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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年度判字第381號 上　訴　人　黃金章 　　　　　　黃登運 　　　　　　邱勝埼 共　　　同 訴訟代理人　李宏文　律師 被 上訴 人　桃園市政府 代　表　人　鄭文燦 訴訟代理人　謝勝隆　律師 參　加　人　桃園市立龍潭國民中學 代　表　人　謝益修 上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國107年3月29日 臺北高等行政法院105年度訴字第1675號判決，提起上訴，本院 判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。 　　理 由 壹、緣桃園市○○區○○段○○○○號之部分土地（原776地號部分 土地，下稱系爭土地），係桃園市（民國103年12月25日升 格為直轄市，改制前為桃園縣）所有，現由參加人管理，位 屬「龍潭都市計畫」之學校用地。又參加人以系爭土地位於 桃園市○○區○○路○○○巷部分巷道（下稱系爭巷道）通行 範圍，該巷道分隔參加人新、舊校區，致學生於校區間移動 須穿越車行道路，衍生危險，乃於104年4月30日向被上訴人 申請廢止系爭巷道。被上訴人依行為時桃園縣建築管理自治 條例（被上訴人曾以103年12月25日桃園市政府府法制字第1 030320734號公告繼續適用，嗣以105年12月7日桃園市政府 府法制字第10502964841號公告自105年12月9日廢止繼續適 用，下稱建管自治條例）第3條第1項規定公告，公告期間內 接獲民眾提出異議，經被上訴人召開104年7月15日104年度 第1次現有巷道審議小組審議既成道路爭議案會議（下稱系 爭審議會議）決議後，乃以104年8月13日府工養字第104021 2857號函（下稱前處分）復參加人略以：同意有條件廢道， 將研議於該都市計畫區設置都市○○道路，以供民眾通行， 並於該都市○○道路完成開闢通行之日起，同意系爭巷道廢 止。參加人不服，提起訴願，經內政部105年2月23日台內訴 字第1050011208號訴願決定（下稱前訴願決定）審認系爭巷 道並未經被上訴人以函文或公告正式認定為既成道路，則該 巷道是否已為既成道路，有待釐清；且系爭土地僅為東西兩 側住戶來往桃園市○○區○○路及金○路（下分稱龍○路、 金○路）之捷徑，是否符合司法院釋字第400號解釋理由書 所指具公用地役關係之既成道路之要件，亦有疑義等情，撤 銷前處分，責由被上訴人另為適法之處理。其後，被上訴人 以105年6月24日府工養行字第1050156809號函（下稱原處分 ）通知參加人略以：依都市計畫之優位性，將系爭土地回歸 都市計畫學校用地使用，同意該校廢除系爭巷道。上訴人不 服原處分，提起訴願，經決定不受理，遂向臺北高等行政法 院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上 訴。 貳、上訴人起訴主張：上訴人雖非原處分之相對人，然依建築 法第1條規定及司法院釋字第469號解釋理由書，可知建築法 顯然有保障特定人之意旨。參酌行為時建管自治條例第3條 第1項規定，上訴人邱勝埼之父即訴外人邱龍泉（已歿）及 上訴人黃登運捐贈校地之時，均有保留系爭巷道提供公眾通 行之目的，原處分將系爭巷道廢止，顯然有違當初渠等捐贈 土地之目的。且上訴人之住家鄰近系爭巷道，被上訴人封閉 系爭巷道後，致使系爭巷道成為死巷，損害鄰近居民、鄰地 所有權人之通行權益。是以，上訴人自得依利害關係人身分 對原處分提起救濟。前訴願決定撤銷前處分後，被上訴人 應再度召開現有巷道審議小組會議，重新討論是否廢道，而 非由被上訴人逕為廢道之處分。至被上訴人提及之替代道路 即龍○路526巷，目前仍處於辦理開闢為計畫道路程序中， 被上訴人自不得於計畫道路開闢完成前即作成廢道處分。是 以，原處分並未符合司法院釋字第255號解釋之要件。再者 ，被上訴人僅公告系爭巷道廢止，並未給予系爭巷道周邊居 民到場陳述意見，逕作成限制或剝奪人民自由或權利之廢道 處分，顯違反憲法保障人民財產權之意旨。依龍潭都市計 畫圖，系爭巷道為都市○○道路，於未變更龍潭都市計畫細 部計畫時，不可逕予廢道。此外，參加人申請廢道目的在於 校園安全，惟被上訴人就民眾通行之公共利益，亦應進行評 估與考量，而非逕予廢道，並無任何配套措施。