最 高
行 政 法 院
裁 定
109年度裁聲字第707號
聲 請 人 林淑蕙
林開世
林庭光
蘇淑霞
詹金釧
侯生玉
吳佳貞
陳淑芬
王照美
王百圭
廖莉美
王百洽
簡德旺
劉淑貞
劉健達
徐采婕
簡達雄
宋呂澄美
湯麗玉
翁戴漢英
共 同
訴訟代理人 蔡志揚
律師
王玲櫻 律師
相 對 人 新北市政府工務局
代 表 人 詹榮鋒
參 加 人 僑府興建設有限公司
代 表 人 鄒衡孝
訴訟代理人 李永然 律師
黃斐旻 律師
沈曉玫 律師
上列
當事人間建築法事件(本院109年度上字第767號),
聲請人
聲請停止原處分(相對人民國104年12月15日核發104汐建字第62
4號建造執照)之執行,本院裁定如下:
主 文
相對人民國104年12月15日核發104汐建字第624號建造執照之
行
政處分,於109年5月21日臺北高等行政法院107年度訴字第204號
判決被廢棄前,
停止執行。
其餘聲請駁回。
聲請
訴訟費用由相對人負擔2分之1,餘由聲請人負擔。
理 由
一、
按行政訴訟法第42條第1項、第3項規定:「行政法院認為
撤
銷訴訟之結果,
第三人之權利或
法律上利益將受損害者,得
依職權命其
獨立參加訴訟,並得因該第三人之聲請,裁定允
許其參加。」、「前2項規定,於其他訴訟
準用之。」經查
,參加人就坐落新北市○○區○○段○○○○○○○○○○號等2筆
土地(下稱
系爭土地),向相對人申請建造地下5層、地上8
層之集合住宅(下稱系爭建物),經相對人審查後,於民國
104年12月15日核發104汐建字第624號建造執照(下稱原處
分,該建造執照下稱系爭建照)在案。聲請人林淑蕙等20人
及朱琦文以其所有之房屋坐落基地與系爭土地為相鄰土地,
屬
利害關係人,而提起
訴願,經
訴願決定駁回後,向臺北高
等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟(下稱原審本案訴訟
),經原審裁定參加人應獨立參加原審本案訴訟。
嗣經原審
判決後,相對人與參加人對原審本案訴訟判決不服,分別提
起上訴(本院109年度上字第767號建築法事件);聲請人林
淑蕙等20人遂於109年6月23日(本院收文日)向本院提起本
件停止執行之聲請。本院認為本件停止執行聲請事件之結果
,參加人因原處分取得之權利或法律上利益將受損害,故參
加人聲請於
上開停止執行事件參加訴訟,應予准許。
二、按行政訴訟法第116條第2項規定:「行政
訴訟繫屬中,行政
法院認為原處分或決定之執行,將發生難於回復之損害,且
有急迫情事者,得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益
有重大影響,或原告之訴在法律上顯無理由者,不得為之。
」可知,倘因原處分或決定之執行,對聲請人將發生難於回
復之損害且情況急迫,並其停止於公益無重大影響或當事人
之訴在法律上非顯無理由者,即合於停止執行之要件。又行
政訴訟法第116條第2項規定雖未如同訴願法第93條第2項、
第3項所規定,將「行政處分合法性
顯有疑義」,列為訴訟
繫屬中得向行政法院聲請裁定停止執行之事由,然而訴願法
第93條第2項以行政處分之合法性顯有疑義作為停止執行之
類型,係仿自德國行政法院法第80條第4項第3句規定,德國
通說認為該規定在行政法院審理停止執行之聲請時,亦得類
推
適用。而且同樣向行政法院
聲請停止執行,只因聲請時點
不同(訴訟繫屬前後)而異其得准許之事由,並無實質理由
。何況當行政處分之合法性顯有疑義時,仍聽令其執行,實
與法治國之
依法行政原則大相違背。在此情形,原處分並無
立即執行之公益。因此,於訴訟繫屬後始向行政法院聲請停
止執行者,應可
類推適用訴願法第93條第3項、第2項規定,
可以「原行政處分之合法性顯有疑義」作為獨立停止執行之
事由(參見翁岳生主編,行政法下冊,2020年,增訂4版,
第583頁)。
三、參加人就坐落系爭土地,向相對人申請系爭建照,經相對人
審查後,於104年12月15日核發系爭建照在案。聲請人及朱
琦文(未聲請本件停止執行)以他們所有之房屋坐落基地與
系爭土地為相鄰土地,屬利害關係人,因認原處分核准參加
人在屬於地層敏感地帶之系爭土地上興建房屋,將造成脆弱
地質土壤崩壞,並直接影響他們的生命、身體及財產安全,
而提起訴願,經訴願決定駁回後,向原審提起行政訴訟,請
求撤銷訴願決定及原處分,經原審於109年5月21日以107年
度訴字第204號判決(下稱原審本案訴訟判決)訴願決定及
