111年度上字第662號
上 訴 人 臺南市文化資產管理處
張嘉珉 律師
吳鎧任 律師
上列
當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國111年6月30日高雄高等行政法院110年度訴字第290號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、
緣被上訴人於民國108年8月11日以其所有位於○○市○○區○○○街00巷00號之「鄺書霈將軍紀念館」（建物為○○市○○區○○○段0000○號，坐落○○市○○區○○○段1374-3地號，下稱
系爭房地）向上訴人申請登錄紀念建築，經臺南市政府依據文化資產保存法（下稱文資法）第18條第2項、行為時（110年11月23日修正前）歷史建築紀念建築登錄
廢止審查及輔助辦法（下稱登錄審查辦法）第4條第1項規定辦理現場勘查後，提送109年4月27日「臺南市古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議會」（下稱文資審議會）109年度第2次會議審議，並經決議不指定古蹟、不登錄歷史建築、紀念建築，臺南市政府以109年6月12日府文資處字第1090591627號函（下稱109年6月12日函）檢送會議紀錄通知被上訴人。被上訴人不服
上開函文檢附之會議紀錄而提起
訴願，經文化部以109年12月21日文規字第1093051043號
訴願決定（下稱109年12月21日訴願決定）不予受理，
惟該訴願決定理由另有
指摘：「訴願人就其系爭房地依文資法第18條第2項規定向臺南市政府申請登錄紀念建築，惟臺南市政府
迄目前為止，除檢送文資審議會會議紀錄予訴願人外，後續未依訴願人請求者
予以准駁並函送訴願人，
顯有違反法定作為義務，併予指明。」上訴人
爰以110年1月25日南市文資處字第1100148878號函（下稱系爭函）覆被上訴人
略以：其上開申請，已依法辦理相關審議程序，經文資審議會委員表決，未獲出席委員過半數之同意指定或登錄為文化資產，業經臺南市政府以109年6月12日函書面通知被上訴人審議未具古蹟、歷史、紀念建築價值等語。被上訴人不服，循序提起
行政訴訟，
並聲明：「109年12月21日訴願決定及系爭函均
撤銷。
被告（即上訴人）應依原告（即被上訴人，下同）108年8月11日之申請，作成將原告所有系爭房地登錄為『紀念建築』之
行政處分」。經高雄高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第290號判決（下稱原判決）撤銷109年12月21日訴願決定及系爭函，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對原判決不服，
乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決
所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：
㈠上訴人未經合法授權，並非文資法第18條「紀念建築」之有權審查登錄機關：臺南市政府依其組織
自治條例第11條第1項第12款、第2項規定下設文化局，並訂定「臺南市政府文化局組織規程」，臺南市政府文化局復依其組織規程第8條規定下設文化資產管理處即上訴人。依臺南市文化資產管理處組織規程第3條所規定之業務事項並未包含「紀念建築」之審議、指定、登錄及廢止；且上訴人亦
自承有關「紀念建築」之審議、指定、登錄及廢止等業務事項，尚未配合105年度公布之文資法併同新增修正等語。又
衡諸文資法第3條第1款第2目、第3目已將歷史建築、紀念建築分別定義、規範，自分屬不同事項，上訴人組織規程未修正增列紀念建築相關業務，難認臺南市政府已將文資法第18條關於「紀念建築」審查登錄之團體權限事項授權劃分予上訴人執行，是上訴人尚非文資法「紀念建築」之有權審查登錄機關，其主張臺南市政府已將相關古蹟、歷史建築等文化資產之審議、指定、登錄及廢止相關業務交由上訴人辦理，上訴人即屬臺南市文化資產專責機關，並不因其組織規程未修正而不具
管轄權限
云云，並不足採。
㈡本件課予義務訴訟，應以言詞
辯論終結時之事實及
法律狀態為判斷之基準時點，應
適用110年11月23日修正公告施行之登錄審查辦法之規定：
事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷，此為裁判基準時點。本院109年度大字第3號
裁定雖以「解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判」，惟法律適用原則之「實體從舊、程序從新」原則，就法律狀態變更不分時間點一律實體從舊、程序從新，此原則與上開大法庭裁定「法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量」相牴觸，自無從適用。本件被上訴人於108年8月11日提出將系爭房地登錄為紀念建築之申請，經109年4月27日文資審議會109年度第2次會議審議略以：「……根據（行為時）歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第2項規定……本案已決議不登錄歷史建築，即未合於歷史建築登錄基準，自亦不符紀念建築登錄基準，決議不登錄紀念建築。」等語，且經上訴人於110年1月25日據該決議作成系爭函予以