而系爭巷道 於未興建學校時即已存在，並非系爭巷道造成校園分隔。況 龍○路526巷僅為消防通道，既非計畫道路，又未開闢完成 ，其路面狹窄無法會車，易增加學生上下學之危險，更形成 公共安全上的隱憂。是以，被上訴人封閉系爭巷道業已嚴重 危害鄰近土地所有權人、居民之生命財產安全等語，求為判 決撤銷訴願決定及原處分。 參、被上訴人則以：上訴人非原處分之相對人，亦非系爭巷道 坐落範圍之土地權利人，自非原處分之利害關係人。至建築 法第1條及行為時建管自治條例第3條第1項規定，係以申請 建使照等項許可之土地所有權人、起造人、監造人及承造人 等為適用對象而已，尚非擴及至鄰近居民。況73年間邱龍泉 捐贈系爭土地，並未附有條件或負擔，是上訴人當非利害關 係人。又前訴願決定並未一併廢止前處分相關行政程序，故 被上訴人事後除參酌業已形成之行政程序結果外，再整合內 部意見後重為原處分，應無不合。系爭土地為龍潭都市計 畫內之學校用地，而非計畫道路，且該都市計畫內之計畫道 路即金○路或神○路等業已開闢完成，而系爭巷道之南側亦 有龍○路526巷可供通行，故廢止系爭巷道，對上訴人及一 般民眾而言並無重大影響。況自系爭巷道之西側沿校地周邊 往南側銜接至龍○路526巷之替代道路，業於106年3月間闢 建完成。是以，系爭巷道之附近居民即便仍有利用金○路18 0巷未廢止部分路段至金○路或龍○路之需要，則以該替代 道路為之，應無窒礙。再者，於公益衡量上，因廢除系爭巷 道所換取之參加人師生家長人身財產安全，當高於繼續維持 通行者，則被上訴人為廢止系爭巷道之處分，應無不合等語 ，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。 肆、參加人則以：參加人有41個班級，每個班級均會運用第2校 區活動中心，系爭巷道被廢止之前，學生需要老師的引導才 能到第2校區，增加老師的負荷及壓力。現今系爭巷道被廢 止，參加人能夠擁有完整的校區，師生亦能夠在校區內安全 的進行教育行為，對於師生、社區、家長幫助很大等語，資 為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。 伍、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行為時建 管自治條例第1條、第3條第1項規定及司法院釋字第255號解 釋意旨，系爭巷道為桃園市龍潭區公所養護，並供不特定之 公眾通行之道路，且行政院農業委員會林務局農林航空測量 所67年之航照圖已有該道路路型存在，有「龍潭國中校內現 有道路分割校區案」104年4月2日會議紀錄及67年之航照圖 可稽。準此，系爭巷道既自67年間即供不特定人通行，且未 見土地所有權人阻止，則被上訴人於原處分說明欄第2點確 認系爭巷道符合司法院釋字第400號解釋所稱之既成道路， 洵無違誤。系爭土地為桃園市所有，管理者為參加人，其 所在位置及南北毗鄰兩側為63年「龍潭都市計畫」文教區學 校用地，並無民眾居住，且歷經70年、77年、92年之都市計 畫通盤檢討，系爭巷道所在位置均未規畫道路系統。準此， 系爭巷道雖屬龍潭都市計畫內原供通行之道路，惟既未經都 市○○○○○道路，依司法院釋字第255號解釋意旨，原即 含有廢止該非計畫道路之意。又系爭巷道東西兩側連接已開 闢完成之龍○路及金○路，且南側現尚有乙條已完成並供公 眾通行之替代道路（即龍○路526巷）可供通行，再參酌系 爭巷道兩側均為參加人之校地，無民眾居住，巷道最窄處不 足4米，尚無法供車輛雙向會車，參加人之活動中心於100年 取得使用執照正式啟用後，因學生往返校門口與該活動中心 間，進而穿越系爭巷道，衍生諸多危險，影響校園安全及教 學品質甚鉅，應認系爭巷道實無再繼續供不特定公眾通行之 必要。從而，原處分依參加人之申請廢止系爭巷道，即無不 合。參加人向被上訴人申請廢止系爭巷道後，被上訴人即 依行為時建管自治條例第3條第1項規定進行公告，公告期間 內接獲民眾提出異議，並召開系爭審議會議。是以，被上訴 人已依行為時建管自治條例第3條第1項關於巷道廢止程序之 規定進行，且透過公告、異議之程序，賦與上訴人等周邊居 民陳述意見之機會。又系爭巷道是否已為既成道路，有待釐 清；系爭土地是否仍有供不特定公眾繼續通行之必要，亦有 疑義，且前訴願決定並非指摘被上訴人未予周邊居民陳述意 見之機會，亦非指摘被上訴人未召開現有巷道審議小組審議 ，則被上訴人於前處分撤銷後，在無其他情事變更之情形下 ，依前訴願決定意旨，認系爭巷道已無繼續供不特定公眾通 行之必要，而廢止系爭巷道，其程序難謂有誤。