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行 政 法 院 判 決
99年度判字第1276號
上 訴 人
即原審原告 張平岳
林巧雲
張水傳
共 同
訴訟代理人 陳國華
律師
上 訴 人
即原審
被告 內政部
代 表 人 江宜樺
參 加 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 陳貴明
訴訟代理人 林易佑 律師
被 上訴 人 張 萬
即原審原告 588巷83弄216號
張萬宇
張楊蘇
張 黨
張忠來
林金章
趙子龍
姚何碧玉
何陳選
何枝煌
何庚申
何淑美
蔡何淑卿
陳何淑妃
何淑燕
上列
當事人間
土地徵收事件,上訴人對於中華民國97年6月26日
臺中高等行政法院96年度訴更一字第32號判決,提起上訴,本院
判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺中高等行政法院。
理 由
一、需用土地人即參加人為興建中火輸電線路9座鐵塔,需用坐
落臺中縣○○鄉○○○段○○○○段12筆土地(下稱
系爭土
地),由經濟部報經上訴人內政部(即原審被告,下稱內政
部)以民國93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵
收,交由臺中縣政府公告,並函知各權利人。上訴人張平岳
等12人(即原審原告)不服,循序提起
行政訴訟,經原審法
院駁回後,提起上訴,經本院將原判決
廢棄發回更審,
嗣原
審法院以96年度訴更一字第32號判決(下稱原判決)駁回其
上訴人張平岳等12人之訴、
惟諭知上訴人內政部核准徵收系
爭土地之持分部分之
行政處分違法,上訴人張平岳、林巧雲
、張水傳(即原審原告,下稱張平岳等人)及內政部均不服
,遂提起本件上訴。
二、張平岳等人於原審起訴主張
略以:(一)本件參加人利用93
年5月5日尚待辦理核示之請求協商紀錄充當替代「協商未能
達成協議」之證物,草率申請徵收強制取地,
顯有程序理由
不備及協商紀錄不實之違法。又徵收前如已先設置電塔時,
參加人均會發放獎勵金。本件於80年間即先設電塔,其後再
於93年間辦理徵收,張平岳等人
乃請求參加人
比照鄰地發給
獎勵金。是張平岳等人與參加人協議時,係討論獎勵金部分
,並無討論到地價部分。內政部以施工獎勵金開會紀錄充當
土地協議價購紀錄,明顯違法。(二)系爭土地徵收地價係
以徵收當期公告現值加四成發放補償,並無給付配合施工獎
勵金及其他任何給付項目作為補償地價損失,核與土地徵收
條例第30條第2項規定應比照一般正常交易價格補償地價相
違背。又93年5月5日協商會沒有協議不成(未能達成協議)
之情事,該次協商會參加人代表人員曾經在會中當場宣布答
應給付獎勵金作為補償地價損失,作成所有權人請求給付系
爭土地獎勵金每坪新臺幣(下同)3萬元之協商紀錄,至於是
否如數補償,參加人代表人員願意陳報上級核示後辦理,
足
證該次協商會並無所謂「未能達成協議」之事實存在。然事
後參加人無誠信,未再另行通知召開協商會,片面獨斷認定
該次協商會為協議不成,內政部不察,違法遽予核准徵收。
(三)參加人往例對於設置電塔均以給付先行施工獎勵金後
,再擇期另行辦理徵收,此為其取得電塔用地之一慣性方式
,張平岳等人被徵收系爭土地持分比率面積,未曾給付獎勵
金,基於「衍生分享
請求權」之理論,張平岳等人有請求參
加人給付獎勵金之請求權。本件
按徵收當期公告現值加四成
徵收補償,顯無法填補
財產權被剝奪或權能受限制之重大損
失,是地價補償不合理亦不相當,應再予合理補償,以符合
憲法保障人民財產及平等權之規定。本件獎勵金求償金額標
準係比照系爭土地鄰地#37鐵塔給付標準每平方公尺11,363
.64元,計算求償金額明細表,其比照
法律依據乃依
行政程
序法第6條「
平等原則」之規定意旨。系爭鐵塔用地與鄰地
#37鐵塔用地,其坐落地點為相同地段且其公告現值相同相
當,參加人沒有不得比照之正當理由,故依平等原則應依該
項金額核算補償金額,始為合法合理。(四)本件徵收案係
屬違法,
先位請求判決
撤銷訴願決定及原處分關於徵收部分
;備位請求判決依行政訴訟法第199條第1項規定判命內政部
依法賠償損失,比照鄰地發放施工獎勵金標準計算。
三、上訴人內政部則以:(一)參加人申請徵收時於徵收計劃書
內載明29、30、31、33號塔因共有人眾多,致部分業主未出
席會議無法協議外,其餘業主要求價格偏高致協議不成。參
加人告知張平岳等人93年5月5日之協議不成立,將辦理強制
徵收,請其陳述意見,張平岳等人也有對之提出意見,而所
提意見內容未見對參加人表示未能達成協議部分有所爭執,