否准。惟課予義務訴訟於法律審法院裁判前之法律狀態的變更，仍應綜合加以考量，故被上訴人於本件所提課予義務訴訟，於原審審判時即111年6月16日言詞辯論終結前之事實及法律狀態均應加以考量，為判斷之基準時點。而登錄審查辦法於110年11月23日修正公告施行，故現行相關規定應予援引適用為判斷之依據。依110年11月23日修正之登錄審查辦法第2條、增訂之第2條之1規定，登錄紀念建築之基準已為修正，內容與修正前規定有所歧異，其中第2條之修正理由載明：「現行條文第2項規定，易讓
行政機關於辦理審議過程中產生混淆。又為文化資產保存法（以下簡稱本法）第3條歷史建築及紀念建築之立法原意各有不同，登錄基準亦有所不同，爰於新增修正條文第2條之1定明
主管機關登錄紀念建築之基準，並刪除現行條文第2項規定。」第2條之1增訂理由為：「……二、明訂紀念建築之登錄基準。三、依本法第3條第1款第3目紀念建築之定義：『本法
所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……（三）紀念建築：指與歷史、文化、藝術等具有重要貢獻之人物相關而應予保存之建造物及附屬設施』，定明紀念建築應同時具備本條各款之登錄基準。」是依現行法規有關「紀念建築」登錄之基準，不再以是否「合於歷史建築登錄基準之建造物與附屬設施物」為要件甚明。是系爭函未及審酌110年11月23日修正之登錄審查辦法第2條、第2條之1規定，而以系爭房地未「合於歷史建築登錄基準之建造物與附屬設施物」而不予登錄紀念建築，即有
違誤，尚無以實體從舊原則
肯認系爭函適法，爰應予撤銷。
㈢
綜上所述，上訴人非屬文資法「紀念建築」之有權審查登錄機關，且未及審酌110年11月23日修正之登錄審查辦法第2條、第2條之1規定，以系爭房地未合於歷史建築登錄基準之建造物與附屬設施物為由，作成否准登錄紀念建築之系爭函，即有違誤，109年12月21日訴願決定未及糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷109年12月21日訴願決定及系爭函，為有理由，應予准許。另本件上訴人既非有權審查登錄機關，被上訴人聲明第2項訴請判命上訴人應依其申請，作成系爭房地准予登錄紀念建築之行政處分，尚乏所據，此部分被上訴人所訴為無理由，應予駁回，為其論據。
四、本院查：
㈠
按行政訴訟法第200條第3款、第4款規定：「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關做成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之
行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」由是可知，關於課予義務訴訟之裁判方式，當原告之訴有理由時，其作成判決之方式有不同情形，行政訴訟法第200條第3款、第4款乃分別規定，裁判上必須正確認定事實而適用其中之一裁判方式，該兩種裁判方式在單一課予義務訴訟事件裁判中相斥而不可並存。而行政法院以其中第4款方式裁判者，雖於主文併
諭知原告其餘之訴駁回，但其係單一課予義務訴訟事件之裁判，在事物本質上仍屬單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之性質，當事人就原審判決不利於己之部分提起上訴時，上訴審法院基於上述單一課予義務訴訟事件具有裁判上一致性及單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之理由，仍應就事件之全部予以審酌。查原判決係以上訴人非屬文資法「紀念建築」之有權審查登錄機關，作成否准登錄紀念建築之系爭函，即有違誤，被上訴人聲明訴請判命上訴人應依其申請，作成系爭房地准予登錄紀念建築之行政處分，尚乏所據，於原判決主文第2項併諭知被上訴人其餘之訴駁回，然因其係單一課予義務訴訟事件之裁判，在事物本質上仍屬單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之性質，故上訴人對此裁判方式提起上訴，其上訴之效力均應及於全部（即包含被上訴人其餘之訴駁回部分），依
前揭說明，本院自仍應就事件全部為審理。又人民對於其依法申請之案件遭行政機關駁回，而依法提起課予義務訴訟，訴之聲明並請求將駁回處分及訴願決定均撤銷者，當課予義務訴訟有理由時，行政法院應將與其結果相反之駁回處分及訴願決定一併予以撤銷，乃有稱之為附帶聲明，以免單一申請案件有
彼此矛盾之行政處分併存，
故此部分聲明與課予義務訴訟間亦具有裁判上一致性而不可分，應併予處理，以免單一課予義務訴訟事件裁判歧異而矛盾，
合先敘明。
㈡次按「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定
期間命補正……（第2項）
撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，
準用前項之規定……」行政訴訟法第107條第1項、第2項定有明文。又「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」同法第125條第3項亦有明文規定。是課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，審判長應定期間先命補正，如原告所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，亦應令其敘明或補充之，此乃審判長之闡明義務。
