110年度上字第15號
上 訴 人 新竹縣議會
陳長文 律師
上列
當事人間有關
地方自治事務事件，上訴人對於中華民國109年11月19日臺北高等行政法院109年度訴字第774號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、爭訟概要：
被上訴人為第19屆新竹縣議員，經
訴外人即新竹縣議員張益生、黃豪杰、上官秋燕於民國109年5月11日以其於臉書毀謗上訴人名譽之情事，提案移送上訴人所屬紀律委員會（下稱紀律委員會）審議。經紀律委員會於109年6月11日會議決議被上訴人違反新竹縣議會紀律委員會設置辦法（下稱
系爭設置辦法）第5條第2款規定，依新竹縣議會組織
自治條例（下稱系爭自治條例）第24條授權訂定之系爭設置辦法第7條第4款規定，提案停止被上訴人出席109年8月10日至14日會議（第10次臨時會議程），經送請上訴人109年6月17日第19屆第9次臨時會第1次會議審議表決通過（下稱系爭停權決議）。被上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起
行政訴訟，
並聲明：確認系爭停權決議違法。經原審以109年度訴字第774號判決（下稱原判決）確認系爭停權決議違法。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、原判決
所載兩造於原審之主張及答辯
暨聲明，均援引之。
三、原判決確認系爭停權決議違法，其主要論據如下：
㈠地方議會為地方
自治團體之立法機關，而地方議會由議員組成以合議行使地方自治之立法權及
法律或上級法規賦予之職權；個別議員於議會定期開會時，則得就地方首長及相對主管有施政總
質詢及業務質詢之職權，該等職權顯然具有「法律上之力」之效能。苟地方議會決議禁止特定議員出席會議，涉及議員得否行使議員之職權，職權受有干預，當可認係廣義概念的權利受有侵害，受禁止出席之議員就該等決議如有不服，應承認其具權利保護必要，得依行政訴訟法提起行政訴訟。
㈡地方議會對議員就紀律事項所作成之停權
懲戒決定，並非上對下權利之剝奪，而是自治團體內部機關對於機關內部單元權限行使之限制，屬於創設法律狀態之決議，使議員於停權
期間無法藉由參與會議以合議行使地方議會之自治立法權，以及行使對地方首長及相對主管質詢之職權，難認係機關對外發生法律上規制效力之單方行為，自無從直接援用以
行政處分為
程序標的之訴訟類型暨其程序要件。不過，地方議會就議員所作停權屬創設法律狀態之決議，也是法律行為，被上訴人以之為程序標的，提起一般確認違法之訴，求為確認系爭停權決議違法而無效，以排除該決議效力，應認訴訟種類
適格。況且被上訴人出席會議所行使之職權是否有效，仍繫於系爭停權決議是否違法而無效之確認。
是以，被上訴人提起確認系爭停權決議違法之訴，有即受裁判之利益。
㈢地方制度法係本諸憲法本文暨增修條文所
揭櫫之住民自治而制定公布，其中第54條第2項規定交由議會擬定自治條例之範圍，僅限於議會「內部組織法」，並不及於作用職權法，故凡議會立法權（議會及議員職權行使及限制）該等住民自治之核心事項，無從以此引導出地方自治團體業經地方制度法
上開規定之授權得制訂自治條例以限制議員行使職權。
惟該等職權行使之限制，既然涉及憲法所規劃之地方自治內涵，即使未經憲法明文，尚難認屬於
憲法保留事項，但議員職權行使合於廣義權利概念，依憲法第23條規定，其限制屬法律保留事項，必須由國會制定法律，明確規定其限制原因、範圍、內容及決定機關。即令以議會自律為名，透過議會多數決為議員懲戒，其手段如涉及議員職權行使者，亦同。否則，多數黨極易挾多數決以箝制少數黨議員之職權，無異以自律名義卻實質反噬地方自治真諦。再者，地方制度法第31條第2項
業已明定地方立法機關得訂定發布自律規則，並報各該上級政府備查，自不容其隱身遁詞於同法第54條第2項關於縣（市）議會組織範例之規定中，形同混淆並規避審查；更難以同法第28條第2款引據為已授權上訴人得以自治條例限制議員職權。
㈣內政部擬定，報行政院
核定之地方立法機關組織準則（下稱系爭組織準則）第1條明定授權依據為地方制度法第54條，則其得規範者當僅限議會內部組織事項，不得涉及議員職權之行使。系爭組織準則第28條、第29條規定實屬於地方制度法第31條所示地方立法機關之自律規則範疇。上開第29條第2項第4款規定定期停止出席會議，更屬限制議員職權之行使，已逸出地方制度法第54條第1至3項授權內政部制訂範例之範疇。上訴人以此為範例制訂系爭自治條例，而以此條例第24條規定為轉據訂定之系爭設置辦法第5條、第7條明定紀律委員會得決議定期停止議員出席會議，均與限制議員職權行使應適用
法律保留原則相牴觸，並破壞憲法對地方自治
制度性保障之虞，依憲法第172條及地方制度法第30條第1項、第2項規定，應歸於無效。是以，上訴人不得適用系爭自治條例或系爭設置辦法規定，作成定期停止議員出席會議，限制議員行使職權之決議。
㈤法官於具體個案審判時，有義務優先遵守憲法及法律，就位階低於法律之
法規命令、自治團體自治條例及自治規則等，當可附帶審查是否牴觸憲法及法律，並於確信該等規範有牴觸憲法或法律時，表明適當見解而不受其
拘束。是以系爭設置辦法第7條第4款及系爭自治條例第25條第2項第4款，有違反法律保留原則，原審審理本案應拒絕適用。上訴人作成系爭停權決議，
乃無法律依據而就受法律保留之議員職權行使為限制，有違法律保留原則，要屬違法。
四、經核原判決確認系爭停權決議違法，有適用法規不當之違背法令情形，應予廢棄。
茲論述理由如次：
㈠
