投標槍款為「M2 」；而該公司之投標樣槍之規格與其規格送審表所載之基本 規格均屬一致。故審查小組認參加人之規格審查合格，並無 違誤。又工作小組雖有發現「參加人所提出PPQ M3之測試報 告與送審表名稱PPQ M2不同」；但因具國內外公信力單位測 試報告並非備註條款附件4所規定應審查之規格文件，亦非 備註條款附件4-1規格送審表應審查之項目，故此測試報告 自非規格審查小組應審查之範圍。況參加人仍係以PPQ M2槍 款參與投標，且參加人服務建議書第52頁亦有記載「PPQ M2 與PPQ M3之基礎設計是一樣的」，亦同為PPQ系列，此屬於 審查委員審查評分之範圍。再者，參加人之服務建議書既已 附有具國內外公信力單位測試報告，工作小組自無將參加人 服務建議書之所附為M3之測試報告，留下書面紀錄呈報審查 委員之必要。另關於「槍枝原廠或製造廠生產型錄」乙項， 審查小組應為審查其有或無。參加人確實有檢附槍枝型錄， 且該型錄之槍型為PPQ M2，正為其規格送審表上記載之型號 ，則審查小組認參加人此項目之審查合格，並無違誤。至於 該型錄之槍型與其投標樣槍槍型是否完全相同，則非審查小 組應審查之範圍（實際上二者亦同為PPQ系列）。（五）綜 上，參加人之服務建議書內所檢附之文件，非但形式上不致 使審查委員產生混淆誤認，且實質上亦已足供審查委員作為 判斷之資訊。茲審查委員既均認為參加人於服務建議書內所 檢附之文件，並不認為有不適格之疑義，因而於審查計分表 對於參加人為適當之評分，自應尊重其判斷餘地。被上訴人 就該次審查委員會議審查之過程及結果提出之相關質疑，均 無由成立等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。 四、參加人則以：（一）參加人在不更動PPQ M2槍款主要性能及 設計之前提下，對槍款作出「雙向彈匣釋放桿」（此為優規 選配）、「多角形膛線槍管」及「改良版滑套設計」等3處 之細部改款，惟此仍屬PPQ M2槍款之手槍，參加人遂未於服 務建議書提及「改款」之文句，且參加人為精進PPQ M2槍款 手槍之性能，本就會有所調整，目前PPQ M2槍款之生產線均 係改用「多角形膛線槍管」及「改良版滑套設計」（雙向彈 匣釋放桿為選配），然此3處改款設計係屬細部改款，並未 涉及重大性能變更，亦有證人國防大學理工學院動力及系統 工程學系1李永隆副教授至申訴審議委員會到場之說明為憑 。又被上訴人所投標之槍款G19，自承因應警政署之需求而 增加外置保險，是被上訴人所投標之槍款亦有進行細部改款 ，足認既有槍款之改款，如未涉及重大性能變更，仍係屬同 一槍款，是參加人以原PPQ M2標準型之過去履約紀錄、如期 履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價等，作為本 件投標槍款之履約實績，並未違反政府採購法第50條第1項 第2款規定。參加人於服務建議書所投標之槍款、參加樣槍 試射之槍款、交貨予警政署之槍款，均屬同一槍款，參加人 並未於得標後另進行改款。（二）參加人所生產之PPQ系列 槍枝，細項分類分別為Classic、M2、M3之手槍，PPQ M2與P PQ M3的基礎設計相同，唯一的差異是扳機拉力及扳機行程 不同，依據客戶的要求會有不同的扳機拉力和扳機行程，PP Q M3槍款之扳機拉力較大（按德國警察用槍規定上膛入槍套 ，拔槍後可直接擊發，如扳機拉力較大，可增長開槍時之猶 豫時間），參加人認為PPQ M2有比較輕的扳機更適合臺灣警 察。參加人於投標前，僅就PPQ M3槍款有進行「國外公信力 單位測試報告」，係因PPQ M2、PPQ M3槍款之基礎設計相同 ，且委請國外公信力單位進行測試之費用昂貴，參加人遂未 另就PPQ M2槍款進行測試報告，然參加人於服務建議書第52 頁業已陳明上開情節，並檢附PPQ M3測試報告。該服務建議 書已明確指出「符合9公釐×19口徑手槍技術規則（西元200 8年1月版）」證書係針對PPQ M3槍款手槍所為測試，並指出 PPQ M3與PPQ M2之差異，並非審查委員會基於誤認而為評分 ，是參加人提供「PPQ M3」槍型之國內、外公信力單位測試 報告，亦未違反政府採購法第50條第1項第2款規定。（三） 被上訴人曾發函表示參加人係以PPQ M1槍款參加本件投標， 而非以PPQ M2槍款投標，參加人為免大眾遭被上訴人臆測之 詞所誤導，遂於104年11月發佈新聞稿，敘明警政署向參加 人所採購之手槍係為特殊版PPQ M2手槍，仍屬PPQ M2之槍款 ；參加人所製造之104年式PPQ M2及PPQ M3的槍管升級為多 角形膛線和改良版滑套設計，參加人交給警政署的PPQ M2是 升級後的PPQ M2，並將彈匣釋放器由標準配備按鈕式改成更 高規之撥桿式（即雙向彈匣釋放桿）。（四）依據德國專家 即訴外人000000 00000000所出具之聲明書，參加人所生產 之PPQ M2與PPQ M3手槍的設計基礎是完全相同，參加人所製 造之104年式PPQ M2的槍管升級為多角形膛線和改良版滑套 設計，並非屬槍枝之重大改款。