裁判書系統

最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年度判字第483號 上　訴　人　交通部公路總局 代　表　人　許鉦漳 訴訟代理人　李元德　律師 　　　　　　吳子毅　律師 被 上訴 人　台灣宇博數位服務股份有限公司 代　表　人　Francois P.Chadwick 訴訟代理人　郭雨嵐　律師 　　　　　　謝祥揚　律師 上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10 7年11月29日臺北高等行政法院105年度訴字第1238號判決，提起 上訴，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳 ，玆經繼任者於民國109年7月6日具狀承受訴訟，核無不合 ，應予准許，先此敘明。 二、緣上訴人所屬臺北市區監理所調查發現，被上訴人以網路招 募司機，分別於原判決附表所示時間，以該附表所示之租賃 及自用小客車由Uber APP應用程式平台，指揮調度車輛在臺 北市、新北市、桃園市等地載客營運，載客完成後乘客以信 用卡付費，再由被上訴人與接受調度之司機拆帳分取款項， 上訴人認被上訴人未經核准擅自經營計程車客運業，爰依10 6年1月4日修正前（下稱行為時）公路法第77條第2項規定， 以原判決附表所示105年1月18日第20-20AA00751號等167件 及105年1月19日第20-20AA00453號等48件違反汽車運輸業管 理事件處分書（下合稱原處分），各裁處被上訴人新臺幣5 萬元、10萬元、15萬元不等之罰鍰，並勒令停止未經依公路 法申請核准之汽車運輸業。被上訴人不服，提起訴願，經交 通部105年6月27日交訴字第1051300193號訴願決定駁回（下 稱訴願決定）。乃提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及 原處分，上訴人遂提起上訴。 三、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決 所載。 四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以： ㈠、被上訴人以自己名義對外招募司機及車輛，給予司機載有「 Uber APP」之設備（或由司機下載APP），並對所招募之司 機與車輛進行檢驗車輛、審核文件及相關問題之協助等營業 上管理。其運作模式係司機以自有車輛透過被上訴人Uber APP平台運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由 被上訴人直接指揮調度，車輛前往指定地點載客，載客完成 服務後，乘客再以信用卡付費予被上訴人，再由被上訴人拆 帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並 列印出「行車路線」及收據等文件。由此可知，當司機加入 Uber APP平台，即可由Uber APP平台提供之乘客資訊，不定 時、不定點、為不特定之第三人提供運送服務，再由Uber結 算後，匯款至指定帳戶，收取運費。且乘客確有以此「Uber APP」軟體平台提出乘車需求，司機接案搭載乘客完成運送 行為後，乘客依所訂之費率及方式給付車資，顯見被上訴人 與所招募司機共同合作，共同以車輛藉由「Uber APP」載運 乘客並收取報酬，具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領 車費報酬之故意，構成營業行為。被上訴人並未向主管機關 申請核准經營汽車運輸業，不得以系爭車輛經營計程客運業 而受報酬，上訴人乃認定被上訴人有違反行為時公路法第77 條第2項未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，並無 不合。 ㈡、依公路法第2條第14款、第3條、第34條、第37條第1項、行 為時公路法第77條第2項、第78條規定可知，交通部、直轄 市政府、縣（市）政府均為公路主管機關，惟所轄事○○○ 區○○○路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業 者，其主管機關應為直轄市政府。從而因違反公路法第77條 第2項規定而針對「主事務所在直轄市之計程車客運業」所 進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路 主管機關作成處分。上訴人係以被上訴人未經申請核准利用 網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，而認其違反汽 車運輸業管理規則第138條規定，依行為時公路法第77條第2 項規定而為裁處罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之 汽車運輸業。依原處分所認定，被上訴人係以小客車出租載 客之方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬， 其所受裁罰，乃係因其未經申請核准而經營以小客車出租載 客為營業，核屬公路法第34條第1項第4款之計程車客運業， 此與以小客車租與他人自行使用為營業之小客車租賃業（即 公路法第34條第1項第5款）不同。又被上訴人公司位於臺北 市○○區○○○路○○○號4樓（嗣於109年4月28日變更為現址 ），其未向臺北市公路主管機關申請核准，即經營計程車客 運業，顯然違反公路法第37條第1項第3款、行為時同法第77 條第2項規定，依同法第78條規定，本應由臺北市公路主管 機關作成處分始為合法，上訴人對於直轄市轄內計程車客運 業並無管轄權限，其逕依行為時公路法第77條第2項規定作 成原處分，違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因 其瑕疵未達重大明顯之程度，原處分尚屬得撤銷而非無效， 從而被上訴人以上訴人所為原處分欠缺管轄權限，主張應予 撤銷，即屬有據；依行為時公路法第77條第2項規定作成原 處分屬裁量處分，機關對於未經申請核准而經營計程車客運 業，本得依其違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例 原則是否勒令其停業，前開決定均屬主管機關之裁量權限， 其決定均屬裁量處分。本件上訴人所為處分，既有管轄權欠 缺，而本件處分又係屬裁量處分，並非羈束處分，因此有管 轄權之機關就前開事件，並非必然為相同處分。上訴人主張 其對於直轄市內未經核准經營計程車客運業而違反公路法者 予以裁罰，乃屬土地管轄錯誤之瑕疵，因直轄市政府仍應為 相同處分，依行政程序法第115條規定亦無須撤銷云云，自 無足採。 ㈢、上訴人主張依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定， 及行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱10 6年7月24日函），上訴人對於直轄市未經核准經營計程車客 運業具有管轄權云云。