至上訴人所 提出之翻拍影本，雖屬當時會議所用參考資料，然因屬被上 訴人內部事前擬稿或其他準備作業文件性質，上訴人尚難據 此為其有利之論據，併此敘明。綜上，原處分審酌系爭土 地屬都市計畫內之學校用地，且系爭巷道附近居民於系爭巷 道廢止後，倘有東西雙向通行之需求，可利用龍○路526巷 進出，並不會因系爭巷道之廢止而造成交通上極大不便，故 系爭巷道已無繼續供不特定公眾通行之必要，乃依參加人之 申請廢止系爭巷道，於法並無不合。訴願為不受理之決定， 理由雖有不同，惟駁回結果並無二致等語，因將訴願決定予 以維持，駁回上訴人之訴。 陸、上訴意旨略以： 依據龍潭都市計畫圖，系爭巷道為都市○○道路，於未變更 龍潭都市計畫細部計畫時，不可逕予廢道。又依系爭審議會 議結論，可知即便審議決定廢道之前，亦應附加條件於龍潭 都市計畫中設置都市○○道路，供民眾通行，否則將難達到 公共利益之平衡。且實施起伏路面及管制通行或交通號誌輔 助措施足以保障學生通行之安全，並無廢道之必要。綜合證 人林忠正及張瑞昌之證述可知，系爭巷道是未興建活動中心 時就有的道路，之後活動中心撥給參加人管理，才造成學校 將道路包圍之事實。再依證人黃明亮、林忠正及張瑞昌之證 述可知，上訴人邱勝埼之父邱龍泉及上訴人黃登運捐贈校地 之同時，亦有保留系爭巷道提供公眾通行之目的，原判決未 審酌上情，逕為不利上訴人之判決，顯有判決不備理由之違 法。 前訴願決定撤銷前處分後，被上訴人並未交由現有巷道審議 小組重為審議，逕自將審議結果之附帶條件除去逕為廢道處 分，顯然違背行為時建管自治條例且具有重大瑕疵。又依行 為時建管自治條例第3條規定，附條件廢道處分變更為不附 條件之廢道處分，仍應徵求異議。本件申請廢道案，被上訴 人僅函至參加人、教育局等相關局處，並於函中說明二及三 公告周知，卻未給予周邊居民陳述及論辯之機會，逕為做成 限制或剝奪人民自由或權利之廢道處分，顯然違反憲法保障 人民財產權之意旨。又被上訴人所稱系爭巷道之替代道路即 龍○路526巷，實際上尚未開闢完成，依司法院釋字第255號 解釋意旨，被上訴人不得於計畫道路開闢完成前，作成廢道 處分。 由上訴人於原審所提翻拍資料可知，於105年4月27日前被上 訴人所屬工務局之立場均採取維持有條件廢道，詎料105年5 月3日教育局召開協調會後，即改弦易轍，未經審議即為不 附條件之廢道處分。該文書並非會議所用參考資料，而係將 整個不合理之廢道流程公諸於世，原審竟視若無睹，顯然判 決不備理由等語。 柒、本院查： 行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或 延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起 撤銷訴訟。」是以，人民提起行政撤銷訴訟應具有權利或法 律上之利益。上訴人主張其與系爭巷道之關聯各有不同：上 訴人黃金章為當地○○里之里長，上訴人邱勝埼之父即訴外 人邱龍泉（已歿）於73年4月27日捐贈桃園市○○區○○段 776、626、629、778地號土地予被上訴人，其中包含參加人 校地及系爭土地；上訴人黃登運則捐贈同段625、627地號土 地予被上訴人，現亦為參加人校地，且上訴人黃登運目前仍 為同段615、612地號土地所有權人，緊鄰系爭巷道，故上訴 人主張仍有通行之必要等情，此為兩造所不爭，且訴願決定 書以訴願人即上訴人等非訴願利害關係人，而為訴願不受理 之決定。另被上訴人於原審就上訴人是否具提起撤銷訴訟之 權利或法律上利益，兩造亦作為爭點已作充分主張答辯，但 原判決並未說明：本件上訴人究係何種法規範保護之第三人 ，而得提起本件撤銷訴訟，逕以實體判決結案，自有判決理 由不備之違法。 再者，上訴人黃金章為當地○○里之里長，其提起訴願係受 當地里民之委任，雖其訴願書狀僅列上訴人黃金章及其他二 名上訴人，但於理由欄中已說明上訴人黃金章為當地○○里 之里長受里民之委任提起訴願（參見105年10月13日訴願補 充理由書第2頁，附於本件訴願卷第50頁），並有各里民之 委任書百餘份附卷可稽（本件訴願卷第82至187頁），各該 委任上訴人黃金章之里民應係各自為不服原處分之表示，並 委任上訴人黃金章提起訴願，上訴人黃金章應係訴願人兼訴 願代理人。 