（五）參加人係國際上信譽 卓著之百年專業製槍大廠，所生產之德製PPQ系列手槍，近 年業經德國、芬蘭、波蘭及西班牙等國家之警察單位採購使 用，而系爭採購案49,600枝手槍，已自105年8月31日起陸續 分4批交貨，目前已完成3批手槍之交貨及驗收，並撥交各警 察機關使用中，參加人所生產並交付警政署使用之PPQ M2手 槍，定能符合臺灣警察面對各種勤務之使用需求等語。 五、原判決無非以：（一）依「機關異質採購最低標作業須知」 第2點規定、政府採購法施行細則第44條第3項規定，投標廠 商之投標文件未能通過資、規格之審查，即不應參與後續之 價格標程序。再依政府採購法第50條第1項第1款、第2款規 定，廠商未依招標文件之規定投標，或投標文件內容不符合 招標文件之規定者，機關於開標前發現者，應不予開標；於 開標後發現者，應不決標予該廠商。本件採購公告於招標文 件備註條款3.載明「本案採二段開標方式辦理，其作業規定 如本備註條款附件2之『二段開標注意事項』」。備註條款 8.：「投標廠商之規格文件，參照本備註條款附件4」。備 註條款附件2「二段開標注意事項」之5.2：「投標廠商『規 格標』投標文件應包括下列內容：……（4）投標廠商之規 格文件（請參照臺灣銀行採購部備註條款附件4規定）」。 備註條款附件4即投標廠商之規格文件，包括規格送審表、 建議書、型錄、臨時存單、報關文件、輸出許可等，其中建 議書部分「建議書內容應含審查評分項目（詳備註條款附件 6-1）相關證明文件。」該附件4之末尚載明「上開文件之外 文資料，應附原文及正體中譯本各1份，並由廠商切結中譯 本之內容與原文意旨無誤。」而備註條款附件6-1計分表所 列審查項目「技術」、「品質」、「功能」、「過去履約績 效」（其餘2項「樣槍試射」、「簡報詢答」係資規格審查 後之程序），各列有細項要求，均屬招標文件之一環。復且 ，於備註條款附件6「審標與決標」壹之二規定「經審查投 標廠商書面資格、規格應檢附之文件……等符合招標文件規 定，並以實際丈量……均符合者，始得參加樣槍試射及後續 階段之審查。若不符者，即為不合格標，不得參加樣槍試射 及審查委員審查」，即明確宣示廠商投標所檢附之資、規格 文件如未符於招標文件之要求時，其法律效果為不合格標。 本件除被上訴人與參加人以外，尚有000 00000,000.、0000 00 000000 00等二家廠商參與投標，惟經審查結果為不合格 標，而未能參加後續程序。此即依前揭規範及招標文件約定 辦理之結果，並無由將資、規格文件未符招標文件要求之情 形，拋諸後端審查委員審查進行專業判斷之可能。上訴人及 申訴機關均稱應有專家判斷餘地云云，顯然忽略適用前揭各 法令、約定，而屬無據。本件之爭點即在於參加人投標文件 是否符合招標文件？如有未合，其效果如何？（二）查依摘 錄之投標文件規定，本件投標廠商之規格文件中，所提建議 書應附上有關備註條款附件6-1，即原判決附件三審查計分 表上評分項目之證明文件，且應附原文及中譯文各1份並切 結中外文內容相符。經核本件參加人所提建議書，係依審查 計分表上各評分項目順序裝訂其文件；關於其內容，上訴人 及參加人均自陳參加人規格送審表載明標的型號為「PPQ M2 」，惟送交試射準備用為交貨標的之槍款為「PPQ M2特別版 」，與PPQ M2相較有3處不同，分別為「改良版滑套設計」 、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」，並以照片及 說明標示於建議書，另所附之具國內外公信力單位測試報告 則是針對「PPQ M3」所為，係德文版，沒有中譯文。另參加 人自陳其建議書所附「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履 約效率」、「投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者 評價」，其標的均係指「PPQ M2」；而「PPQ M2特別版」係 第一次在臺銷售等語。綜上，本件參加人提出之建議書所附 評分項目證明文件，有如前揭所描述之標的顯非同一之情事 ，則在規格審查上已生投標標的無法特定、投標標的之過去 實績不明、性能不明；其所檢附之國內外公信力單位測試報 告為德文，未附中文譯本，有礙於標的性能良窳之辨識判斷 。承前所述，要求廠商提出符合招標公告所要求之投標文件 ，其目的在藉其內容之完整及真實，以探知廠商之履約能力 ，用以確保採購標的之品質及承商履約順利；倘有不實、失 真，自將影響作成終局決標之判斷，且於參與投標之競爭者 之間產生不公平。前述參加人建議書中規格送審表標的型號 為「PPQ M2」，惟其他「技術」、「品質」、「功能」、「 過去履約績效」各項目並非針對「PPQ M2」而為，該建議書 內關於標的規格文件，顯屬失真、不足，未符已公告之招標 文件規定，依招標公告備註條款附件6「審標與決標」壹之 二，及政府採購法施行細則第44條第3項規定，應屬不合格 標，不得參加後續樣槍試射及審查委員審查。（三）有關本 件採購案所指之規格文件，係以備註條款附件4「投標廠商 之規格文件」加以特定，其第1項為備註條款附件4-1「規格 送審表」，第2項為「建議書」，建議書之內容應含備註條 款附件6-1「審查計分表」各項目之相關證明文件，上開文 件之外文資料應附正體中譯本1份。