惟汽車運輸業管理規則係依公路法第 79條規定所訂定，然公路法第79條第5項僅授權交通部制定 有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務 範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業 之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或 廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有 關管轄權變動之授權。公路法第79條第5項之授權條款是所 謂「作用」上的授權，在母法本身有關管轄權限之規定並無 不明確的情況下，也根本沒有授權由交通部將母法中已經確 定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。汽車運輸業管理 規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限 授權，顯然逾越法律授權之範圍與立法精神，上訴人主張其 依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定，已取得直轄 市政府計程車客運業之管轄權限乙節，明顯違反管轄法定原 則與法律保留原則，自無足採；況交通部依該規定及行政程 序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第102500977 88號函（下稱交通部102年7月22日函），公告委任上訴人之 事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入 。又行政院106年7月24日函作成時間在原處分之後，且未述 及其所依從之法律依據為何，亦無從知悉行政院係依何規定 將直轄市內經營計程車客運業之裁處權限授權予上訴人。再 本案無「管轄權爭議」，行政院自無從依行政程序法第14條 第1項規定，將「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁 罰機關」決定為上訴人負責辦理。上訴人上開主張，自無足 採。 ㈣、綜上所述，上訴人就「直轄市轄內計程車客運業」欠缺管轄 權限，不具有作成原處分之管轄權限，原處分既有上開欠缺 管轄權限之瑕疵，自有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤 ，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准 許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經 審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明等 語，資為其論據。 五、上訴理由略以： ㈠、依司法院釋字第593號解釋意旨，公路法第27條第2項規定授 權所制定之汽車燃料使用費徵收及分配辦法，就涉及人民基 本權之金錢給付義務部分，公路法第27條第2項規定雖屬概 括授權，仍與授權明確性原則相符，則就無涉人民基本權之 管轄權移轉，依此法理，縱未於授權規定中明文規定得依該 規定移轉管轄權予下級機關，於依該授權規定制定之法規命 令中制定管轄權移轉之依據，仍係在授權規定之概括授權範 圍內，核與法律保留原則相符。是公路法第79條第5項規定 雖未明確論及管轄權移轉之授權，然交通部於依該規定所制 定之汽車運輸業管理規則內制定管轄權移轉之依據即汽車運 輸業管理規則第139條之1第1項規定，仍係在公路法第79條 第5項規定之概括授權範圍內，核與法律保留原則相符。交 通部依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定委任上訴 人應屬合法，故以上訴人之名義所為處分均屬有據。原判決 認定公路法第79條第5項規定並未涉及有關管轄權變動之授 權，故汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車 客運業之處罰管轄權授權，顯然逾越法律授權之範圍與立法 精神云云，有適用法規不當之違法。 ㈡、原判決針對上訴人於原審主張被上訴人之違法行為同時涉及 代僱駕駛之小客車租賃業，僅泛稱自無足採，而未敘明不足 採之理由，且原判決實僅論及小客車租賃業，而未就上訴人 主張之代僱駕駛之小客車租賃業予以論斷，顯有判決不備理 由及適用法規不當之違法情事。 ㈢、上訴人於原審審理時即已提出直轄市政府交通主管機關之函 文說明直轄市政府與交通部及上訴人間針對被上訴人之違法 行為應由何機關裁罰確曾產生管轄權之爭議；又上訴人並非 認定被上訴人並非經營計程車客運業，而係認為被上訴人雖 係經營計程車客運業，但因被上訴人未向直轄市政府申請經 營計程車客運業，而係以自用車違規經營計程車客運業，故 應由自用車之主管機關即上訴人作為管轄機關，是對於未經 申請而經營計程車客運業之被上訴人，應由直轄市政府或上 訴人作為管轄機關一事，確曾產生管轄權之爭議。原判決未 審酌該函之內容即謂無管轄權之爭議，亦未說明不採納該函 之理由，顯有判決適用證據法則不當及判決不備理由之違法 。 ㈣、原判決已認定被上訴人「並未向主管機關申請核准汽車運輸 業」，則依最高法院18年上字第1720號民事判例意旨，被上 訴人對於汽車運輸業顯無「合法總事務所」可言，既無「合 法總事務所」，自亦無從藉由「主事務所」進而認定管轄權 之歸屬，故原判決以「主事務所」作為上訴人對於被上訴人 之違法行為是否具有管轄權之依據，顯然牴觸上開最高法院 判例，而有判決適用法規不當之違法。 六、本院查： ㈠、按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十 四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而 受報酬之事業。」第34條第1項規定：「公路汽車運輸，分 自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應 依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線 內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業： 在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車 客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、 計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者 。