110年度上字第126號
上 訴 人 呂英誠
上列
當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國109年12月29日高雄高等行政法院109年度訴字第226號判決，對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分
訴願決定及原處分(關於
罰鍰及命立即停止使用並限期變更使用、停止使用部分)均
撤銷。
理 由
一、本件事實經過：
(一)
緣高雄市○○區○○○段000地號土地（下稱
系爭土地）面積為2,798.02平方公尺，係非都市土地，使用分區劃定為特定農業區，使用地類別編定為農牧用地。因民眾檢舉系爭土地有非作農業使用，經高雄市政府農業局認定系爭土地部分面積非屬農業使用，於民國108年8月22日函請被上訴人依權責辦理。被上訴人
乃於同日函請高雄市旗山區公所（下稱旗山區公所）查報，經旗山區公所以108年8月26日高市旗區民字第10831121800號函復查
報結果，發現系爭土地上有興建鐵皮廠房、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面等（下合稱系爭地上物），違規面積約為1,930平方公尺之情事。被上訴人
爰以系爭土地所有權人祭祀公業郭○宗之土地管理者郭○沅為違規行為人，於108年8月29日以高市地政用字第10832413200號函
予以舉發，並給予陳述意見之機會。經郭○沅108年9月24日
陳述意見書表示系爭土地上之鐵皮廠房門牌號為高雄市○○區○○里○○巷00之00號，違規行為人為呂○山；被上訴人另函請高雄市旗山戶政事務所查調該地址戶籍資料，戶長為上訴人即呂○山之子，被上訴人遂於108年10月25日辦理現地會勘，上訴人表示其為本案行為人。被上訴人即以108年11月15日高市地政用字第10833302700號函予以舉發上訴人為本案違規行為人，並給予陳述意見之機會。上訴人及呂○山雖於108年11月26日、同年11月20日及109年1月10日提出書面意見，被上訴人
復於109年2月7日辦理現地會勘，上訴人仍表示其為本案行為人，經被上訴人審酌調查事實證據及陳述意見後，認上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，爰依同法第21條第1項及行為時高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件
裁罰基準第3點第1款規定，以109年3月6日高市地政用字第10930601600號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於109年6月15日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。上訴人及呂○山不服，提起訴願分別遭決定駁回、不受理，上訴人仍不服，提起
行政訴訟，
並聲明：
訴願決定關於駁回訴願部分及原處分均撤銷。經高雄高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第226號判決（下稱原判決）：原處分關於限期命上訴人拆除地上物（即系爭地上物）恢復原狀部分，
暨該部分訴願決定均撤銷；上訴人其餘之訴駁回。上訴人就原判決不利部分不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人主張系爭土地上建物已存在50餘年，自非區域計畫法所規範
云云。
惟查系爭土地自65年6月1日起編定為「特定農業區農牧用地」，其使用之項目及細目自應依行為時非都市土地使用管制規則（下稱行為時管制規則）第6條第1項及第3項規定辦理。上訴人對系爭土地作為經營工廠使用可能違反區域計畫法乙情，應有主觀上之故意或過失。觀之歷年空照圖、現況照片及107年現況與65年情況對照結果，參以上訴人及呂○山書面陳述意見，均足以證明系爭土地上原始建物僅為磚造建物及小範圍之水池，於81年間違規興建系爭地上物，其後有增建、改建之行為，實非從來之使用，自無行為時管制規則第8條第1項規定之
適用。
(二)上訴人雖以系爭鐵皮廠房乃其父呂○山於81年間增建，爭執其非本件違規行為人云云。查系爭鐵皮廠房最初係於81年間興建，
斯時上訴人年僅19歲，被上訴人亦未舉出其他證據證明上訴人有興建系爭地上物之行為，則上訴人主張
尚非無據，是原處分記載有關上訴人「未經申請核准於系爭土地現況『興建』鐵皮建物、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面
等情事」之事實部分，固屬有誤。
(三)被上訴人通知上訴人及呂○山於109年2月7日到場會勘，上訴人於會勘紀錄上自書「本案行為人是呂英誠本人」並為簽名，並
自承其係於107年向呂○山借用系爭土地上鐵皮屋作為工廠使用。
足證上訴人自107年起
迄至109年2月7日被上訴人辦理會勘時，確為系爭土地之事實上「使用人」
無訛，依區域計畫法第21條第1項規定負有「違規使用」之行為人責任，與其是否為系爭地上物原始起造人，並無影響。是被上訴人以上訴人為原處分裁處之對象，
難謂有何
違誤。從而，原處分認定上訴人違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條第1項規定裁處，
核屬有據。
(四)上訴人雖主張本案違規行為自81年起成立存續至今，已逾3年之
裁處權時效云云。惟上訴人違規使用行為迄至109年2月7日仍繼續進行中尚未終了，則被上訴人作成原處分，裁處權自未
罹於時效消滅。再上訴人迄至109年2月7日仍繼續違規使用系爭土地，即無89年1月26日修正前區域計畫法第21條規定之適用，是原處分適用現行有效之區域計畫法第21條第1項規定予以裁處，即無違反
法律不溯既往原則。
(五)末查系爭地上物之事實上處分權係屬於呂○山，然查無呂○山已將該事實上處分權移轉予上訴人之相關事證，則上訴人就系爭地上物並無將之拆除、回復土地原狀之權能，是被上訴人依區域計畫法第21條第1項後段為原處分內容之裁量時，命不具事實上處分權能之上訴人為
回復原狀之行為，顯非適法。原處分關於限期命上訴人恢復原狀部分顯然違法構成裁量之濫用，此部分即有違誤，應予以撤銷。
(六)
綜上所述，上訴人確有違反管制使用規定而違規使用系爭土地之行為，原處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並令其立即停止使用及限期於109年6月15日前變更使用、停止使用部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷
上開部分為無理由，應予駁回；另上訴人就系爭地上物不具事實上處分權，原處分命上訴人限期拆除系爭地上物恢復原狀部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，即有未洽，上訴人就此部分訴請撤銷，為有理由，應予准許。
四、本院查：
(一)區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市) 政府，
按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市
土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級
主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市) 政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用……」內政部依區域計畫法第15條第1項規定授權之非都市土地使用管制規則第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……(第3項)海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1……」第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」是可知，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，即受有管制，土地之使用應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規則規定而使用非都市土地者，由該管直轄市、縣 (市) 政府依同法第21條第1項規定處以罰鍰，並得限期令該違法使用土地之人，就其違法使用予以變更、停止，而不論其係土地所有權人或地上物所有人或使用者，均一體使用，始符管制之目的。
(二)原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以系爭土地現況上系爭地上物，已涉違反土地使用管制，現況使用面積與上訴人陳述意見所附之稅籍資料及航空照片影本顯不相符，上訴人亦自承於107年借用系爭土地上鐵皮廠房，作為工廠使用等語，復二度於會勘紀錄上自書「呂英誠為目前地上物行為人」、「本案行為人是呂英誠本人」並簽名確認，是上訴人確有將系爭土地上鐵皮廠房作為工廠使用，其使用與系爭土地容許使用之項目及許可使用細目不符，違反行為時管制規則規定之事實，應
堪認定，從而，被上訴人審認系爭上訴人違規使用系爭土地未依法作為農業使用之事實明確，已違反區域計畫法第15條第1項管制規定，原處分以上訴人為違規使用之行為人，依同法第21條第1項規定予以裁處核屬有據等語，
揆諸上開說明，固非無據。
惟查：
1.依被上訴人所為之原處分主旨記載：「1.使用面積未達2500公尺，處罰鍰新臺幣6萬元整。2.立即停止使用並限期於109年6月15日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，屆時若未於期限內變更使用、停止使用、拆除地上物恢復原狀，將續依區域計畫法第21條第2項及第22條規定辦理。」事實記載：「依據市府農業局108年8月22日高市農務字第10832361100號函(認定非屬農業使用）、本市旗山區公所108年8月26日高市旗區民字第10831121800號函送非都市土地違規使用案件處理查報表及本局109年2月27日高市地政用字第10930494700號函辦理。台端未經申請核准於高雄市○○區○○○段000地號土地現況興建鐵皮建物、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面等情事，經查上開土地為特定農業區、農牧用地。經本局審認後，上開使用行為顯已牴觸農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條規定，應依據同法第21條第1項規定裁處。」是原處分所裁處之違法事實應係未經申請核准於系爭土地興建系爭地上物。況觀諸
兩造於訴願程序、原審程序所提出之書狀暨
準備程序、言詞辯論程序之陳述，均亦係針對上訴人是否有上開於系爭土地興建系爭地上物之事實予以攻擊防禦益明。
2.且查原判決復論以：上訴人雖以其並無擅自興建系爭地上物之行為，系爭鐵皮廠房乃其父呂○山於81年間增建迄今，而爭執其非本件違規行為人，被上訴人不得對其裁罰云云。依上訴人提出之行政院農業委員會林務局農林航空測量所歷年空照圖比對結果，系爭土地上鐵皮廠房最初係於81年間興建，為呂○山所出資，被上訴人亦未舉出其他證據證明上訴人有興建鐵皮廠房、圍籬、擴建水池及鋪設水泥鋪面等地上物行為，則上訴人主張系爭鐵皮廠房非其所興建，乃其父呂○山所增建，尚非無據，應可採信，是原處分記載有關上訴人「未經申請核准於高雄市○○區○○○段000地號土地現況『興建』鐵皮建物、設置圍籬、水池並鋪設水泥鋪面等情事」之事實部分，固屬有誤；惟上訴人確有違反土地使用管制而「違規使用」系爭土地之行為，業經審認如前等語。上開原審所依法確定之系爭地上物係上訴人之父呂○山所增建的事實，核與卷內證據資料相符，亦無違反
經驗法則、
論理法則或
證據法則之情事。是依此原審所確定之事實，上訴人並無原處分記載之興建系爭地上物違規事實，則原處分認定事實即有違誤，依法應予撤銷。
3.至於原判決所認定之上訴人有將系爭土地上鐵皮廠房作為工廠使用，違反行為時管制規則規定之事實，與原處分所記載之於系爭土地興建系爭地上物之事實，核屬二不同「違法使用」之事實，並無
同一性可言，被上訴人既非係就前者予以論處，則基於
權力分立原則，行政法院
尚不得就
行政機關未予論處之違規事實逕予論處。
(三)綜上所述，原處分關於認上訴人有於系爭土地興建系爭地上物之事實，以上訴人有違反區域計畫法第15條第1項之情事，而依同法第21條第1項之規定處以罰鍰暨命立即停止使用並限期變更使用、停止使用部分，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未合，原判決未予糾正，維持訴願決定及原處分關於上開部分，而駁回上訴人在原審此部分之訴，自係違背法令，上訴意旨求予廢棄，為有理由，應予准許；且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分（關於罰鍰及命立即停止使用並限期變更使用、停止使用部分)部分。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 1 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 王 碧 芳
中 華 民 國 112 年 1 月 6 日
書記官 葉 倩 如