查本件規格設計、審查 之承辦人為警政署後勤組裝備科警務正○○○，於原審準備 程序陳稱伊原不知參加人投標槍款係有3處不同於PPQ M2槍 款之處，係在媒體揭露後才知；惟伊有發現所提「具國內外 公信力單位測試報告」係針對PPQ M3槍款而為，但伊見建議 書第52頁載明PPQ M2與PPQ M3的基礎設計是一樣，且同為PP Q系列，認此部分應由審查委員進行判斷等語。經核參加人 建議書第52頁之記載如下：「我們的PPQ系列有不同的型號 名字，分別是PPQ M2、PPQ M3，基礎設計都是一樣的。依據 客戶的要求會有不同的板機拉力和板機行程。WALTHER認為P PQ M2有比較輕的板機更適合臺灣的警察」。在規格標尚未 開標前，承辦人接受投標固不知實際送交供試射及準備作為 交易之標的有3處不同於PPQ M2槍款，然見有此段文字並閱 覽獲知規格送審表記載之標的為PPQ M2，「具國內外公信力 單位測試報告」則係針對PPQ M3槍款等情，竟未生疑惑參加 人究竟是要以「PPQ M2、PPQ M3、PPQ M2比較輕的板機」中 何一「更適合臺灣的警察」之槍款作為投標標的？而依政府 採購法第51條第1項等規定通知參加人說明，以確認其正確 之內容，並擬具初審意見載明「受評廠商於各評選項目所報 內容是否符合招標文件規定」。警政署負責規格審查之分工 ，其面對全國警察全面汰換配備手槍採購金額高達數億元之 採購案，似嫌輕率，於法已有未合。甚且，依承辦人之認知 乃在見諸媒體質疑後，方知交易標的與PPQ M2有3處不同， 益見政府採購法設計規格審查確保投標文件正確性之要求， 有其必要。警政署此際（104年11月為新聞稿時點）發現採 購程序之違誤，本於洽辦機關之地位，理應通知上訴人進行 合於法律之程序，例如依職權撤銷原處分，重為適法處分。 上訴人不此之圖，於本件抗辯以規格審查之對象為備註條款 附件4-1之「廠商規格送審表」上所列項目，將非屬「規格 送審表」所列而經劃入「審查計分表」者，推稱非招標文件 所要求之投標文件，或認為應屬後端委員會審查之項目，顯 然忽略招標公告備註條款附件4「投標廠商之規格文件」之 第2項「建議書」之要求。至上訴人援用申訴機關之理由， 指規格送審表中基本規格部分，審查小組應審查其「合格」 或「不合格」；其它項目，則應審查其「有」或「無」云云 ，乃將充其量於作業上具有內控勾稽用途之表格作為規格審 查之標準，恐有望文生義之誤解，而屬違法不當。如該規格 送審表之文義不明或有不足，非不得隨個案調整，或由主管 機關進行檢視，俾免各級機關之錯認，惟終究不得置前揭政 府採購法對分段開標之立法設計於不顧，而遷就不完足之作 業程序，致令採購程序無法達到政府採購法第1條所揭示之 立法目的。（四）本件規格審查之承辦人○○○於原審陳稱 伊原不知參加人投標槍款有3處不同於PPQ M2槍款，係在媒 體揭露後才知等語，此已詳述於前；又觀之參加人建議書之 內容，係將其用為交易之標的槍款、零件以拍照加註文字說 明呈現於服務書第11-35頁，其中如有述及型號，則係使用 「PPQ M2」；上訴人指出參加人建議書第17、18、27、28、 29、54、55等頁，也無一語提及該說明、照片係針對PPQ M2 特別版所為，此稽之該建議書自明。故由此表述方式，反倒 令人解讀為投標槍款係PPQ M2，而不會得知係有3處不同之 特別款，此適為承辦人○○○於收受投標文件時，未能知曉 上情之緣由。上訴人、參加人抗辯建議書已有詳盡表明，不 致產生混淆云云，自不可信。再查，參加人於原審106年9月 1日準備程序中自陳「因為PPQ M3是PPQ系列（PPQ Family） 的另外一支手槍，PPQ M3與PPQ M2在扳機拉力上有所不同， PPQ M3的扳機拉力很重，德國警察一拿出來就可以把人家殺 掉，臺灣警察用的拉力是比較輕的，是屬於PPQ M2的，所以 我們在送審表就寫PPQ M2，其實它的規格都符合基本規格的 。」顯見3者其間仍有扳機拉力之不同，由參加人之陳述觀 之，可能尚涉及殺傷力之不同。關於專家國防大學李永隆副 教授於申訴程序陳述一節，實則本件參加人所提投標文件已 與規定不符，為不合格者，不應參與後續之價格標，亦不該 決標予參加人，本件原處分已屬違法。在欠缺法律或法理可 資說明投標槍款之同一，可以補正投標文件不符之前端程序 瑕疵下，於處分違法性之救濟程序中，進行投標槍款與PPQ M2同一性之認定，乃一無益程序。況李永隆副教授因原審未 見其於申訴程序所為陳述之紀錄，經通知到庭於原審106年1 0月27日準備程序證稱伊係本於學識專業所為，伊當時只參 閱參加人建議書，並未見到所稱相對於改款之原型，並確認 審議判斷書第89頁第6-11行等內容，為其所為陳述無誤。由 上可知，李副教授所為乃一般性意見之陳述，非就實物進行 鑑定，不具鑑定之意義，核其陳述內容亦無法推導出PPQ M2 、PPQ M3、PPQ M2特別版之相關證明文件均可相互援用。同 一意旨，參加人於訴訟中自行提出德國專家000000 0000000 0博士出具之106年9月15日聲明書，於採購程序、訴訟程序 均有未合，不具審酌之價值。是上訴人、參加人所為槍款同 一性之抗辯，無以補正投標文件不合之違誤。