111年度上字第127號
上 訴 人 同禧育樂股份有限公司
代 表 人 薛富盛
訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
上列
當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國110年12月23日臺北高等行政法院109年度訴字第197號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
理 由
一、被上訴人之代表人由張子敬變更為薛富盛，
業據新任代表人具狀聲明
承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：
(一)
上訴人經營鴻禧太平高爾夫球場（下稱太平高爾夫球場），前經教育部於民國85年間核准開放使用，球場面積計29.7096公頃，嗣上訴人為擴建高爾夫球場使用面積，將其所有坐落○○市○○區○○○段000-00、000-00、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000、000-000等14筆合計面積計20.3757公頃之地號土地（下合稱系爭開發基地）進行開發，申經教育部同意備查擴建（下稱系爭開發計畫），由該部以106年3月13日臺教授體部字第1060007601號函轉上訴人所提「鴻禧太平高爾夫球場變更籌設面積申請案環境影響說明書」（下稱系爭環說書）等資料送被上訴人審查。(二)被上訴人於106年5月19日召開意見陳述會議及現場勘察，另分別於106年6月15日及同年11月2日召開專案小組第1次、第2次初審會議，並提經107年1月17日原行政院環境保護署（現改制為環境部，下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第324次會議討論後，決議上訴人應於107年4月30日前補充、修正系爭環說書後，再送專案小組審查。上訴人補充、修正後，嗣於107年7月9日召開專案小組第3次初審會議，並提經107年10月17日環評委員會第341次會議討論後，決議上訴人應於108年1月31日前補充、修正系爭環說書。上訴人補充、修正後，復提經108年2月20日環評委員會第348次會議討論後，決議本案經綜合考量環境影響評估審查委員（下稱環評委員）、專家學者、各方意見及開發單位（即上訴人）之答覆，判斷本案開發對自然環境及生態有顯著不利之影響，認定本案不應開發。經被上訴人依環境影響評估法（下稱環評法）第7條第2項規定，於108年3月18日以環署綜字第1080018991號公告（下稱原處分）如上決議內容之系爭環說書審查結論。上訴人不服原處分，提起
訴願，經決定駁回，遂提起
行政訴訟，
並聲明：
訴願決定及原處分均
撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第197號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決
所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)關於石虎棲地：
石虎係改制前行政院農業委員會（現改制為農業部，下稱農委會）依野生動物保育法相關規定，於97年間公告為瀕臨絕種之第1類保育類野生動物。依據⒈農委會
林務局（現改制為林業及自然保育署，下稱農委會林務局）委託東海大學熱帶生態學與生物多樣性研究中心（下稱東海大學研究中心）出具之「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告第34頁關於石虎重要棲地說明、第35頁圖13紅色區域顯示為石虎重要棲地、第36頁關於石虎棲地廊道分析中所述「臺中市北屯、太平、霧峰淺山地區開發多，棲地較為破碎，交流遷徙的相對阻隔較高」等節；⒉依據被上訴人第3次專案小組會議中依環評委員所請將本案開發範圍與前開報告之石虎重要棲地套疊後表示：計畫範圍屬於研究報告中石虎重要棲地，並接近關鍵核心棲地等語；⒊依據臺中市政府農業局（下稱臺中市農業局）委託野聲環境生態顧問有限公司（下稱野聲公司）「106年度臺中地區石虎族群調查及保育期末成果報告」（下稱「106年石虎調查報告」，與前述「重要石虎棲地保育評析（2/2）」合稱系爭2份報告）所述，研究調查人員於107年1月至10月間在臺中市太平區內架設紅外線自動相機拍攝到石虎有效照片13張、出現樣點數量為8、出現頻度（OI值）為0.20，太平區的平均石虎出現頻率較低，但根據MAXENT模型預測太平區確有較大相連面積的中高適合度的石虎棲地，太平高爾夫球場變更籌設面積申請案的環境影響評估調查中所記錄到的石虎也在此區域內等情；⒋依據野聲公司及東海大學對兩份報告相關問題所表示之意見等情。