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最　高　行　政　法　院　裁　定 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 109年度裁字第2202號 抗　告　人　黃建中 　　　　　　王漢堂 　　　　　　劉錫羲 相　對　人　花蓮縣政府 代　表　人　徐榛蔚 上列當事人間都市計畫事件，抗告人對於中華民國109年2月27日 臺北高等行政法院106年度訴字第1348號裁定，提起抗告，本院 裁定如下︰ 　　主 文 原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。 　　理 由 一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有 必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272 條準用民事訴訟法第492條規定甚明。 二、相對人於105年12月6日以府建計字第0000000000A號公告（ 下稱系爭公告）發布實施「變更吉安都市計畫（住一住宅區 ）細部計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱系爭通盤檢討案 ）計畫書之第7章、陸、土地使用分區管制要點第2點㈡規定 住一-4區原有合法建築物應繳交18%之土地等值代金後，始 得依原建蔽率、容積率變更為住宅區之使用，而在補繳足至 28%之土地等值代金後，始得申請修建、增建、改建、拆除 重建時，享有建蔽率60%，容積率200%（下稱系爭代金規定 ）；同上要點第5點之表二十六規定住○○○區○道路境界線 至少退縮3公尺建築（下稱系爭退縮建築規定）。嗣經相對 人以106年5月4日府建計字第1060071742號函通知系爭通盤 檢討案住一-4區土地所有權人如有繳納土地等值代金需求之 土地所有權人，可依所附申請表單據以依計畫書內土地使用 分區管制要點所載辦理。抗告人黃建中、王漢堂、劉錫羲各 別所有之花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○號等土 地，均位於系爭通盤檢討案中之住一-4區，因認系爭代金規 定及系爭退縮建築規定（下合稱系爭規定），皆直接限制其 對土地之自由使用權並增加其負擔，致其無法在退縮3公尺 之範圍內建築房屋，對系爭公告所發布實施之系爭通盤檢討 案計畫書內系爭規定部分及相對人上開106年5月4日函均有 不服，乃與其他土地所有權人於106年6月5日逕向內政部共 同提起訴願，經該部106年7月24日台內訴字第1060047594號 訴願決定不受理，抗告人就系爭公告部分仍未甘服，因而提 起行政訴訟，並聲明：系爭公告關於系爭規定及其訴願決定 部分均撤銷。經原審法院106年度訴字第1348號裁定（下稱 原裁定）駁回。抗告人仍不服，遂提起本件抗告。 三、本件原裁定以：㈠系爭通盤檢討案之通盤檢討內容（包括土 地使用分區管制要點），係相對人依都市計畫法第26條規定 ，基於對「整體都市生活及土地合理使用」之公益目的所為 設計規劃變更，並非針對抗告人所為之個案變更，而該土地 使用分區管制要點，乃係相對人基於法律授權，對多數不特 定人就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，性質 上屬法規命令。㈡雖抗告人主張系爭代金規定要求住一-4區 土地所有權人應繳交土地等值代金始能依住宅區般使用，具 行政處分性質一節。惟查，於93年依附帶條件規定完成之「 擬定吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫案」，即已訂定 「住一住宅區私人或團體申請開發辦法（下稱住一住宅區開 發辦法）」，明文須以繳納上述土地等值代金為住一住宅區 之開發條件及該區土地之基本建蔽率暨容積率，是系爭代金 規定僅係延續原細部計畫案之內容，且係符合上開住一住宅 區開發辦法規定意旨，並未在抽象規定外另有增加住一-4區 之人民之負擔或限制人民之使用，亦即並未增加對於特定人 之財產權規制，仍屬於法規性質。而系爭代金規定住宅區之 建蔽率及容積率，亦僅屬依都市計畫法第85條所授權規定之 都市計畫法臺灣省施行細則（下稱臺灣省施行細則）第32條 及第34條規定之細節性事項的實踐而已。抗告人此主張，並 非可採。㈢另抗告人主張系爭退縮建築規定具行政處分性質 一節。惟查，系爭通盤檢討案關於系爭退縮建築規定，係依 臺灣省施行細則第35條所定，並參100年1月19日發布之「花 蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準（下稱無遮簷 人行道設置標準）」有關工業區的退縮建築標準，以及建築 技術規則建築設計施工編第15章之相關規範意旨，核係基於 對吉安都市計畫之整體考量，而就其計畫區內各區差異，訂 定不同之退縮建築規定，參照內政部89年11月18日台八九內 營字第8984948號函訂定發布之「都市計畫各種土地使用分 區及公共設施用地退縮建築及停車空間設置基準」退縮建築 之空地得計入法定空地，自不影響土地所有權人利用土地之 權益，非屬另為增加住一-4區人民之負擔或限制人民之使用 ，亦即並未對於特定人之財產權增加規制，亦屬法規命令性 質。抗告人此主張，亦無可取。㈣綜上，系爭公告所發布實 施之系爭規定內容並未增加對抗告人之直接限制，致具體侵 害其財產權，核屬法規命令性質，並非行政處分。再者，系 爭通盤檢討案並非在司法院釋字第742號解釋公布之日起2年 後所發布，亦無從依該解釋意旨，準用訴願法及行政訴訟法 有關違法行政處分的救濟規定，提起行政爭訟。是抗告人循 序提起本件撤銷訴訟，應屬起訴不備其他要件，無從補正， 為不合法等語，據以駁回抗告人於原審之訴。 四、抗告意旨略謂：系爭退縮建築規定直接限制抗告人之土地使 用權，應屬行政處分；相對人依系爭代金規定要求抗告人須 於107年12月25日前繳納土地等值代金，如未繳納土地等值 代金計算方式以繳納當期之公告現值計算，無法取得獎勵， 已對抗告人直接發生法律效果，亦屬行政處分等語。 