（五）末查， 本件違誤係參加人所提投標文件未合，為不合格廠商，不應 進入後續之審查程序，是關於本件有無致使委員產生錯誤而 生判斷瑕疵一節，本不影響於判決結果。且經原審核閱不給 閱卷部分之委員詢答紀錄，確無關於參加人投標文件之質疑 ，且各委員尚對於各項評分均給予一定分數，在「具國內外 公信力單位測試報告」所屬之「品質」項目、「過去履約績 效」項目也都給予分數，致參加人總分超過82分之門檻。惟 承辦人○○○係本件決標後疑義見諸媒體之104年11月間， 方知參加人係以PPQ M2特別版參與投標，則8位審查委員在 其前之104年10月23日審查時，對前揭投標文件之疑義未置 一詞，並給予評分，究係對該疑義亳無所悉，或對投標槍款 標註為PPQ M2，試射準備用為交易者為PPQ M2特別版、具國 內外公信力單位測試報告係針對PPQ M3、過去履約績效均指 PPQ M2等節均有明知，且認知可以援用為投標標的之證明文 件，並進而予以評價？誠有疑義。矧前已敘明政府採購法分 段開標之程序及其立法目的，要求投標文件之真實、正確， 俾以辨識合適且優良廠商，並藉此規格審查之前端程序，協 助後端專家審查之正確及精簡。本件投標文件既有前述失真 、不足之瑕疵，已不足以供辨識廠商之良窳，被上訴人前開 臆測之抗辯，乃屬倒果為因之推論，難以成立。（六）綜上 ，本件參加人所提建議書關於標的之規格文件，有前開所述 之失真、不足情事，未符招標文件規定，應屬不合格標，不 得參加後續樣槍試射及審查委員審查，乃上訴人未予注意及 之，仍以之為合格者，容許參與後續程序，並進而作成決標 公告之原處分，於法顯有未合，應屬違誤。異議決定未予變 更，申訴審議判斷亦未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤 銷，為有理由，應予准許，爰將申訴審議判斷、異議決定及 原處分予以撤銷，應發回上訴人重為處分；又被上訴人對上 訴人部分，已獲勝訴結果，原審自毋庸對備位被告即警政署 作成判決等詞，為其判斷之基礎。 六、本院經核原判決固非無見，惟查： （一）⒈本件採購公告於招標文件備註條款3.載明：「本案採二 段開標方式辦理，其作業規定如本備註條款附件2之『二 段開標注意事項』」。備註條款8.：「投標廠商之規格文 件，參照本備註條款附件4」。備註條款附件2「二段開標 注意事項」1.規定：「本案採一次投標，分段開標方式辦 理，分為『規格標』及『價格標』。」、5.2：「投標廠 商『規格標』投標文件應包括下列內容：……（4）投標 廠商之規格文件（請參照臺灣銀行採購部備註條款附件4 規定）」。備註條款附件4「投標廠商之規格文件」，載 明應包括「一、規格送審表……。二、建議書20份：建議 書內應含審查評分項目(詳備註條款附件6-1)相關證明文 件，應詳細載明擊發性能及保險裝置設計、戰術軌道(Int egrated Rail System)及具備夜間瞄準輔助功能準照之規 格、槍枝零件總成資訊(須含零組件品名、料號及單價， 但不得揭露本案投標標價)、維修政策及保固期限(至少3 年以上、納入審查評分)。另外應包含『規格送審表』與 『槍枝原廠精度測試報告影本』(最低標準:使用固定架及 準照機械瞄具實施15碼實彈射擊5發/槍，精度直徑4吋圓 內或圓上，低於此標準者，不得參加後續樣槍試射及審查 程序)。三、槍枝原廠或製造廠生產型錄。四、臨時存單 ：……。五、以原產地非屬我國之產品投標之投標廠商另 須檢附:1.樣槍進口報關文件(關01001進口報單)影本，配 合海關電腦化作業，得免蓋印信。2.外國政府樣槍輸出許 可之文件。（附件4之末尚載明『上開文件之外文資料， 應附原文及正體中譯本各1份，並由廠商切結中譯本之內 容與原文意旨無誤。』」、備註條款附件6之壹、審標與 決標：「……一、本採購採廠商資格、規格審查、樣槍試 射、審查委員會審查與開啟價格標決標4階段辦理。資格 、規格合於招標文件規定，經辦理樣槍試射及本案審查委 員會以『評分』方式審查，平均總評分(計算至小數點以 下第2位，小數點以下第3位四捨五入)不低於本案審查標 準所定及格分數82分之投標廠商，始得辦理價格標之開標 。二、經審查投標廠商書面資格、規格應檢附之文件、樣 槍進口證明文件、原廠或製造廠生產型錄及臨時存單等符 合招標文件規定，並以實際丈量、秤重、檢視等方式逐一 核對各投標廠商樣槍之全長、槍管長、槍全重均符合者， 始得參加樣槍試射及後續階段之審查。若不符者，即為不 合格標，不得參加樣槍試射及審查委員會審查。三、樣槍 試射程序詳如下列『貳、樣槍試射』。未投標或資格、規 格審查不符合或樣槍之全長、槍管長、槍全重不符之廠商 ，其樣槍不予試射。四、審查項目分技術、品質、功能、 樣槍試射、過去履約績效、簡報詢答等，各項配分如審查 計分表(如備註條款附件6-1)。……」。備註條款附件6之 參、審查委員會審查：「一、資格、規格符合招標文件規 定之投標廠商，其建議書由警政署分送本案審查委員會採 評分方式審查。……三、出席審查委員依據『內政部警政 署警用手槍49,600枝案審查計分表』所列審查項目、審查 標準及配分評定各廠商之得分。……」。