109年度再字第72號
再 審原 告 闕永煌
王維鵬
張聰明
潘正吉
蕭新裕（被選定人）
共 同
訴訟代理人 林光彥 律師
上列
當事人間
都市計畫法事件，再審原告對於中華民國107年8月23日本院107年度判字第487號判決，提起
再審之訴，本院判決如下：
主 文
本院107年度判字第487號判決、104年度判字第680號判決及臺北高等行政法院103年度訴字第424號判決關於再審被告民國81年12月14日府工二字第81086893號公告「臺北市都市計畫公共設施
保留地（通盤檢討）案」詳細說明欄三、(一)變更計畫部分編號 5.備註2.「……應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實概要：
(一)再審原告闕永煌、王維鵬、張聰明、潘正吉、蕭新裕（與蕭陳富、蕭錦樹、蕭輝龍、蕭淑卿、蕭素玉，為蕭家勇之被繼承人，並被選定為當事人），與
第三人潘文溪、孫鐵軍、周永順，分別為臺北市○○區○○段0小段199、204-206、212、244、246、211、241-243、250-252、254、238-240等地號土地（此部分下稱
系爭土地），及同小段207、208、247、249等地號土地之所有權人。其等認為
上開土地前經規劃為中央研究院機關用地，
嗣再審被告民國81年12月14日府工二字第81086893號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」（下稱81年12月14日公告）詳細說明欄三、(一)變更計畫部分編號5.備註2.「……應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」，因以該等土地經中央研究院放棄保留而變更為第三種住宅區，
惟應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設（下稱系爭具體項目），質疑
前揭通盤檢討案關於應提供30%土地作公共設施及法定空地應集中留設之內容，使其等遭受損失，推由再審原告闕永煌、王維鵬、蕭新裕向臺北市政府都市發展局（下稱都發局）
陳情，經都發局以102年8月1日北市都規字第10236121200號函（下稱102年8月1日函）復
略以：「……說明：……經查
旨揭地號土地係依本府58年8月22日府工二字第44104號公告『擬訂南港內湖兩地區主要計畫案』案內劃定為機關用地，另依本府61年11月18日府工二字第59349號公告『南港區中央研究院附近地區細部計畫與配合修訂主要計畫案』案內指定為中央研究院使用；惟依本府81年12月14日公告臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案，案內提及因中央研究院已同意放棄保留，且為維護市民之權益，並促進土地有效利用，故變更機關用地為第三種住宅區
迄今，另查該計畫書內規定旨揭地號土地變更後應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設，先予敘明。依都市計畫法第27條之1第1項規定……故
前開本府81年12月14日都市計畫案內針對旨揭土地規定，於未來建築開發時，應先提供30%之基地範圍土地供作
公共設施用地使用，另
按本市
土地使用分區管制
自治條例第10條規定，第三種住宅區建蔽率為45%，故該基地範圍尚須留設55%基地面積作為法定空地，且按該計畫書內規定法定空地亦應配合集中留設，
爰此規定與都市計畫旨意並未不符。」等語。復質疑同樣於58年被劃定為機關用地之同小段196地號等6筆土地於64、65年間時興建房屋，未受相同限制，疑有
差別待遇而再次陳情，經都發局以102年9月5日北市都規字第10237006800號函（下稱102年9月5日函）復，除重申102年8月1日函內容外，該函說明四並載以：「另依本市建築管理工程處102年8月22日北市都建字第10282128100號函示有關本市○○區○○段0小段196、199、212、235、236、237地號等6筆土地，199（部分）、196地號等2筆土地領有66（港）建字第0076號建造執照，212地號（部分）土地領有54營（縣港）建字第0692號營造執照，235、236、237地號等3筆土地領有65（港）建字第0052號建造執照，前開執照核發當時土地使用分區係屬住宅區」等語。仍然不服為第3次陳情，經都發局以102年10月7日北市都規字第10237996100號函（下稱102年10月7日函）復，除重申該局102年8月1日、102年9月5日函內容外，該函說明四並載以：「另依本市
都市更新條例（應係本市都市更新自治條例之誤植）第12條規定（略以）：更新單元街廓內面積需達2000平方公尺以上，但小於2000平方公尺以下，500平方公尺以上，得敘明理由，提經審議會審議通過。故本案基地提供30%土地供公共設施使用後，仍可申請辦理都市更新程序」等語。
(二)關於不服都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月7日函的
訴願部分，經臺北市政府以103年1月14日府訴二字第10309010100號
訴願決定不受理；關於不服再審被告81年12月14日公告的訴願部分，經內政部以103年2月27日台內訴字第1030072466號訴願決定不受理。再審原告與潘文溪、孫鐵軍、周永順復不服，循序提起
行政訴訟，聲明：1.