五、本院查： ㈠按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係 公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利 、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特 定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者， 自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附 論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬 定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市 計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之 權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明都市計畫之個別變 更具行政處分性質，而依都市計畫法第26條規定辦理定期通 盤檢討，所作必要之變更，則不具行政處分性質。惟都市計 畫並未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致 定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，所得 修正之範圍及內容甚廣，所可能納入都市計畫內容之範圍並 無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特 定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論 。是司法院釋字第742號解釋第1段指明：「都市計畫擬定計 畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變 更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接 限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負 擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提 起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴 願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一百五十六號解釋應予補 充。」雖稱補充上開釋字第156號解釋，但關於定期通盤檢 討變更之具體項目，如有直接限制一定區域內特定人或可得 確定多數人之權益或增加其負擔者，應許提起行政爭訟部分 ，實際上已變更釋字第156號解釋內容。準此，行政法院就 個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，如該個 別具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之 權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提 起訴願及行政訴訟以資救濟，此憲法解釋具拘束全國各機關 及人民之效力。是都市計畫定期通盤檢討所作具行政處分性 質之變更，如於該號解釋公布當日而其訴願期間尚未屆滿， 其利害關係人自得據以提起訴願而尋求救濟。至司法院釋字 第742號解釋第2段雖稱：「都市計畫之訂定（含定期通盤檢 討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布 之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫， 認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾 期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含 定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法 有關違法行政處分之救濟規定。」惟所定2年後始得準用訴 願法及行政訴訟法尋求救濟者，係指屬法規性質之都市計畫 （含定期通盤檢討屬法規性質之變更），尚不包括上開屬行 政處分性質之都市計畫（含定期通盤檢討屬行政處分性質之 變更）。 ㈡又按都市計畫法第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依 本法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「都市計畫由 各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之： 一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街 計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局 ）政府擬定之。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後， 除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要 計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄 市、縣（市）政府核定實施。」第26條規定：「（第1項） 都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之 機關每三年內或五年內：至少應通盤檢討一次，依據發展情 況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施 用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢 討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由 內政部定之。