另依備註條款附 件6-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」 審查項目有：「技術(又細分為2項)、品質(又細分為6項 ，其中含「具國內外公信力單位測試報告」)、功能(又細 分為3項)、樣槍試射、過去履約績效(又細分為2項：一、 廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率。二、投標槍 款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價)、簡報答詢 」等項。揆諸上開規定，可知系爭採購案係採「規格標」 及「價格標」2段開標；而其中「規格標」又分為3階段： 即「廠商資格、規格審查」、「樣槍試射」、「審查委員 會審查」，並與最後之「開啟價格標」合併共4階段辦理 。第1階段審查合格之廠商始得進入第2階段審查(樣槍試 射)，第1階段經審查合格及完成第2階段樣槍試射之廠商 始得由審查委員會依備註條款附件6-1之「內政部警政署 警用手槍49,600枝案審查計分表」所列審查項目、審查標 準及配分評定各廠商之得分。 ⒉本件爭議在於備註條款附件6-1「內政部警政署警用手 槍49,600枝案審查計分表」中所列之「具國內外公信力單 位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約 效率」「投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評 價」等項，是否為「廠商資格、規格審查」此一階段即應 審查之招標文件，如有欠缺，是否即為不合格標，而不得 進入後續「樣槍試射」、「審查委員會審查」、「價格標 」之階段？經查：備註條款附件4「投標廠商之規格文件 」，載明應包括規格送審表、建議書20份、槍枝原廠或製 造廠生產型錄、臨時存單、以原產地非屬我國之產品投標 之投標廠商另須檢附之文件等5項。其中針對建議書，明 文要求「應含審查評分項目(詳備註條款附件6-1)相關證 明文件，應詳細載明擊發性能及保險裝置設計、戰術軌道 (Integrated RailSystem)及具備夜間瞄準輔助功能準照 之規格、槍枝零件總成資訊(須含零組件品名、料號及單 價，但不得揭露本案投標標價)、維修政策及保固期限(至 少3年以上、納入審查評分)。另外應包含『規格送審表』 與『槍枝原廠精度測試報告影本』」。上開規定雖明文建 議書「應含審查評分項目(詳備註條款附件6-1)相關證明 文件」，然相較於「應含審查評分項目相關證明文件(詳 備註條款附件6-1)」之規定方式，可知，備註條款附件4 僅藉由備註條款附件6-1之審查評分表表明第三階段審查 委員之審查評分項目，並規定應提出相關證明文件，然列 舉應提出之「審查評分項目相關證明文件」，僅有擊發性 能及保險裝置設計、戰術軌道(Integrated RailSystem) 及具備夜間瞄準輔助功能準照之規格、槍枝零件總成資訊 、維修政策及保固期限等資訊，並規定應檢附規格送審表 與槍枝原廠精度測試報告影本（按上開列舉應提出項目亦 均列入備註條款附件4-1規格送審表之審核項目中，如有 欠缺，即應認屬不合格標。）並非規定備註條款附件6-1 之審查評分表上所有出現之審查項目及其相關證明文件均 屬第一階段規格文件審查之應備文件。此由上開列舉應提 出之證明文件方列入備註條款附件4-1規格送審表之審核 項目；審查計分表上審查項目尚包括後續階段之樣槍試射 、簡報詢答等項，審查計分表上審查項目之相關證明文件 與規格審查文件並非完全一致即明。是其他相關證明文件 雖列入審查評分表之審查項目或標準（如本案爭執之「具 國內外公信力單位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約 記錄、如期履約效率」、「投標槍款在國內、外展現之值 勤實績及使用者評價」），然縱有欠缺，亦不得逕認其招 標文件不符合規定而認屬不合格標。原判決僅以備註條款 附件4規定建議書「應含審查評分項目(詳備註條款附件6- 1)相關證明文件」等文字，即認「建議書之內容應含備註 條款附件6-1審查計分表『各項目』之相關證明文件」， 原判決認定備註條款附件6-1審查評分表上所有項目之證 明文件，均屬招標文件之一環，進而認定上訴人之規格文 件未符招標文件規定，不得參加後續樣槍試射及審查委員 會審查，尚嫌率斷。上訴人主張「具國內外公信力單位測 試報告」、「廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率 」、「投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價 」非屬規格標第一階段資、規格審查範圍，而屬規格標中 第三階段審查委員會審查項目，原判決以「參加人投標時 所提建議書內並無國外公信力單位測試報告中譯文」及「 投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率、投標槍款在國內 、外展現之執勤實績及使用者評價與投標標的不同」為由 ，而認本件參加人之投標文件不符合招標文件之規定，並 非可取等語，自非無據。 （二）又按行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項 、第3項規定，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查事實關 係及證據，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全 辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實 之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘其未善盡調 查證據及審酌其證明力之職責，或認定事實有悖於論理或 經驗法則，其判決即屬違背法令。又依同法第209條第3項 規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意 見及法律上之意見。故行政法院認定事實應憑調查所得之 證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無 ，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑 證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒 棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證據未臻完備， 不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法；如 認定事實與所憑證據內容不相適合，為違反證據法則；所 述理由自相矛盾，則屬判決理由矛盾。查： （1）原判決略謂：參加人規格送審表載明標的型號為「PPQ M2 」，惟送交試射準備用為交貨標的之槍款為「PPQ M2特別 版」（與PPQ M2相較有3處不同，分別為「改良版滑套設 計」、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」）；建 議書所附「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率」 、「投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價」 ，其標的均係指「PPQ M2」；所附之具國內外公信力單位 測試報告則是針對「PPQ M3」所為，係德文版，沒有中譯 文，是本件參加人提出之建議書所附評分項目證明文件， 有所描述之標的顯非同一之情事，則在規格審查上已生投 標標的無法特定、投標標的之過去實績不明、性能不明； 其所檢附之國內外公信力單位測試報告為德文，未附中文 譯本，有礙於標的性能良窳之辨識判斷。……前述參加人 建議書中規格送審表標的型號為「PPQ M2」，惟其他「技 術」、「品質」、「功能」、「過去履約績效」各項目並 非針對「PPQ M2」而為，該建議書內關於標的規格文件， 顯屬失真、不足，未符已公告之招標文件規定，依招標公 告備註條款附件6「審標與決標」壹之二，及政府採購法 施行細則第44條第3項規定，應屬不合格標，不得參加後 續樣槍試射及審查委員審查。……本件參加人所提投標文 件已與規定不符，為不合格者，不應參與後續之價格標， 亦不該決標予參加人，本件原處分已屬違法。在欠缺法律 或法理可資說明投標槍款之同一，可以補正投標文件不符 之前端程序瑕疵下，於處分違法性之救濟程序中，進行投 標槍款與PPQ M2同一性之認定，乃一無益程序。……李副 教授所為乃一般性意見之陳述，非就實物進行鑑定，不具 鑑定之意義，核其陳述內容亦無法推導出PPQ M2、PPQ M3 、PPQ M2特別版之相關證明文件均可相互援用。……。是 上訴人、參加人所為槍款同一性之抗辯，無以補正投標文 件不合之違誤。……本件違誤係參加人所提投標文件未合 ，為不合格廠商，不應進入後續之審查程序，是關於本件 有無致使委員產生錯誤而生判斷瑕疵一節，本不影響於判 決結果……等語。 （2）惟查：本件參加人除提供投標樣槍（按即PPQ M2特別版） ，並檢附規格送審表記載其基本規格，於建議書中並以文 字、圖片及照片詳細說明投標槍款之規格，故應無原判決 所認「投標標的無法特定」之情事。又建議書所附「廠商 投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率」、「投標槍款在 國內、外展現之執勤實績及使用者評價」，雖其標的均係 指「PPQ M2」，然承前所述，過去履約績效之相關證明文 件是否為規格標中之規格審查文件已有所疑；且上訴人業 於原審主張「參加人提出之規格送審表記載為『PPQ M2』 ，其投標槍款亦確為『PPQ M2』系列槍款，僅參加人針對 警政署執勤之需求，對『PPQ M2』作出改款設計，投標槍 款主要性能及主要設計仍承襲PPQ M2槍款，該3處細部改 款設計並不涉及槍枝之重大性能改變。」