撤銷再審被告81年12月14日公告不利於再審原告之部分（即系爭具體項目）及內政部103年2月27日訴願決定。2.撤銷都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月7日函及臺北市政府103年1月14日訴願決定。3.再審被告造成再審原告30%之土地損失及歷經45年無法自由使用財產造成精神損失等，應按臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第424號判決（下稱原審判決）附表所示各給付再審原告
國家賠償。經原審判決駁回後，再審原告與潘文溪上訴，經本院104年度判字第680號判決（下稱本院前確定判決）駁回上訴確定。嗣再審原告與潘文溪以本院前確定判決所引司法院釋字第156號解釋以都市計畫通盤檢討性質屬
法規命令，有補充解釋必要，
聲請司法院大法官解釋，經司法院於105年12月9日作成司法院釋字第742號解釋
揭櫫都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得就該部分提起訴願或行政訴訟救濟。再審原告與潘文溪
乃以本院前確定判決有行政訴訟法第273條第2項事由，提起再審之訴，經本院107年度判字第487號判決（下稱本院原再審確定判決）以再審原告與潘文溪對都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月7日函部分提起再審之訴，未表明再審理由，
於法不合；對再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分所提起訴願已逾得提起訴願之法定
期間為由，駁回再審之訴。惟再審原告因認本院原再審確定判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分
適用司法院釋字第742號解釋之結果，對於都市計畫擬定計畫機關所為定期通盤檢討中「許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟」之法定救濟期間如何起算仍有疑義，而聲請補充解釋司法院釋字第742號解釋，嗣司法院釋字第795號解釋補充釋示「本件
聲請人於本院釋字第742號解釋公布之日起30日內所提再審之訴，視為已於法定得提起訴願之期間內向訴願管轄機關提起訴願」，再審原告
復於109年11月20日以本院原再審確定判決關於駁回再審原告對再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分，有行政訴訟法第273條第2項規定之再審事由，提起本件再審之訴（至再審原告本於行政訴訟法第273條第2項事由對都發局提起再審之訴部分，本院則另為
裁定）。
二、再審原告起訴主張：
(一)程序部分：
1.依109年10月23日公布之司法院釋字第795號解釋意旨，再審原告於該解釋公布當日起算之30日之
不變期間內，依行政訴訟法第273條第2項規定，對該確定判決提起再審之诉，於法
洵屬
有據。
2.依司法院釋字第742號解釋及其理由書意旨，系爭具體項目屬
行政程序法第92條之
行政處分，再審原告對再審被告所為行政處分提起
行政爭訟，自合於行政訴訟法第4條第1項與訴願法第1條第1項之要求，原審判決漏未實質審究再審被告81年12月14日公告系爭具體項目是否合於
依法行政之要求，逕以起訴不合法駁回再審原告之訴，顯與行政訴訟法第4條有所未符，具適用法規不當之違背法令事由。
(二)實體部分：
1.再審被告遽增加系爭具體項目之負擔，欠缺法令為據，原審判決並未審究，應有不備理由之違背法令：
⑴依司法院釋字第488號解釋、第443號
解釋理由書意旨，再審被告欲以系爭具體項目，要求再審原告提供土地作公共設施，自應具
法律或法律授權之法規命令為依據，始足為適法之處分。然遍查再審被告81年12月14日公告時之都市計畫法，均無得要求土地權利人提供一定比例土地之基礎。依原處分作成時之法律狀態，系爭具體項目已增加人民
財產權行使之負擔，卻欠缺法律或法律明確授權之法規命令為其依據，自屬違法行政處分。
⑵次依都市計畫工業區檢討變更審議規範第2條規定可知，再審被告81年12月14日公告之都市計畫書乃係將原機關用地變更為第三種住宅區，自與都市計畫工業區檢討變更審議規範所定工業區或工廠變更為其他使用分區有異，而與本件無涉。又91年12月11日增定之都市計畫法第27條之1規定，係違法狀態基準時後之法令變更，無從治癒原處分之瑕疵。準此，系爭具體項目悖於