可認「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告用以分析石虎出現樣點資料，較「106年石虎調查報告」為多，涵蓋石虎會利用之環境特色較為完全，故前者報告第35頁圖13石虎棲地分布，自足採為評估考量之判斷，則觀以被上訴人所提系爭開發計畫與該圖13之套疊圖示結果，足見系爭開發基地當係位在前者報告所稱之石虎重要棲地，亦屬關鍵棲地範圍。(二)
關於石虎棲地是否減損，及含其他應予保育類野生動物之生存棲地是否受有影響：系爭環說書之生態調查報告書固
係對系爭開發基地範圍內各類動植物為概括整體之生態調查，並無特別針對石虎生態進行調查研究分析。惟石虎為我國瀕臨絕種第一類保育類野生動物，則系爭開發基地位處石虎之重要棲地，亦屬關鍵棲地範圍，是專案小組第1次初審會議、環評委員會第324次會議、專案小組第3次初審會議、環評委員會第341次會議中，環評委員要求上訴人應補充關於石虎於夏秋生態環境調查規劃、各種保護因應對策、
主管機關意見等要求，於法
有據，難認有逾越
裁量權限或課予上訴人不合理義務。又對於處於同一系爭開發基地範圍內之其他應予保育類野生動物之生存棲地而言，自當屬情況類似而同受影響，難僅以
系爭開發計畫屬部分區域開發，即謂對欲開發之區域包含石虎及其他保育類野生動物之生存棲地影響輕微，更難認可以上訴人所稱棲地補償使用計畫彌補。是環評委員會第348次會議決議認定不應開發、據以作成之原處分，均無裁量濫用、逾越或違法情事。(三)
關於系爭開發基地範圍內之林相生態是否受有破壞之不良影響，及環評委員對上訴人所為要求有無違反明確性、平等原則：系爭環說書生態調查報告內容，僅係對系爭開發基地範圍內所涉及各類動植物為概括及整體之生態調查，是專案小組第1次初審會議、環評委員會第324次會議、專案小組第3次初審會議、環評委員會第341次會議中環評委員要求之相關樹木移植計畫，屬因應具體個案審查所需，而為確認是否有環評法施行細則第6條第3款、環評法第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第21條第2、8款等規定所需之要求，於法有據，難認有違明確性原則、逾越合理審查權限、不合理要求。又由系爭環說書生態調查報告可知，系爭開發基地範圍內林相完整生態豐富，雖屬部分區域開發，因係為興建高爾夫球場而開發，需移植樹木高達859棵，縱非原生林而屬次生林，亦將改變原有林相生態或成為人工短草地型態，均已與原本生態完整有本質上差異，難認對欲開發區域生態影響輕微，或可以棲地補償使用計畫彌補。環評委員會第348次會議認上訴人之補充、修正及說明仍無法符合規定，決議認定不應開發之判斷，並無裁量濫用、逾越或違反明確性及平等原則。 (四)
原處分及環評委員會第348次會議決議，就不應開發決定外，依環評法第14條規定諭知上訴人得另行提出替代方案，重新送主管機關審查，顯已充分考慮比例原則與上訴人財產權間之調和，將影響程度降至最低，上訴人於原審亦自陳另依該諭知而提出替代方案送請主管機關審查中，自難認原處分有違財產權保障及比例原則等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決結論尚無違誤，茲就上訴理由再補充論述如 下：
(一)
憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」環境基本法第3條規定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」第24條規定：「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響。」可知在追求「環境永續」與「經濟發展」等多元社會價值之過程中，於環境保護為優先利益之原則下，應進行權衡取捨之調和，以符合比例原則。而環評法係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的所制定之規範（