按「屬於縣之立法權，由縣議會行之。」為憲法第124條第2項及憲法增修條文第9條第1項第4款所明定。再者，「（第1項）地方立法機關得訂定自律規則。（第2項）自律規則除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發布，並報各該上級政府備查。（第3項）自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。」地方制度法第31條定有明文。又「依民主憲政國家之通例，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依
權力分立之原則，行政、司法或其他國家機關均應
予以尊重，學理上稱之為國會自律或國會自治。……」「……而民意代表機關其職權行使之程序，於不牴觸憲法及法律範圍内，得依其自行訂定之議事規範為之，學理上稱為議會自律或議會自治。……」
業據司法院釋字第342號解釋理由及釋字第381號解釋理由闡述甚明。準此以論，縣議會與國會為不同層級之民意機關，其行使縣立法權係受憲法直接保障之憲法制度，與國會行使立法權相類似，皆得自主且獨立決定與議事有關的事項。立法機關既於地方制度法第31條授權地方立法機關得訂定自律規則，則凡屬於議會自律事項範疇之議事程序、內部組織、內部秩序、紀律及議員懲戒等議會內部事項，縣議會本於議會自治原則，即得自行訂定自治條例或自律規則予以規範。故依地方制度法第31條第3項之規定意旨，除縣議會訂定之自治條例或自律規則，因與憲法、法律、中央法規或上級自治法規相牴觸，而無效者外，自具有內部規範之效力。又行政法院就具體個案
適法性為
司法審查時，對於地方立法機關就議會紀律事項所訂定之規定，若無牴觸上位階之法規範，自應予以適度尊重。
㈡
揆諸系爭組織準則係依地方制度法第54條授權訂定，上訴人依該準則第3條訂定系爭自治條例，再依系爭自治條例第24條授權訂定系爭設置辦法，並分別報內政部核定與備查，既符合層級化法律授權，並經縣議會大會審議通過，尚難認其訂定之法源或程序有瑕疵致失效之情形。又依地方制度法第28條第1至2款及第4款規定：「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。……四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」之意旨，並
參照司法院釋字第738號解釋理由明示「地方自治團體倘就其自治事項或依法律及上級法規之授權，於合理範圍內以自治條例限制居民之
基本權，與憲法第23條所規定之法律保留原則亦尚無牴觸。」之旨趣，可知縣議會就屬於地方議會自律事項，訂定自治條例或自律規則對於議員違反議事規則或紀律，情節重大者，規定得為停止出席會議之懲戒，尚
難謂有牴觸憲法第23條所規定之法律保留原則。
㈢
是故，本件上訴人就屬於議會自治範疇之議事懲戒事項，制定系爭自治條例第24條規定：「本會設紀律委員會審議懲戒案件；其設置辦法，由本會訂定，報內政部備查。」及第25條規定：「（第1項）本會開會時，由會議主席維持議場秩序。如有違反議事規則或其他妨礙秩序之行為，會議主席得警告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲戒。（第2項）前項懲戒，由紀律委員會審議，提大會議決後，由會議主席宣告之；其懲戒方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、
申誡。四、定期停止出席會議。」並基於系爭自治條例第24條授權訂定系爭設置辦法第7條第4款規定：「紀律委員會審議懲戒案件，得按其情節輕重予以懲戒，其方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」業已報經內政部核定與備查通過，依上說明，上訴人自得作為處理上開被上訴人懲戒案之規範依據。至於議會所為懲戒決定是否適法，則應由
事實審行政法院
依職權調查相關事實，據以審查判斷。
㈣從而，本件原判決以系爭自治條例第25條第2項第4款及系爭設置辦法第7條第4款皆違反法律保留原則，而拒絕適用，並論斷上訴人對被上訴人上開懲戒案作成系爭停權決議，欠缺法規範依據，構成違法，核諸上開說明，自有適用法令不當之違背法令情形。則上訴意旨主張原判決未整體審酌司法院解釋、法令體系、層級化法律授權及合憲
推定原則，而認定系爭自治條例第25條第2項第4款及系爭設置辦法第7條第4款違反法律保留原則，有
判決違背法令情形，
堪予採取。
㈤此外，揆諸議會決議在性質上並非行政處分，自不得依行政訴訟法第6條規定，以之為程序標的提起
確認行政處分違法之訴。惟被上訴人就該決議所生之
公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在），提起
確認訴訟，則為法所許。是以，本件被上訴人起訴聲明請求確認系爭停權決議違法，核諸上開說明，於法容欠允洽，原審未闡明使其為正確之訴之聲明，亦與行政訴訟法第125條第3項規定有違，
併此指明。
五、
綜上所述，原判決既有上述判決違背法令情形，上訴意旨
指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。惟因本件為判決基礎之相關事實，尚未經原審調查明確，本院無從自為判決，
爰發回更為審理，另為適法裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 蔡 紹 良
中 華 民 國 111 年 12 月 23 日
書記官 莊 子 誼