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自 行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩 用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨 汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線 內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業： 在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。」第37條 第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准 籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租 賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車 貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運 業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。 （二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三 、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○ 路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關 申請。……」第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期 間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准 發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可 證後，方得開始營業或通車營運。」準此，公路法將公路汽 車運輸分為自用與營業兩種。自用汽車不受管制，得通行全 國道路；而經營汽車運輸業，則因事涉公共福祉及交通安全 ，經分為9類，就其營運予以管制。故經營汽車運輸業須先 申請核准籌備，其中公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客 車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、 汽車貨櫃貨運業，因營運範圍可及全國，故係統一向中央公 路主管機關申請，俾利其通盤考量而為一致性之監督管理； 另就營業區域相對侷限之市區汽車客運業乃依其經營區域所 在向地方公路主管機關【即直轄市、縣(市)政府】申請；計 程車客運業則依其主事務所位在直轄市或其外，依序向直轄 市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請。因而汽車運 輸業於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營 業執照等許可後，方得開始營業。 ㈡、次按行政法院組織法第15條之3規定：「最高行政法院各庭 審理事件，經評議後認採為裁判基礎之法律見解具有原則重 要性，得以裁定敘明理由，提案予大法庭裁判。」第15條之 10規定：「大法庭之裁定，對提案庭提交之事件有拘束力。 」依行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准 ，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元 以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣 2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為「未依 本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情 節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令 其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並 得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領 。」）第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路 主管機關處罰之。……」是對於行為時未經核准經營汽車運 輸業之違反公路法上開申請義務者，係由該管公路主管機關 為罰鍰及勒令停業之處罰。關於應為上述行政罰之該管公路 主管機關誰屬？本庭受理本件上訴事件認採為裁判基礎之法 律見解，亦即就公司主事務所在直轄市○○○○○路法第37 條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者， 上訴人依行為時同法第77條第2項規定，有無予以裁處罰鍰 並勒令停業之權限；因相關案件繫屬本院逾百件，為免本院 各庭見解歧異，顯有預為統一見解之必要，經徵詢程序本院 有不同見解，爰提案予大法庭，業經大法庭就提案之法律爭 議，亦即就公司主事務所在直轄市○○○○○路法第37條第 1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，上訴 人無依行為時同法第77條第2項規定予以裁處罰鍰並勒令停 業之權限，統一法律見解，作成本院109年度大字第2號裁定 。而大法庭之裁定係就提交事件即本件上訴事件之法律爭議 所為之中間裁定，對於本件上訴事件具有拘束效力。本庭就 本件上訴事件，應以大法庭所採之法律見解為基礎，進行本 案終局裁判。 ㈢、依106年1月4日公路法第77條第2項修法理由：「一、未依本 法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被 評價為法律上一行為，而依『一行為，不二罰』原則，公路 主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為 下次裁罰之違規事實。是故，為避免『行為人事實上已因多 次非法營業行為獲取高額不法利益，惟公路主管機關卻僅可 裁處一次至多15萬元罰鍰』之顯不合理情形，爰參照公平交 易法等規定，對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計 程車客運服務業者提高裁處罰鍰之額度，俾利公路主管機關 得依行為人之違法情節及因違法獲致之利益而裁處合適罰鍰 ，以達成本法規範之目的。」可知，非法經營汽車運輸業者 之多次行為，不論在修法前後，在法律上均有被評價成一行 為之問題，是將反覆繼續經營汽車運輸業者多次之非法營業 行為，由單一機關整合考量，綜觀違章情節全貌為適切之裁 罰，避免多頭馬車造成之事實認定紊亂及違法重複處罰，乃 最能貫徹上述公路法立法目的，有利管理效能之發揮。