法律保留原則，而於原處分違法基準時，顯欠缺法律或法律明確授權之法規命令可資為據，縱
嗣後法律已然修正，仍無解於系爭都市計畫之違法狀態。惟原審判決未查上情，未予審究系爭具體項目之合法性問題，應有
判決理由不備及適用法令不當之違背法令。
2.系爭具體項目係屬
行政機關裁量權之行使，自與
判斷餘地無干，而不得有逾越權限及濫用權力情形，應受
一般法律原則之
拘束。然該具體項目除欠缺法令為據，
主管機關亦未依法
徵收或購買，反更違法將徵收質變為捐贈、提供，原審判決未予審究，實有不備理由之違背法令。
3.系爭土地原為住宅區，再審被告於61年將之劃定為「機關用地」，嗣於81年以系爭都市計畫由「機關用地」變更為「第三種住宅區」。在變更為機關用地長達20餘年中，再審原告既無法及時獲得對價，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值，依司法院釋字第336號解釋理由書意旨及都市計畫法第48條規定等，再審被告本應以徵收、
區段徵收、
市地重劃等方式取得系爭土地。然據系爭具體項目內容，實為再審原告應「無償」提供系爭土地予再審被告作為公園用地使用，足徵該都市計畫僅係空泛以使用者負擔、受益者付費之
公平原則及權利分享與責任分擔之對稱概念，包裹主管機關欲規避補償人民財產權所受特別犧牲之主觀心態，更逾越使用者負擔、受益者付費之公平原則本欲達之目的，完全架空徵收補償制度之精神，況系爭土地周邊已有諸多公園，已達系爭都市計畫所欲求「供公眾休憩使用」之目的，原審判決漏未審酌上情，除有悖於
比例原則，亦有不適用法規及不備理由之
違誤。
4.原審判決
無非以再審被告81年12月14日公告並非行政處分，欠缺起訴合法要件而駁回再審原告之訴，然再審被告81年12月14日公告系爭具體項目為對具體事件所為具規制效力之行政作用，屬
行政程序法第92條所揭之行政處分。再審原告提起本件
撤銷訴訟自屬合法，而得使附帶提起之國家賠償訴訟於行政法院取得審判權。求為判決：⑴廢棄本院原再審確定判決、本院前確定判決及原審判決。⑵撤銷訴願決定及原處分。⑶再審被告應給付再審原告如再審之訴狀附表所示之金額。
三、再審被告則以：
(一)依司法院釋字第742號解釋意旨，再審被告81年12月14日公告系爭具體項目對系爭土地之規範係針對多數不特定人民所作成之一般性抽象規範，並非具體事實關係，而屬法規命令，並非行政處分。再審原告對之提起撤銷訴訟不具備起訴合法要件，且其情形無從補正，故再審原告之訴不合法。
(二)再審被告81年12月14日公告關於系爭具體項目之都市計畫並未違法：
1.上開都市計畫乃係依都市計畫法第6條、第26條、第42條第1項及第43條等規定，就計畫區域範圍內之公共設施保留地為通盤檢討，系爭具體項目即係基於該都市計畫法之授權，所為通盤檢討結果之一部，符合法律保留原則。
2.再審被告擬定之都市計畫，先經臺北市都市計畫委員會組成專案小組並召開5次審查會議，復經內政部都市計畫委員會審議決議，並報由內政部
核定後，再審被告乃據此公告實施上開都市計畫。
足證上開都市計畫係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會進行多次研議、審查及審議始作成判斷，依本院105年度判字第598號、103年度判字第453號判決意旨，都市計畫委員會所為之決定屬判斷餘地之範圍，應予尊重其專業判斷。而上開都市計畫對系爭土地之規範內容屬都市計畫之一部，故該決定亦屬判斷餘地之範圍，再審原告將兩者割裂視之，實對都市計畫具全面性、一體性之性質容有誤解。
3.公共設施保留地之通盤檢討，係依都市計畫法第43條所定之人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢等因素作考量，以達增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境之目的。上開都市計畫對系爭土地之規範，乃再審被告經衡酌人民權利及
公共利益，並