原處分均撤銷。相對人與參加人對原審本案訴訟判決不服,
分別於109年6月15日及16日(均為原審收文日)提起上訴;
聲請人嗣於本案訴訟繫屬於本院後,於109年6月23日(原審
收文日)向原審聲請停止原處分之執行,經原審以109年度
停字第64號裁定移送本院管轄。
四、本件聲請意旨略謂:㈠聲請人所有之土地與建物均位於系爭
土地之上坡位置,與原處分具有利害關係;聲請人對原處分
提起
撤銷訴訟業經原審本案訴訟判決撤銷原處分及訴願決定
,故聲請人就原處分聲請停止執行有當事人適格。㈡原審本
案訴訟判決已認定原處分違反水土保持法、建築法等規定而
應予撤銷,足見聲請人於本案所主張權利存在之蓋然率高,
原處分合法性顯有疑義;參加人於108年12月12日已完成系
爭建物,其向相對人申請
使用執照亦已逾半年以上,並預計
於今年(109年)7月間交屋,確有急迫情事;系爭建物並非
配合政府之青年、社會政策所興建,僅係參加人為營利所興
建,所影響者僅參加人與其買受人間之純粹私經濟上之利益
,故原處分之停止執行無礙於公益;原處分若未予停止執行
而經撤銷確定,則系爭建物將成為
違章建築,恐致聲請人及
第三人即系爭建物之未來住戶生命、身體及財產受損,甚至
將影響第三人居住遷徙自由以及
國家賠償等層面,而有難於
回復之損害。基上,原處分確有停止執行之必要,
爰依行政
訴訟法第116條第2項規定,請求原處分於本案訴訟確定前,
停止執行等語。
五、相對人答辯
略以:相對人審查原處分過程所適用之水土保持
法之中央
主管機關行政院農業委員會(下稱農委會)86年1
月30日(86)農林字第00000000A號、86年12月30日(86)農林
字第86164313號函、92年9月23日農授水保字第0920151901
號函、96年7月9日農授水保字第0961856151號函、97年4月1
6日農授水保字第0971850589號函等相關
函釋,均在說明無
涉建物基礎或地下室以外開挖整地之純建築行為,不適用水
土保持法第12條規定。又農委會雖以103年7月4日農授水保
字第1031862015號函停止適用限縮水土保持法適用範圍之函
文,
惟相對人為處理
前開函釋停止適用前已受理之系爭建照
,經函詢農委會回復,仍適用前開已停止適用之函釋,
是以
,相對人依農委會意見適用法規,並無聲請人
所稱「系爭建
照合法性顯有疑義」之停止執行原因等語。
六、參加人陳述意見略以:㈠系爭建照之「坡度分析圖說」係以
每邊長21公尺之正方形方格為坵塊區劃,共計33格坵塊,並
經蕭家福建築師依法簽證以及新北市政府設置之加強山坡地
雜項執照審查委員會(下稱坡審委員會)審查通過,無違「
建築技術規則建築設計施工編」(下稱建築設計施工編)第
262條第1項第1款規定,聲請人稱:參加人所提出之坡度分
析圖無法確實呈現系爭土地原始地形之平均坡度,以確認是
否有逾「建築設計施工編」第262條第1項第1款法定上限30%
規定之情事,原處分未停止執行將發生難以回復之損害
云云
,僅係空言主張,未提出任何證據,純屬聲請人主觀推測,
實不足採。況系爭土地原領有81汐建字第1831號建造執照(
下稱原建照),且於原建照到期前已完成地下室開挖、相關
整地作業及聯外排水設施,屬水土保持法第38條之1本文規
定「中華民國84年7月2日本法施行細則生效前,已依山坡地
保育利用條例
核定尚未完工之水土保持計畫,得依原核定計
畫繼續施工」之情形,是以,參加人申請系爭建照僅為接續
建築,與水土保持法第12條第1項第4款「開發建築用地、…
…或其他開挖整地」要件不符,新北市政府農業局102年8月
22日北農山字第1022497221號函、104年12月9日新北農山字
第1042353268號函亦認無水土保持法第12條規定之適用,原
審本案訴訟判決未審酌接續建築與一般新建案之建造執照申
請不同,有諸多判決違法之處,參加人已對之提起上訴,聲
請人請求撤銷原處分顯無理由,準此,聲請人稱參加人未提
出水土保持計畫違反相關規範,純屬主觀臆測,並以此稱原
處分繼續執行將生難以回復之損害云云,顯無實據。再者,
參加人興建系爭建物
期間,從無發生任何鄰損情事;聲請人
稱系爭土地前經內政部營建署公告為A級危險山坡地屬地質
敏感地帶,不宜開發,惟所提出之周刊報導文章係其主動向
記者描述之文章,純屬個人主觀臆測,未盡「釋明」之責。
㈡系爭建物之結構體已興建完成,參加人業於108年12月12
日向相對人申請核發使用執照,原處分顯已執行完畢,則原