承前 所述，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以 增進公共福利與交通安全，將人民經營之汽車運輸業分為9 類，採行事前許可制之方式，予以管制。核立法者基於上述 公共利益考量，就人民經營汽車運輸之營業自由，藉由許可 而為預防性之限制，並於公路法第37條第1項規定就申請「 核准籌備」為管轄權之分配，而自籌備起接受公部門一系列 的管理措施。依公路法第37條第1項規定，各該公路主管機 關對於應由其管轄之汽車運輸業類型，既有審核其申請合法 與否的權限，則對其在申請獲准前，違章從事汽車運輸業之 行為，自亦應有管轄權，以盡其管制權責。因此從體系解釋 的觀點而言，公路法第37條第1項所為的管轄權劃分，應非 侷限在汽車運輸業之經營管理中的核准籌備事務，在法律另 無其他規定的情形下，同時遍及該條以下的各項管理措施（ 包含同法第五章所規定的「獎勵與處罰」）。因此，公路法 第77條第2項規定之裁罰管轄機關，在公路法別無其他明文 規定之情形下，原則上既係依公路法第37條第1項規定決定 。是對於未經核准，擅自經營計程車客運業者，依行為時公 路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令停業，其裁罰管轄機 關係依公路法第37條第1項第3款而定：即主事務所在直轄市 者，由該直轄市○○○○路法第77條第2項規定裁罰之管轄 機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則由交通部為同條 項之裁罰管轄機關，此參現行公路法（106年1月4日修正公 布）第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而 經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料 ，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦 法，由中央公路主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之 「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件 獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別 受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業 ……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公 路總局轄管監理所（站）。」即按公路法第37條第1項第3款 所定之管轄標準，區別受理檢舉機關益明。又公路法第37條 第1項第3款關於計程車客運業管轄權限之規劃，以主事務所 是否在直轄市即以土地而為區分，不僅係就此事務管轄權之 授與，復係以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行 政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書 規定，而排除該等規定之適用。從而上訴人主張公路法並未 明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之 主管機關」，故對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽 車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可由「 自用車」之主管機關即上訴人取得云云，並不可採。 ㈣、另依行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行 政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。…… （第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定 ：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任 所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要 ，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執 行之。（第3項）前2項情形，應將委任……事項及法規依據 公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政 機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），行政機 關不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之 管轄權。惟行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」 乃其例外；亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任 所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之。其所謂「 法規」亦即組織法規或其他行政行為法規皆屬之，包括法律 及法規命令。又行政機關須有合於法律保留原則意旨之行為 法（作用法）為授權依據，方享有行使具干預性之公權力措 施的事務管轄權。因此，行政機關僅得依行為法（作用法） ，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務 之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋意旨 ）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委 託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規 依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理權限 移轉之委任或委託行為，並踐行公告與刊登政府公報或新聞 紙之正當程序。 ㈤、按公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格 條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限 及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項 及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營 業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部據此 授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項 ）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租 賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申 請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部 公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客 運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理 或得委辦直轄市政府辦理。」鑑於交通部就主事務所設在直 轄市之計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處 罰，並無管轄權，該部自無從將此部分處理權限委任上訴人 辦理，是授權事項中所指「計程車客運業」範圍，應限縮解 釋限於主事務所設在直轄市以外計程車客運業部分事務，始 無違公路法第37條第1項第3款規定；此觀交通部於92年5月7 日增訂之汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「(第1項） 臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業 、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃 貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交 通部公路總局辦理。(第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之 遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃 業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請 核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政 府及連江縣政府辦理。(第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業 之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○ ○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦 理。」復於93年11月26日(增列處罰事項）、101年6月6日及 102年3月22日歷經數次修正，始終未曾將直轄市內有關計程 車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理列為交通部委任 上訴人辦理之事項亦明。故交通部依汽車運輸業管理規則第 139條之1及行政程序法第15條第1項規定，以該部102年7月 22日函公告委任由上訴人即交通部公路總局辦理遊覽車客運 業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線 貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣 轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰 ，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自 102年7月24日起生效乙節。上開公告所委任之事項，並未納 入「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務。 ㈥、查原處分係依行為時公路法第77條第2項規定，對被上訴人 為罰鍰及勒令停業處罰。而由公路法第34條第1項第4款、第 5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客 運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓 乘客搭載而收取報酬；至於小客車租賃業之營業，則僅出租 車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車之服務。 換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業 者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱汽車運輸業管理規則 第100條第1項第2款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租 賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如 須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛 執照者駕駛……。」惟此係小客車租賃業者遇租車人有要求 時，方另額外提供代理乘客尋覓與僱用駕駛，使駕駛人處於 受乘客僱傭者之地位的營業活動模式，此車輛承租人自行僱 用駕駛人之情形，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割 而「載客」之營業模式，二者顯然有別。原審業據原處分所 認定被上訴人以小客車出租載客之方式提供客運服務，並按 行駛里程長短計價收取報酬，論明：上訴人對被上訴人之裁 罰，乃係因其未經申請核准而經營以小客車出租載客為營業 ，核屬公路法第34條第1項第4款之計程車客運業，此與以小 客車租與他人自行使用為營業之小客車租賃業不同，上訴人 主張被上訴人亦有經營小客車租賃業云云，自無足採之得心 證之理由，經核原判決此部分理由並無不備情事。上訴意旨 主張原判決就此未敘明不足採之理由，係有理由不備之違法 云云，自無可取。 ㈦、按行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情 形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管 轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」， 基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及 其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並 保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所 規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情 形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得 撤銷而非無效（本院103年度判字第605號判決參照）。