環評法第1條規定
參照）。開發行為如對環境有不良影響之虞，應實施環評。所謂環評係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查（同法第4條第2款、第5條參照）。換言之，環評是對於開發行為可能造成環境風險之預先評估、篩選的預防機制，須於事前以科學及客觀之評估方法，審查開發單位所提出之環境保護對策能減輕多少影響，再由全體環評委員衡量自然生態、生活、社會文化與經濟等各項利害得失，透過多數決做出審查結論。我國就環評審查程序及開發許可程序，分別由環評主管機關、
目的事業主管機關各司其職，環評主管機關負責環評審查及決定事項，各目的事業主管機關則依各該目的事業法令核發開發許可。而環評程序為開發行為許可程序之前階段程序，依法取得環評許可始得進行開發。
(二)依
環評法第2條規定 ：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第3條規定：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院
核定後發布之。……」及依此授權訂定之行為時環保署環境影響評估審查委員會組織規程（現更名為環境部環境影響評估審查委員會組織規程）第2條明定其任務為：「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會任務如下：一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告之審查。二、關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。三、關於有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項之審查。四、依環境影響評估審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。」可知，
環評法各級主管機關應設環評委員會審查環評報告有關事項。而環評委員會為合議制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上
予以尊重，承認環評委員會就環評審查結論之決定有
判斷餘地，而採取較低之
審查密度，在環評委員會之判斷有恣意濫用或其他違法情事，諸如：⒈是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⒉
法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⒊對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⒋是否違反一般公認之價值判斷標準。⒌是否出於與事物無關之考量。⒍是否違反法定之正當程序。⒎作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。⒏是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、
公益原則等違法情事時，始得予撤銷或變更。
(三)臺灣之野生動物種類繁多、資源豐富，但近年來由於人口激增與經濟開發，野生動物棲息地的破壞、退化與破碎，加上過度開發、偷獵、污染和氣候變化等因素，使得野生動物數量急速減少，部分物種甚至瀕臨絕種。為保育野生動物，維護物種多樣性，與自然生態之平衡，制定有野生動物保育法，該法規範野生動物之棲息地保護、保護區設置、飼養及利用管理、進出口限制等事項。野生動物區分為「保育類」及「一般類」2類，保育類野生動物，由野生動物保育諮詢委員會評估分類，中央主管機關指定公告，並製作名錄（第4條）。其中石虎係臺灣僅存野生貓科動物，中央主管機關農委會依野生動物保育法相關規定，於97年間公告為瀕臨絕種之第1類保育類野生動物，其多生活在低海拔的山區或丘陵地，依調查近年來只存在於苗栗、臺中、南投等地，若無具體且持續之保育措施，將步入臺灣雲豹絕種之後塵。而