參酌人民與專家學者意見後，所為之合理規劃，確屬可達成目的之最小手段，且並無採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡之情形，符合比例原則之要求。況再審原告所提再證12模糊不清，無法知悉再審原告所指9處公園用地實際位置？其是否可取代本件住宅區土地公園用地之需求？再審原告未提相關論述
以實其說，再審原告主張並不足採。
4.上開都市計畫僅係規範系爭土地之利用方式，系爭土地仍為再審原告所有，並未移轉予再審被告，並無再審原告
所稱捐贈土地之情形。又公共設施用地之劃設，不僅有都市計畫法第42條之明文授權，且亦為都市計畫之常態，再審原告僅於上開都市計畫要求提供30%土地為公共設施（公園用地），即稱再審被告架空徵收補償制度，實不足採。另都市計畫具高度複雜性及
公益性，都市計畫委員會係本於專業知識、時空背景及政策考量等因素所為之決定，因此每次土地使用分區變更均具獨立性，屬單向之變化，並無再審原告所稱回復之情形。
是以，再審原告主張過去系爭土地曾為住宅區，逕為推論系爭土地由機關用地變更為住宅區即不得為公共設施之規劃，實對都市計畫之性質容有誤解，也忽略都市計畫整體之不可割裂性。
(三)再審原告合併請求國家賠償不合法，且無理由：
1.上開都市計畫係屬法規命令，
而非行政處分，再審原告提起本件撤銷訴訟不合法，故其依行政訴訟法第7條規定附帶請求國家賠償之訴，即
失所附麗，依本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議(二)之意旨，應一併駁回。
2.再審被告係本於都市計畫法第4條、第26條、第42條及第43條等規定，通盤檢討全臺北市已公告之公共設施保留地，方於系爭土地規定應提供30%土地為公共設施（公園用地），此係經臺北市都市計畫委員會、內政部都市計畫委員會及內政部所認可，程序上並無瑕疵，難認有何違法之情事。又再審原告並未提出任何證據證明其確實擁有各該土地之所有權、各該土地之面積及其持有之應有部分、如何認定以每坪新臺幣180萬元之金額作為計算基礎，自不得作為計算賠償金額之依據。另上開都市計畫並未特定應由何土地提供公共設施用地，且要求前開用地應集中留設，故部分再審原告可能完全無須提供土地。再者，上開都市計畫關於系爭土地之內容，至多僅係限制再審原告之「財產權」，並未侵害其人格法益，縱認系爭都市計畫對系爭土地之規制為違法，再審原告請求之「精神賠償金額」實屬無據等語，
資為抗辯。
四、本院按：
(一)行政訴訟法第273條第2項規定：「
確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」第276條第1項、第3項規定：「再審之訴應於30日之不變期間內提起。」「依第273條第2項提起再審之訴者，第1項期間自解釋公布當日起算。」
(二)本件再審原告認本院原再審確定判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分適用司法院釋字第742號解釋之結果，對於都市計畫擬定計畫機關所為定期通盤檢討中「許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟」之法定救濟期間如何起算仍有疑義，而聲請補充解釋司法院釋字第742號解釋，業經司法院釋字第795號解釋，解釋文揭示：「本件聲請人於本院釋字第742號解釋公布之日起30日內所提再審之訴，視為已於法定得提起訴願之期間內向訴願管轄機關提起訴願。本院釋字第第742號解釋應予補充。」查105年12月9日司法院釋字第742號解釋公布後，再審原告於105年12月29日對本院前確定判決向本院提起再審之訴，有本院之收文戳蓋於本院前程序再審之訴狀
可按，本院原再審確定判決以再審原告對再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分所提起訴願已逾得提起訴願之法定期間為由，駁回再審之訴。而再審原告既於司法院釋字第742號解釋公布之日起30日內提起再審之訴，依司法院釋字第795號解釋對釋字第742號之補充釋示，視為已於法定得提起訴願之期間內向訴願管轄機關提起訴願。是本件再審原告為司法院釋字第795號解釋之聲請人，得以司法院釋字第795號解釋為再審之事由。再審原告對本院原再審確定判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分，依行政訴訟法第273條第2項提起再審之訴，為有再審理由。本院原再審確定判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分應予廢棄，由本院重為審理。