承前 所述，上訴人係以被上訴人未依公路法申請核准，經營計程 車客運業，而依行為時公路法第77條第2項規定作成原處分 。惟直轄市轄內計程車客運業相關事務之管轄權屬於直轄市 政府，交通部就此不具管轄權，自無從將此事務之管轄權移 轉上訴人，而交通部102年7月22日函委任事項亦不包括此事 務，已如前述。原審且據其卷附被上訴人公司基本資料，確 定被上訴人公司位於臺北市○○區○○○路○○○號4樓之事實 （被上訴人係於上訴後之109年4月28日始變更為同市松山區 現址）。則原判決以：被上訴人公司位於臺北市，其未向臺 北市公路主管機關申請核准，即經營計程車客運業，顯然違 反公路法第37條第1項第3款、行為時同法第77條第2項規定 ，依同法第78條規定，本應由臺北市公路主管機關作成處分 始為合法，上訴人對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權 限，其逕依行為時公路法第77條第2項規定所作成之原處分 ，欠缺管轄權限而屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大 明顯之程度，原處分尚屬得撤銷而非無效等由，而將訴願決 定及原處分均予撤銷，於法尚無不合。上訴人主張交通部業 依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定合法委任上訴 人，上訴人作為自用車之管轄機關所為原處分亦無欠缺管轄 權之瑕疵，原判決有判決適用法規不當之違法云云，要無可 採。另被上訴人公司位於臺北市，已如前述，其主事務所即 堪認定，是上訴人引用無涉行政管轄之最高法院18年上字第 1720號民事判例【關於私法人普通審判籍係依總事務所（主 事務所）】意旨，主張原判決牴觸上開最高法院判例而有判 決適用法規不當之違法云云，亦無足取。 ㈧、末按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基 本原則，是行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及 一般法律原則之拘束。」行政行為或其他一切行政活動，均 不得與法律相牴觸（法律優越原則）；且沒有法律授權，行 政機關亦不能合法的作成行政行為（法律保留原則）。核行 政程序法第15條第1項規定行政機關為「權限委任」，須「 依法規」始得為之，乃因管轄權依法規設定後，非經法規之 明文授權，行政機關不得擅自以行政行為變更法規制定者之 意志，否則有悖法治國之「法律優越原則」。故行政機關得 依法規將其權限之一部分委任所屬下級機關執行，所指授權 行政機關移轉管轄權之「法規」，原則上在法規範位階上至 少應與賦予原管轄機關管轄權之法規相當，始符法治國之法 律優越原則要求。因此行政機關若依據較劃定其管轄權之法 規位階更低之法規移轉其權限予其他機關者，則該管轄權之 移轉固不具合法性；惟若上位法規明文授權下位法規得自由 形成權限之移轉與否，則以授權法規作為管轄權移轉之法規 依據，應可認授權法規之位階係屬相當。查為配合公路法之 實行，60年2月1日修正公布之公路法第55條即規定：「汽車 運輸業管理規則，及汽車客運貨運規則，由交通部定之。」 嗣於73年1月23日修正增訂第79條規定：「公路用地使用、 公路修建養護、專用公路、公路經營業、汽車及電車運輸業 管理規則，由交通部定之。」之後為使授權訂定各該規則之 目的、內容及範圍具體明確，並逐步修正如現行規定。考之 增訂該條規定之立法理由，係鑑於車輛日增，交通秩序難以 維護，而遊覽車及自用車非法營業之禁止，公路兩側建築物 與廣告物妨礙行車安全之取締等，均非在法律中釐訂其範圍 ，故無法執行等語，已見立法者審酌此等行政事務之龐雜、 社會狀況之多變，無法以法律為鉅細靡遺之規範，乃賦予行 政權更多形成空間，期能有效能地執行該等事項，而概括授 權交通部處理。又現行公路法第79條第5項規定固無管轄權 變動之明文授權，但該授權規定既將「汽車及電車運輸業申 請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許 可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁 止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運 輸業營業執照之要件等事項」等涉及人民財產權等基本權事 項，明定其內容及範圍授權予交通部處理，則基於「舉重以 明輕」之法理，及增進行政效率，以貫徹利於執行公路法上 開事項之立法意旨等節以觀，核與人民基本權無直接關連性 之權限移轉問題，可認為業概括授權而涵蓋在其授權意涵之 中，始能確實達其授權目的。是於汽車運輸業管理規則第13 9條之1為上述權限移轉之規定，雖與授權移轉之法規在形式 上位階有所不同，然因作為權限移轉授權基礎之汽車運輸業 管理規則尚有公路法第79條第5項之概括授權，是其規定之 合法性，應無疑義。原判決以公路法第79條第5項沒有授權 由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其 他機關，而謂：汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定 就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越法律授權之 範圍與立法精神云云，關於主事務所在直轄市以外之區域之 計程車客運業者部分，顯有誤解。上訴意旨為上開指摘雖非 無據，惟因不影響判決之結果，原判決仍應維持。 ㈨、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願 決定及原處分均予撤銷，於法尚無不合。上訴論旨，仍執前 詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁 回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　109　 年　　9　　 月　　18　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官　鄭　小　康 法官　王 碧 芳 法官　劉　介　中 法官　帥　嘉　寶 法官　林　玫　君 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　109　 年　　9　　 月　　18　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　陳　品　潔