上訴人經營太平高爾夫球場，前經教育部於85年間核准開放使用，球場面積計29.7096公頃，嗣上訴人為擴建高爾夫球場使用面積，將其所有系爭開發基地進行開發，申經教育部同意備查擴建即系爭開發計畫後函送被上訴人審查。被上訴人先後召開3次專案小組初審會議、3次環評委員會會議決議，經108年2月20日環評委員會第348次會議討論後，認為系爭開發基地範圍內林相完整、生態豐富，且依農委會林務局委託東海大學研究中心出具之「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告指出「臺中市北屯、太平、霧峰淺山地區開發多，棲地較為破碎，交流遷徙的相對阻隔較高」。該報告用以分析石虎出現樣點資料較「106年石虎調查報告」為多，涵蓋石虎會利用之環境特色較為完全，故該報告中第35頁圖13所作成之石虎棲地分布，自足採為評估考量之判斷，則觀以上訴人所提系爭開發計畫與該圖13之套疊圖示結果，足見系爭開發基地當係位在該報告所稱之石虎重要棲地，亦屬關鍵棲地範圍。另依臺中市農業局委託野聲公司出具之「106年石虎調查報告」所記載，亦見開發區域為石虎的關鍵棲地。又調查發現另有1種第1級瀕臨絕種保育類野生動物、12種第2級珍貴稀有保育類野生動物及8種第3級其他應予保育類野生動物，本案開發將造成淺山生態可能的石虎棲地減損，對保育類野生動物生存棲地造成不可回復之影響。因此決議本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，判斷本案開發對自然環境及生態有顯著不利之影響，認定本案不應開發。經被上訴人依環評法第7條第2項規定，於108年3月18日以原處分公告系爭環說書審查如上決議之結論，已經原審依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據相符。而原審審酌前述被上訴人專案小組初審會議紀錄、環評委員會會議紀錄、農委會林務局委託東海大學研究中心研究所出具之「重要石虎棲地保育評析（2/2）」、臺中市農業局委託野聲公司研究所出具之「106年石虎調查報告」等資料，並於審理中進一步函詢前述研究機關所回覆之東海大學110年8月5日東茂熱字第11054001830號函（下稱東海大學110年8月5日函）、野聲公司110年8月2日野字第2021100970號函（下稱野聲公司110年8月2日函），審認本件開發區為石虎之重要棲地，亦為其他保育類動物即第1級瀕臨絕種保育類野生動物「林鵰」、第2級珍貴稀有保育類野生動物「食蟹獴、藍腹鷳、東方蜂鷹、大冠鷲、鳳頭蒼鷹、日本松雀鷹、松雀鷹、黃嘴角鴞、領角鴞、褐鷹鴞、八色鳥、臺灣畫眉」及第3級其他應予保育類野生動物「臺灣彌猴、白鼻心、山羌、紅尾伯勞、鉛色水鶇、黑眉錦蛇、雨傘節、龜殼花」之生存棲地。又依系爭環說書之生態調查報告內容，可知系爭開發基地範圍內之林相完整、生態豐富，系爭開發計畫雖屬部分區域之開發，然既採取最終為興建高爾夫球場之目的而開發，所需移植樹木亦高達859棵，縱非原生林而屬人工栽種之次生林，然亦係將原有區域之林相生態改變或使其成為人工短草地型態，對於原有區域之林相生態完整、豐富多樣性及保育功能已生本質上之差異。從而環評委員會第348次會議中，過半數以上之12位環評委員認上訴人之補充、修正及說明仍無法符合規定，本案開發將造成淺山生態可能之石虎棲地減損，對保育類野生動物生存棲地造成不可回復之影響，而決議認定不應開發，核其判斷及裁量並無濫用、逾越或違反明確性及平等原則之違法情事。原判決業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無判決違背法令之情形。原審據以維持原處分，而駁回上訴人之訴，揆諸上開規定及說明，即無不合。上訴意旨主張：系爭2份報告對於石虎棲地範圍均只是「預測」，只能作為參考因素之一，不應作為判斷石虎棲地之確定依據，否則過度侵害人民財產權；另上訴人自104年1月起至106年9月間架設自動相機偵測，僅出現一次夜間疑似石虎接近外緣即瞬即離開之紀錄；系爭2份報告各次調查結果，在系爭開發基地均未見石虎蹤跡；東海大學110年8月5日函亦稱石虎出現頻度很低，可視為非定居個體，堪認系爭開發基地周遭地區，並非存有石虎定居棲息、育幼之處等陳述，核係其一己主觀之意見，並無可採。(四)又查，系爭2份報告同以MAXENT模式預測石虎之適合棲地範圍，原理為利用已知的石虎出現樣點，分析石虎出現樣點的環境因子特性，預測石虎的分布機率，並藉由統計上的閾值標示石虎的適合棲地分布。不同的是前者以全臺灣的尺度，彙整西元2017年底前收集到之全部石虎出現樣點，預測全臺灣石虎的適合棲地，其樣點較多，棲地邊界較模糊；而後者僅使用臺中市範圍內的樣點，預測臺中市範圍內石虎的適合棲地，其樣點較少，棲地邊界較明顯，以上差異會造成預測石虎出現機率及分布區域產生些微差異，系爭2份報告就此均採相同意見（見原審卷3第109至111、119至121頁）。