另本件原處分係105年6月24日作成（原審卷第74頁附有原處 分影本參照），但僅送達參加人及各相關行政機關，並未送 達上訴人及各委任之里民，則各委任之里民其訴願期間如何 起算，是否合於訴願法第14條第2項規定：「利害關係人提 起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公 告期滿後，已逾3年者，不得提起。」原審自應調查清楚。 若係合法訴願，則應為訴願理由書之書狀當事人欄漏列訴願 人而已，乃受理訴願機關應命補正之問題，自不影響各該委 任之里民已合法提起訴願之事實。 又本件訴願受理機關於受理後，竟僅就本件上訴人之訴願作 成訴願不受理之決定，而對其他已表示不服且委任本件上訴 人之里長黃金章之里民，漏未為決定，應屬於行政訴訟法第 4條第1項條文所指之「提起訴願逾3個月不為決定，或延長 訴願決定期間逾2個月不為決定者」，各委任之里民應有得 提起本件行政訴訟之權利。 另外，一般不特定民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行 關係，僅係反射利益之結果，當然不具權利保護之必要。但 若因既有公用地役關係經行政機關撤銷變更，而該撤銷或變 更既成巷道致利害關係人其自己之權利或法律上利益受到侵 害者，該所謂權利或利益包括因所有權之土地之任何公私法 上權利，因該撤銷或變更既成巷道行政行為而受有侵害者， 則該利害關係人即非一般不特定民眾僅係利用具公用地役關 係之巷道通行關係，自應認行政機關撤銷關於既成巷道之認 定時，自己之權利或法律上利益受到侵害之利害關係人，當 有公法上權利而具有訴訟權能，得對該撤銷決定提起行政訴 訟法第4條之撤銷訴訟。本件是否具權利或法律上利益而得 提起撤銷訴訟，應就廢除巷道之相關法規，探究其是否解釋 其法令規定是否具有「保護規範」之性質，且該法規的規範 目的，除保護公共利益外，尚兼及保護特定範圍或可得特定 範圍之個人的利益；再判斷原告是否為該引據之法規之保護 對象，倘其引據之法規具有保護規範之性質，且原告為該保 護規範所及，則原告具有訴訟權能，為適格之當事人。（本 院101年度裁字第1452號裁定，109年度判字第344號判決參 照）所以本件發回後，原審自應依本院前引裁判，針對各已 委任之里民，調查各委任之里民是否具權利保護必要，若係 合法，自應曉諭是否追加為本件原告，以利本件實體審究， 始符合保障人民訴訟權之旨。 此外，訴願法第81條第1項前段規定：「訴願有理由者，受 理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視 事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處 分。」另依建築法第101條授權訂定之行為時建管自治條例 第3條規定，主管機關於作成廢道處分前，需將廢止或改道 之路段公告1個月，徵求異議。經查，開啟本件原處分程序 之訴願決定（即前訴願決定）主文為原處分撤銷，則前訴願 決定究僅就廢巷是否有理之實體部分撤銷，或係將原處分之 程序及實體部分均撤銷？蓋前處分所為之公告異議程序後， 該現有巷道應否廢止，所應審酌既成道路有無因地理環境或 人文狀況改變而喪失原有功能，亦即該現有巷道有無繼續供 通行必要之情形，已因時空之變遷，恐致不同之結果。則前 訴願決定究有無撤銷原踐行之公告及異議程序，影響當事人 至鉅，本件既經發回，原審亦應併予查明。 綜上所述，原判決既有如上所述之違法，並影響判決結論， 故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本 件事實尚有由原審再為調查之必要，本院尚無從自為判決， 爰將原判決廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。 捌、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　23　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　鄭　小　康 法官　林　文　舟 法官　帥　嘉　寶 法官　林　玫　君 法官　劉　介　中 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　23　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　劉　柏　君