處分繼續執行,並不生聲請人所稱:興建工程持續進行,以
致豪大雨來臨時擔憂自然邊坡塌陷,生命、身體及財產備受
威脅等難以回復之損害;況本件若有聲請人所稱停止執行之
急迫情事,聲請人應於提起撤銷原處分之
行政爭訟時,即訴
願或本案訴訟時同時聲請停止執行,惟其遲至109年7月始為
聲請,足見本件未有急迫之情事。㈢系爭建案係由地主提供
土地,參加人出資興建,
迄今建物結構體已完成,且已銷售
82戶,達總銷售戶數八成,參加人已投入大筆資金及時間,
倘原處分停止執行,除直接影響參加人已投資之成本無法回
收外,亦恐侵害眾多承購戶、地主等善意第三人之權益,復
將造成系爭建物無法交屋而變成空屋,雜草蚊蟲亂生,影響
附近社區環境衛生,所在地區發展停滯,甚至造成治安死角
,嚴重影響公益,自不應予准許。
七、本院查:
㈠按行政訴訟法第4條第3項規定,行政處分相對人以外之利害
關係第三人,認為行政處分違法,致其權利或法律上利益受
損害者,亦得提起訴願及撤銷訴訟請求救濟。因此具第三人
效力之行政處分,雖然係授予處分相對人利益,為授益處分
,然對第三人卻造成權利或法律上利益之侵害,亦屬行政訴
訟法第116條第1項至第3項規定之不利益行政處分。至第三
人是否因他人之
授益行政處分而權利或法律上利益受侵害,
應就所涉法律之保護對象及規範目的等因素為綜合判斷。亦
即,如法律已明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條
件而可得特定之人,授予向
行政主體或國家機關為一定作為
之
請求權者,其規範目的在於保障個
人權益,固無疑義;如
法律雖係為
公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律
之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因
素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,即應許其
依法請求救濟(司法院釋字第469號解釋理由意旨
參照)。
查建築法係為實施建築管理所制定之規範,依該法第97條授
權訂定之建築設計施工編有關山坡地建築;
暨同法第97條之
1授權訂定之山坡地建築管理辦法等規定可知,其目的除為
維護公共安全、公共交通、公共衛生、增進市容觀瞻之公共
利益(建築法第1條規定參照),並寓有保障鄰人及山坡地
建築基地周遭土地、房屋所有權人生命、財產安全之意旨。
水土保持法立法目的除保育水土資源,涵養水源等公益目的
外,亦有保障擬開發地域因開發行為可能造成災害範圍內的
土地所有權人或土地實際使用人生命、身體及財產安全的意
旨。聲請人以其所有土地及建物位在系爭土地上坡處,系爭
土地為山坡地,坡度陡峭,參加人沒有擬具水土保持計畫,
也不符合建築設計施工編第262條關於平均坡度的分析,聲
請人之生命、身體、財產等權益將直接受到損害等,因此聲
請人對相對人核發系爭建照,自有法律上利害關係,具備
訴
訟權能,依上開說明,聲請人聲請本件停止執行,自屬當事
人適格。
㈡次按,行政處分停止執行
乃行政訴訟
暫時權利保護制度之一
環。由於暫時的權利保護程序係緊急程序,因此有關事實之
調查,限於現存及可即時調查之證據,而且有關裁判的重要
事實是否存在,僅需由聲請人釋明(具有可信性)即為已足
,不須至證明(可以確信)之程度。然「釋明」雖降低聲請
人就待證事實之證明程度,行政法院就聲請仍應依職權為必
要之調查,但停止執行既係為提供快速之救濟,故於
審查密
度上,並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查,而僅為
略式審查即可。
㈢水土保持法第12條第1、2項規定:「(第1項)水土保持
義
務人於山坡地……內從事下列行為,應先擬具水土保持計畫
,送請主管機關核定,如屬依法應進行環境影響評估者,並
應檢附環境影響評估審查結果一併送核:……四、開發建築
用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場
、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。(第2項)前項
水土保持計畫未經主管機關核定前,各
目的事業主管機關不
得逕行核發開發或利用之許可……。」因此,在山坡地從事
開發建築用地的行為,均應先擬具水土保持計畫送主管機關