㈢文資法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……（二）歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。（三）紀念建築：指與歷史、文化、藝術等具有重要貢獻之人物相關而應予保存之建造物及附屬設施。……」第4條第1項前段規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條第1項規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。」第18條第1項、第2項、第5項規定：「（第1項）歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2項）建造物所有人得向直轄市、縣（市）主管機關申請登錄歷史建築、紀念建築，主管機關應依法定程序審查之。（第5項）歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」準此，紀念建築由直轄市政府審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查，直轄市政府為紀念建築審查登錄及辦理公告之主管機關。
㈣又臺南市政府依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項規定下設文化局，並訂定臺南市政府文化局組織規程。依現行（102年10月31日修正發布）臺南市政府文化局組織規程第8條規定：「本局下設文化資產管理處、圖書館及博物館；其組織規程另定之。」臺南市文化資產管理處組織規程第3條規定：「本處設下列各組，分別掌理各有關事項：一、文化資產研究組：各類古蹟、歷史建築、聚落、遺址、古物、文化景觀之審議、指定、登錄及廢止、遺址及水下文化資產監管保護計畫、古物調查研究及保存維護計畫、聚落保存及再發展計畫、文化景觀保存維護計畫及保存修復科學等事項。二、無形文化資產組：各類民俗及有關文物、傳統藝術之審議、登錄、廢止及公告、無形文化資產之調查研究、保存、維護、推廣及傳習、辦理文化資產保存技術與保存者之審查列冊及傳習推廣、輔導監督民間團體或個人辦理無形文化資產之保存及研究、文化資產保存者與保存團體之保存傳習及養成制度、辦理文化資產理念宣導、人才培育及教育推廣等事項。三、有形文化資產組：古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀之調查研究與修復再利用及保存維護計畫、工程規劃設計與工作報告書之諮詢、審查及工程督管事宜、保存區劃設及管理制度、文化資產週邊景觀風貌調和、輔導監督與考核各民間團體及個人辦理古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀日常管理維護及緊急事件處理等事項。四、文物管理及行政組：本處施政方針、中長程計畫與效益評估、研究及考核、文化資產資料之出版及數位化、公共服務、國際交流、媒體公關、跨類型文化資產保存、輔導文化資產創意加值及營運、文物管理、法制、採購、庶務、文書、檔案管理、財產與物品管理、出納、資訊管理、館舍營繕、機電維護及不屬其他組之事項。」對照上訴人之分層負
責明細表甲表（見本院卷第341頁），可知上訴人負責各類有形文化資產及無形文化資產業務之審核，並無最終核定權，上訴人並無法經由前揭規定及分層負責明細表取得紀念建築之最終核定的權責。故上訴人主張依文資法及相關法規命令之立法歷程觀之，上訴人就紀念建築之認定有管轄權云云，委無可採。 ㈤查被上訴人於108年8月11日以其所有系爭房地向上訴人申請登錄紀念建築，經臺南市政府依據文資法第18條第2項、行為時登錄審查辦法第4條第1項規定辦理現場勘查後，提送109年4月27日文資審議會109年度第2次會議審議，並經決議不指定古蹟、不登錄歷史建築、紀念建築，臺南市政府以109年6月12日函檢送會議紀錄通知被上訴人，其上記載：「……二、決議……根據歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第2項規定，……本案已決議不登錄歷史建築，即未合於歷史建築登錄基準，自亦不符紀念建築登錄基準，決議不登錄紀念建築。」等語，有被上訴人申請表、109年6月12日函及文資審議會會議紀錄
可稽。衡酌109年6月12日函檢附會議紀錄，既明載被上訴人之申請業經文資審議會決議不通過登錄為紀念建築，對身為系爭房地所有人即被上訴人之申請，已有准駁之表示，核係臺南市政府就公法上具體事件所為的決定而對外已直接發生
法律效果之行政處分，109年12月21日訴願決定以非行政處分為由，決定不受理，即有未洽，惟上訴人依109年12月21日訴願決定意旨作成系爭函告知被上訴人，被上訴人循序提起行政訴訟，應認被上訴人已踐行訴願程序並遵期提起行政訴訟。至上訴人系爭函說明略以：系爭房地經臺南市政府於109年6月12日函文書面通知審議未具古蹟、歷史建築、紀念價值等語，僅係重申臺南市政府109年6月12日函文內容，
核屬觀念通知，並非行政處分。因紀念建築審查登錄及公告之主管機關係臺南市政府，被上訴人不服臺南市政府109年6月12日函之行政處分，以上訴人為被告而提起課予義務訴訟，自屬被告不適格，原審未依行政訴訟法第107條第2項規定向被上訴人闡明使其補正臺南市政府為被告，令臺南市政府得以合法進行言詞辯論程序，並曉諭被上訴人就此部分撤銷之標的為適當之聲明，應以臺南市政府109年6月12日函為原處分，而仍依被上訴人之聲明及所列被告為判決，自有違誤。
㈥綜上所述，原判決既有上開可議之處，且影響判決之結果，應將原判決廢棄。
茲因本件尚待原審補正適格被告及為正確訴之聲明，並使臺南市政府得合法行言詞辯論程序，爰將原判決廢棄，發回原審，另為妥適之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 梁 哲 瑋
法官 林 惠 瑜
中 華 民 國 112 年 8 月 7 日
書記官 林 郁 芳