等語，則就參加 人所提針對PPQ M2之「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期 履約效率」、「投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使 用者評價」等證明文件，是否得作為投標槍款之過去履約 績效證明文件，即涉及投標槍款與PPQ M2同一性及其相關 證明文件可否相互援用之爭議。原判決未調查釐清上開爭 點，揆諸上開規定及說明，尚難謂已善盡調查證據及審酌 相關證據證明力之職責，其判決非無違背法令。上訴意旨 主張：原審未調查「PPQ M2」「PPQ M2特別版」之不同， 逕認「投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率、投標槍款 在國內、外展現之執勤實績及使用者評價，與投標標的不 同」，而針對上訴人上開防禦方法是否可採，卻未於判決 書理由項下記載其法律上意見，自有就應調查事項未予調 查及判決不備理由之違法等語，尚非無據。 （3）另查，原判決先以參加人提出之建議書所附評分項目證明 文件，有所描述之標的「顯非同一」之情事，而認其未符 已公告之招標文件規定；卻又謂「在欠缺法律或法理可資 說明投標槍款之同一，可以補正投標文件不符之前端程序 瑕疵下，於處分違法性之救濟程序中，進行投標槍款與PP Q M2同一性之認定，乃一無益程序。……上訴人、參加人 所為槍款同一性之抗辯，無以補正投標文件不合之違誤」 等語，則原審既未就上訴人所爭執之槍款同一性此一爭議 調查釐清，即先行得出投標槍款與參加人所提出證明文件 有標的顯非同一之結果，其理由亦非無矛盾。再查，原判 決第40頁謂「參加人建議書中規格送審表標的型號為『PP Q M2』，惟其他『技術』、『品質』、『功能』、『過去 履約績效』各項目並非針對『PPQ M2』而為，該建議書內 關於標的規格文件，顯屬失真、不足，未符已公告之招標 文件規定，……」等語，惟原判決業認定建議書所附「廠 商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率」、「投標槍款 在國內、外展現之執勤實績及使用者評價」，其標的均係 指「PPQ M2」，則就過去履約績效乙項，參加人所提之證 明文件，究係針對何種標的，原審之認定似有矛盾。 （三）復按，行政訴訟法第198條規定：「（第1項）行政法院受 理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變 更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、 防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更 顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項)前項情形 ，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」可知，情況 判決係專為撤銷訴訟而設計之制度，旨在避免因法院作成 撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成 事實，轉而對公益產生重大損害。蓋依我國行政爭訟制度 ，行政處分不因提起訴願、行政訴訟而停止執行，則在撤 銷訴訟程序中，可能原處分早已執行完畢；或本於原處分 為前提，已累積諸多之事實關係或法律關係之事實，如再 予判決撤銷原處分回復原狀，進而除去該等已存在之事實 ，由社會經濟觀之，殊屬顯著困難或不可能，此際，若因 原告之救濟而除去既成事實，將產生對公益之「重大」損 害，故為因應此種狀況，而有情況判決之制度。而依上述 行政訴訟法第198條之規定，行政法院於撤銷訴訟為情況 判決時，除須考量是否會因撤銷原處分而對於公益造成重 大損害之事實外，並須斟酌原告所受損害、賠償程度、防 止方法及其他一切情事後，權衡比較私益與公益之結果， 如撤銷原處分所造成之公益損失，明顯大於維持原處分所 造成之私益損害時，方得駁回原告請求撤銷原處分之訴。 而事實審法院於依本條規定作成判決前，應依職權就原告 所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，與原處 分或決定之撤銷或變更是否顯與公益相違背等事實，詳予 調查認定，否則即有應調查事項未為調查之違法。經查， 於訴訟中，系爭採購案經參加人分批交貨，業已交付3批 各10,985枝、12,222枝、16,800枝，共計40,007枝，尚有 9,593枝未交付，此為原審依法確定之事實。原判決雖認 原處分為違法，然未依職權詳加調查認定原處分是否具有 行政訴訟法第198條第1項之要件而衡量應否做成情況判決 ，雖上訴人於原審對此未為主張，然此為法院應依職權調 查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審有就此部分依 職權為調查，並於判決理由中詳為說明，自有應調查事項 未為調查之違法。 （四）綜上所述，原審法院未斟酌上揭情事，遽判決撤銷申訴審 議判斷、異議決定及原處分，尚有未洽。