審核,水土保持計畫經主管機關核可前,各目的事業主管機
關不得逕行核發開發或利用許可。又建築設計施工編第262
條第1項第1款規定:「山坡地有下列各款情形之一者,不得
開發建築。但穿過性之道路、通路或公共設施管溝,經適當
邊坡穩定之處理者,不在此限:一、坡度陡峭者:所開發地
區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態,區劃成
若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之30者。但區
內最高點及最低點間之坡度小於百分之15,且區內不含顯著
之獨立山頭或跨越主嶺線者,不在此限。」是以,在山坡地
內開發建築,應遵循水土保持法、建築法及建築設計施工編
等相關法令的規範。
㈣經查,聲請人其所有土地及建物係位於系爭建物坐落系爭土
地之上坡位置,與系爭土地未逾67公尺,
業據聲請人提出地
籍圖資料網路便民服務系統查詢資料表在卷為憑(見原審卷
第137頁),足見聲請人所有的建物、土地與系爭土地距離
不遠。系爭土地位於山坡地,為
兩造所不爭,倘依系爭建照
(見原審卷第85頁)所核准,興建地下5層地上8層、1幢2棟
、共121戶之建物,其深至地下5層之開挖整地,對系爭土地
之水土保持必然有所影響。又山坡地之開發利用,涉及保育
水土資源、維護自然生態景觀之公共利益,且山坡地不當開
發建築,可能造成沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害,致危
害山坡地及周遭土地、房屋所有人生命、財產之公共安全。
聲請人
業已提出原審本案訴訟判決,依該判決所為認定,參
加人在山坡地上開發建築用地,未先擬具水土保持計畫送主
管機關審核,相對人作成原處分已與水土保持法第12條規定
不合,且參加人送請相對人審查的「坡度分析圖說(圖號A1
-4)」有系爭土地面積與地界範圍外鄰地面積比例顯不相當
,無法確實呈現系爭土地原始地形的平均坡度的情形,亦已
違反建築設計施工編第262條規定,原審本案訴訟判決據此
判決撤銷訴願決定及原處分。聲請人據此主張原處分之合法
性顯有疑義,可認為已經釋明。
揆諸首揭說明,原處分並無
立即執行之公益,符合停止執行之要件,自應給予聲請人停
止執行之暫時權利保護。
㈤參加人主張系爭建物之結構體已興建完成,原處分顯已執行
完畢,則原處分繼續執行,並不生自然邊坡塌陷,聲請人生
命、身體及財產備受威脅等難於回復之損害,且聲請人未於
原審本案訴訟時同時聲請停止執行,其遲至109年7月始為聲
請,足見本件未有急迫之情事云云。然查,原處分既係因合
法性顯有疑義而應許停止執行之聲請,自毋庸再就原處分之
執行,對聲請人是否會發生難於回復之損害且情況急迫等停
止執行之要件
予以審酌。參加人前開主張,自無足採。至有
關系爭土地是否須適用水土保持法第12條規定?系爭建照之
「坡度分析圖說」有無違「建築設計施工編」第262條第1項
第1款規定,而依法不得開發之爭議,因停止執行之聲請事
件就原處分合法性之認定,係為略式審查,尚不
拘束本案之
認定。相對人及參加人就前開本案實體事項之爭執,仍有待
「本案訴訟」就此事項依證明程序作終局之判斷,併此敘明
。
㈥
綜上所述,本件原處分之合法性顯有疑義,聲請人聲請停止
原處分之執行,核與停止行政處分執行之要件,尚無不合。
又原處分係經原審本案訴訟判決撤銷,本院因認原處分合法
性顯有疑義,而准聲請人之停止執行聲請,是依行政訴訟法
第116條第2項及訴願法第93條第2項、第3項規定裁定,原處
分於原審本案訴訟判決即原審107年度訴字第204號判決被廢
棄前,停止執行,
逾此範圍之聲請部分,則為無理由,應予
駁回。
㈦另依兩造之陳述,系爭建物已興建完成,原處分就此部分雖
已執行完畢,然原處分即核發系爭建照既經本院裁定於原審
本案訴訟判決被廢棄前停止執行,該建照之效力即處凍結狀
態,則以系爭建照為基礎之使用執照,相對人當亦無法核發
予參加人,
自不待言,附予指明。
八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條、第85
條第1項前段,裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 王 俊 雄
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
書記官 張 玉 純