上訴意旨雖主張若僅比較臺中地區樣點，後者採樣87個有效樣點，前者僅有7處樣點，原判決誤採野聲公司110年8月2日函，並稱「重要石虎棲地保育評析（2/2)」報告用以分析石虎出現樣點資料較「106年石虎調查報告」為多，理由顯然有錯誤云云。惟如前述，系爭2份報告均係利用已知之石虎出現樣點，分析石虎出現樣點的環境因子特性，預測石虎的分布機率及適合棲地分布，並非僅呈現石虎曾經出現之分布狀況。由於「重要石虎棲地保育評析（2/2）」採用全臺灣397處石虎出現樣點，因此在預測上比較可以涵蓋各種石虎可能利用之環境特色。至於「106年石虎調查報告」採用之石虎出現樣點，僅使用臺中市政府委辦第1、2年計畫本身所記錄到的石虎出現樣點進行分析，樣點較少（45個樣點），且並未包含太平高爾夫球場附近石虎出現樣點，因此該報告之分析可能會比較沒有含蓋到太平高爾夫球場周遭之環境特色，對此系爭2份報告之結論亦相同。從而原判決論以：「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告用以分析石虎出現樣點資料較「106年石虎調查報告」為多，涵蓋石虎會利用之環境特色較為完全，故前者報告中第35頁圖13所作成之石虎棲地分布，自足採為評估考量之判斷等語（原判決第21頁參照），於法並無違誤。況且，系爭2份報告均指明：雖然上述差異會造成預測結果的不同，但大致上趨勢仍是一致的，很難說哪一份報告較準確，因為每一種模式預測都有誤差，可能在某一小區域的Ａ報告較準確，但也可能另外一個小區域Ｂ報告預測的較為準確（見原審卷3第111、121至122頁）。再者，準確性之衡量包括偽陽與偽陰，在瀕臨絕種的物種分布考量上，會採取保育生物學上之「Precautious rule」，以更保守小心之方式，對於偽陰較為在意，會以採取兩者之聯集去進行相關開發的評估，以減少漏掉任何可能石虎棲地之機會等語，亦為野聲公司110年8月2日函所指明（見原審卷3第111頁）。從而，預測石虎棲地邊界較為模糊，不代表其預測較不精確，上訴意旨主張原判決採取「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告之較寬鬆而不精確之石虎棲地邊界，卻未說明為何捨較精準標準而採寬鬆標準之理由，顯然有理由不備之違背法令等陳述，並不足採。此外，上訴意旨其餘訴稱各節：原判決未論述東海大學110年8月5日函意見有何不可採之具體理由，
顯有理由不備之違法；本件開發案對於石虎現存棲地有何不可回復之顯著影響，原判決對此毫無說明，實有不備理由之違法；系爭開發基地僅位於石虎適合棲地最邊緣，更距離石虎重要族群棲地甚遠，被上訴人認定事實及涵攝環評法之過程顯未斟酌比例原則，顯有不備理由之違法；依
野聲公司110年8月2日函所示，石虎並非必然排斥人類活動聚落區域，而本案高爾夫球場開發，仍保有極高比例大面積之原生樹林灌木叢長草等環境，且不會導致石虎族群生存廊道之中斷孤立等陳述
，無非係其主觀之意見，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及業已詳為論斷之事項，再事爭執，自無可採。末查，上訴人就其上開申請案，欲起訴尋求有效之救濟，應提起課予義務訴訟，請求被上訴人作成特定內容之行政處分，始能達到有效保護其權利之目的。然上訴人就此僅訴請撤銷訴願決定及原處分，顯然不能達到訴之目的，而出現所謂孤立的撤銷訴訟。衡諸被上訴人對上訴人所為原處分，並無違誤，已如前述，上訴人所為爭執事項，縱變更訴之聲明亦無法獲得勝訴之判決，上訴人之聲明雖尚有不完足，原審未予闡明，固有未盡允當之處，惟尚不影響本件判決之結果，自不得認原判決違背法令，其維持被上訴人所為原處分而駁回上訴人在原審之訴之結論，並無不合，仍應予以維持。
(五)
綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴的結論，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 曹 瑞 卿
法官 李 玉 卿
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融
中 華 民 國 112 年 12 月 7 日
書記官 蕭 君 卉