(三)又按司法院釋字第156號解釋意旨：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方
行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條
參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明都市計畫之個別變更具行政處分性質，而依都市計畫法第26條規定辦理定期通盤檢討，所作必要之變更，則不具處分性質。惟都市計畫並未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，所得修正之範圍及內容甚廣，所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。故司法院釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」雖稱補充釋字第156號解釋，但關於定期通盤檢討變更之具體項目，如有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，應許提起行政爭訟部分，實際上係變更釋字第156號解釋。準此，行政法院就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，如該個別具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提起行政訴訟以資救濟。
(四)本件81年12月14日公告係再審被告辦理轄區公共設施保留地通盤檢討，經檢討結果，對部分計畫
予以變更，該公告詳細說明欄三、(一)變更計畫部分編號 5.備註 2.「……應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」，關於應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設部分（即系爭具體項目），直接限制該區域內可得確定多數人之權益或增加負擔，具行政處分性質，本院前確定判決依司法院釋字第156號解釋，僅以形式上究為都市計畫之個案變更或通盤檢討變更，據以判斷其是否具有行政處分性質及得否對之提起行政爭訟之見解，與憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨有違。再審被告主張：再審被告81年12月14日公告系爭具體項目係針對多數不特定人民所作成之一般性抽象規範，並非具體事實關係，而屬法規命令，並非行政處分
云云，並非可採。再審原告為司法院釋字第742號解釋聲請人，既於司法院釋字第742號解釋公布之日起30日內對本院前確定判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分，提起再審之訴，已如前述，依司法院釋字第795號解釋對釋字第742號解釋之補充釋示，視為已於法定得提起訴願之期間內向訴願管轄機關提起訴願。本院前確定判決、原審判決以再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分並非行政處分，不得提起撤銷訴訟且訴願逾期，作為駁回再審原告此部分之訴之立論基礎，而關於再審原告起訴主張此部分不服所憑之事實、證據及理由，是否適法有據，未為實體審究，自有未當，並與判決結果有影響，應予以廢棄本院前確定判決、原審判決關於再審被告81年12月14日公告系爭具體項目部分。再審原告
指摘本院前確定判決、原審判決關於此部分違法，求予廢棄，為有理由。因本件事證尚有由原審法院詳予調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰就廢棄部分發回原審法院另為適法之裁判。
五、據上論結，本件再審之訴為有理由。依行政訴訟法第281條、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 鍾 啟 煌
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
書記官 廖 仲 一