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更 ，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應 分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。 」 ㈢經查，相對人於105年12月6日以系爭公告發布實施系爭通盤 檢討案，其中第7章、陸、土地使用分區管制要點系爭代金 規定以：「1.住一-4區原有合法建築物應繳交18%之土地等 值代金，始得依原建蔽率、容積率變更為住宅區之使用。住 宅區容許使用部分，允許依都市計畫法臺灣省施行細則住宅 區之土地使用分區管制規定辦理。2.如申請修建、增建、改 建、拆除重建時，則須補繳足至28%之土地等值代金，建蔽 率60%，容積率200%。3.為獎勵民眾繳納代金，土地等值代 金計算方式以93年~98年土地公告現值之平均值計算。4.… …。5.上述獎勵繳納期限至107年12月25日止。6.自107年12 月26日後，土地等值代金計算方式以繳納當期之公告現值計 算。」系爭退縮建築規定以：「住○○○區○○道路境界線至 少退縮3公尺建築。」有系爭公告及系爭通盤檢討案附卷可 憑（原審卷第66至168頁）。抗告人黃建中、王漢堂、劉錫 羲各別所有之花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○號 等土地，均位於系爭通盤檢討案中之住一-4區，亦有土地查 詢資料及地籍圖套都市計畫圖在卷可稽（原審卷第258至263 頁）。經核系爭規定於系爭通盤檢討案雖採法規形式，然內 容實係針對特定之住一-4區，該區所有權人屬可得確定之多 數人，就該區土地之使用為具體事項之管制（限制其土地使 用用途及使用程度，須繳納代金始得變更，且設有期限，退 縮3公尺範圍內不得建築），確已直接限制抗告人就其土地 之使用權益或增加其負擔，堪認具有行政處分之性質，揆諸 司法院釋字第742號解釋意旨，應許抗告人針對系爭通盤檢 討案之系爭規定提起訴願及行政訴訟以資救濟，始符合有權 利即有救濟之憲法原則。原裁定固以系爭代金規定僅是延續 93年「擬定吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫案」住一 住宅區開發辦法之開發條件，及基本建蔽率暨容積率之規定 ，系爭退縮建築規定則依臺灣省施行細則第35條，並參採無 遮簷人行道設置標準之退縮建築標準，以及建築技術規則建 築設計施工編第15章相關規範意旨，而就各區所定不同之退 縮建築規定，且退縮建築之空地亦得計入法定空地，均不影 響土地所有權人利用土地之權益，非屬增加住一-4區人民之 負擔或限制其使用，應屬法規命令性質等語。惟查，93年「 擬定吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫案」之附帶條件 或住一住宅區開發辦法，固有以繳納土地等值代金為開發條 件及基本建蔽率暨容積率等規定，惟其均以該住一住宅區整 體所為之規範，相對人本次依法為上開細部計畫之通盤檢討 ，於系爭通盤檢討案業將原「住一住宅區」細分為住一-1區 、住一-2區、住一-3區及住一-4區等4區，系爭代金規定係 針對其中住一-4區而與其他3區為不同之管制，已非先前住 一住宅區開發辦法之單純宣示，此關於限制土地使用用途及 使用程度、繳納代金之效果及期限等具體事項，已直接限制 抗告人就其土地之使用權益或增加其負擔，自應認具行政處 分之性質。又關於土地使用分區退縮規定，主要計畫僅有原 則性規範，系爭通盤檢討案則因將住一住宅區細分為4區， 於表二十六分別以：住一-1區、住一-2區規定依無遮簷人行 道設置標準辦理；住一-3區以其分區用地為「公共設施用地 、專用區」，係規定「自道路境界線至少退縮5公尺建築」 ，分區用地為「住宅區」則規定「應自道路境界線至少退縮 5公尺建築，如有設置圍牆之必要者，圍牆應自道路境界線 至少退縮3公尺」；住一-4區之系爭退縮建築規定為「自道 路境界線至少退縮3公尺建築」，足見其並非臺灣省施行細 則、建築技術規則或無遮簷人行道設置標準之單純宣示，而 係相對人經系爭通盤檢討案對於吉安都市計畫之整體考量， 而就各區差異所訂定不同之道路退縮建築規定，應認系爭退 縮建築規定係針對住一-4區有關退縮建築事項之具體管制， 亦屬行政處分之性質。是原裁定以系爭通盤檢討案之系爭規 定係法規命令性質之見解，尚嫌速斷，而有適用法規不當之 違法。再查，相對人於105年12月6日以系爭公告發布實施系 爭通盤檢討案，該公告上並無告知救濟期間之記載（原審卷 第168頁），抗告人已於106年6月5日逕向內政部共同提起訴 願，有訴願書上內政部收文條碼可稽（訴願卷第155頁）， 依行政程序法第98條第3項規定，其聲明不服應視為於法定 期間內所為，尚無罹於訴願期間之情形，併此敘明。 ㈣綜上所述，原裁定以系爭公告所發布實施系爭通盤檢討案之 系爭規定並非行政處分，以起訴不備其他要件，抗告人於原 審所提撤銷訴訟為不合法而駁回其訴，尚有未合，抗告意旨 執此指摘，求予廢棄，為有理由。又因系爭規定是否確有抗 告人起訴所主張之違法事由，尚待原審法院依法調查審認， 爰將原裁定廢棄，由原審重新審理後，另為適法之裁判。 六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民 事訴訟法第492條，裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　109　 年　　12　　月　　10　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官　吳　明　鴻 法官　陳　國　成 法官　蕭　惠　芳 法官　曹　瑞　卿 法官　高　愈　杰 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　109　 年　　12　　月　　14　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　俊　亨