上訴人執詞指摘 原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，因上揭事項涉及 事實調查，本院無法自行認定，爰將原判決廢棄，發回原 審法院詳為調查後，另為適法之判決。 （五）末查： （1）本件被上訴人於原審提起追加之訴，追加警政署為備位被 告，此項訴訟型態乃實務上所稱之主觀預備合併之訴。所 謂主觀預備合併之訴，係指對不同被告為同一目的之聲明 ，而預定審理之先後順序，請求法院於先位之訴無理由時 ，始就備位之訴加以裁判。惟順序僅係裁判條件，而非審 理條件，法院在審理此種訴訟時，仍應就各該訴訟全部進 行辯論，僅於先位之訴有理由時，無庸再就備位之訴為裁 判，是備位被告可能未獲任何裁判，致備位被告訴訟上之 地位不安定。且先位被告與原告間之裁判，對備位被告並 無法律上之拘束力，徒使備位被告浪費無益之訴訟程序； 又其既未經裁判，則於先位被告受不利裁判時，其亦不能 對該裁判聲明不服。從而，於准許提起主觀預備合併之訴 時，易致原告恣意訴訟牽連無涉之第三人，有濫訟之虞。 而主觀預備合併之訴其優點在於一次紛爭一次解決之訴訟 經濟。則是否准許原告提起此種主觀預備合併之訴，即應 審視憲法要求之訴訟權保障於兩造間有無發生傾斜。 （2）「(第1項)原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院 應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間 先命補正：……。(第2項)撤銷訴訟及課予義務訴訟，原 告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」行政訴訟 法第107條第1項、第2項分別定有明文。則於原告提起撤 銷訴訟或課予義務訴訟時所列之被告機關有誤者，行政法 院審判長應先定期命補正，如原告補正正確之被告機關， 即不致發生被告不適格之情形，必原告拒為補正時，行政 法院始得將原告之訴予以駁回。可知原告於起訴時，應無 須因預慮其起訴之被告機關係屬誤列而提起主觀預備合併 之訴，行政法院應無准其提起主觀預備合併之訴以保障其 權利之必要。 （3）「(第1項)行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利 或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟， 並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。(第2項)前項 參加，準用第39條第3款規定。參加人並得提出獨立之攻 擊或防禦方法。」「訴訟當事人謂原告、被告及依第41條 與第42條參加訴訟之人」行政訴訟法第42條第1項、第2項 及第23條分別定有明文。依前開規定，如第三人之權利或 法律上利益將因兩造之撤銷訴訟而受損害者，行政法院得 依職權命該第三人獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請 ，裁定允許其參加。參加人於參加訴訟後，得提出獨立之 攻擊或防禦方法，於撤銷訴訟經裁判後，裁判之效力及於 獨立參加人，可收訴訟經濟之效；又如參加人於裁判後受 不利裁判，其並得提起上訴或抗告，此與主觀預備合併之 訴如尚未對備位被告為裁判，裁判效力不及於備位被告且 備位被告不得聲明不服者不同。是參加人與主觀預備合併 之訴之備位被告未受裁判者權利之保障相較結果，參加人 之權利保障顯較週到，則於得為獨立參加之場合，亦無准 許提起主觀預備合併之訴之必要。 （4）基前所述，於行政訴訟之撤銷訴訟場合，對兩造以外之第 三人，如因訴訟結果權利或法律上利益將因兩造之撤銷訴 訟而受損害者，應不許原告對之提起主觀預備合併之訴。 本件依「臺灣銀行股份有限公司代辦國外採購權責劃分注 意事項」第2點有關洽辦機關與上訴人之分工規定，警政 署為系爭採購案之洽辦機關，仍負責開列規格、訂定投標 廠商資格及特定條款；成立工作小組及採購評選委員會； 審查投標廠商所報規格、資格及特定條款等。警政署既為 系爭採購案之實際需求機關，上訴人僅係受其委託代辦採 購程序者，警政署於本件撤銷訴訟，難謂無法律上利害關 係。，自得依行政訴訟法第42條規定參加訴訟，而不得對 之提起主觀預備合併之訴。被上訴人以預備合併之方式追 加提起本件訴訟，尚有未合，原審未以其不合法而駁回之 ，本件既經廢棄發回，原審就此部分應併予注意而為適法 之處理。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　1　　 月　　31　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官　吳　明　鴻 法官　鄭　忠　仁 法官　姜　素　娥 法官　林　欣　蓉 法官　黃　淑　玲 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　108　 年　　1　　 月　　31　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　楊　子　鋒