且
陳述意見書內自陳協議係徵收前之手段,表示張平岳等人
確實知道系爭協議會議為協議價購會議,其又敘明損賠後才
得辦理徵收,故由該陳述意見書可知張平岳等人無協議價購
之意願,也確實不同意協議。(二)從參加人在徵收計畫中
內所附之用地協議取得記錄中,看出與地主協議價購程序,
結論部分記載無法以價購或其他方式取得,參加人將依法申
請徵收,已踐行土地徵收條例協議價購取得,徵收程序合法
,有會議紀錄可以證明確實有與張平岳等地主進行協議。(
三)按獎勵金非屬法定補償範圍,應由需用土地人自行斟酌
財力及實際情形發給,尚與徵收無涉。且有關獎勵金部分,
參加人於設置電塔時已將獎勵金發給共有分管人,並經高等
法院二審判決確定認系爭土地上確有分管契約,參加人將獎
勵金發給分管之共有人並無
違誤。況內政部並非獎勵金之發
放機關,張平岳等人備位聲明請求之獎勵金亦非應以內政部
為請求對象等語,
資為抗辯,求為判決駁回張平岳等人之訴
。
四、原審判決張平岳等人之訴駁回、內政部93年12月6日台內地
字第0930071551號函核准徵收臺中縣○○鄉○○○段○○○
○段56-9地號等土地之持分部分之行政處分違法,係以:按
土地徵收條例第3條第9款、第11條、第14條及第19條規定,
需地機關應確實踐行該法所定協議之精神,不得徒以形式
上
開會協議,而無實質之協議內容,否則即與
正當法律程序有
違。本件需地機關即參加人邀集被徵收土地所有權人舉行協
議價購會議,張平岳等人有要求參加人發放每坪3萬元獎勵
金後,方同意本件徵收,衡情張平岳等人認獎勵金之性質係
包含於協議價購範圍,雙方於協議當場雖未就獎勵金為協調
而未達成協議,惟後開紀錄僅記載業主要求價格偏高,協議
不成。顯見該次協議價購程序,並無參加人之買價及雙方對
於價格之討論過程,而與協議價購程序之精神有違,此徒具
形式而無實質協議價購之意義,
難謂已踐行申請徵收前之正
當法律程序,本件內政部原處分關於核准徵收係屬違法。惟
參加人於本件興建9座鐵塔與張平岳等人所有系爭土地編號
29、30、31及33號4座鐵塔,於80年6月間即興建完成,該等
鐵塔係高壓線電塔,與其他鐵塔共37座送電至中港變電所,
對於民生及工業用電,有莫大利益。再按行政法上之
比例原
則,依行政法學通說具有相當性、必要性及狹義比例性等三
種意義,有
拘束行政機關之行為,而本件之徵收,依參加人
及大臺中地區供電之需求,自有其必要性。另查,張平岳等
人所有本件被徵收之土地,係山坡地,位於中二高183公里
西側,四週均有雜草及墳墓,參加人係於人煙稀少之山坡地
區興建電塔,且參加人取得該土地分管人張金池等人79年12
月間之
切結書及土地使用同意書,經
彼等同意進入系爭土地
施工,80年6月間興建電塔完成。又張平岳等人以參加人未
經
渠等同意,擅自使用系爭土地設置電塔為由,向參加人請
求賠償,經民事法院認系爭土地有分管契約,參加人已得分
管人同意使用土地,而判決張平岳等人敗訴確定在案。再者
,如經原審法院撤銷原徵收處分,重新再辦理徵收,因土地
價值無所變動,且電塔因參加人取得系爭土地分管人同意而
興建完成,並無後述張平岳等12人可取得施工獎勵金之問題
,對於張平岳等12人亦難認有利益可言。
爰認張平岳等12人
先位聲明為無理由,而
予以駁回,並諭知原處分關於核准徵
收張平岳等人所有系爭土地持分之部分為違法。另本件上訴
人張水傳雖稱因電塔設置使其被徵收之持分土地及未徵收之
土地失其利用價值,然按系爭土地徵收業經徵收執行機關發
放補償費予土地所有人,並非無償使用上訴人張水傳之土地
,又施工獎勵金非屬法定補償範圍,且內政部僅為徵收核准
機關,並非該施工獎勵金之負擔及發放機關,張平岳等12人
備位聲明之部分,於法無據,為無理由,併予駁回等詞,為
其判斷之基礎。
五、本院查:(一)、內政部部分:按「需用土地人申請徵收土地
或土地
改良物前,除國防、交通、水利、公共衛生或環境保
護事業,因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議
者外,應先與所有權人協議價購或以其他方式取得;所有權
人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者,始得依本條例申
請徵收。」、「徵收土地或土地改良物,由中央
主管機關核
准之。」土地徵收條例第11條、第14條定有明文。次按土地
徵收乃藉國家
公權力之行使,強制取得人民之財產權,對於
人民之財產權發生嚴重影響,為不得已之手段,應受比例原
則之限制,故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方
式取得程序,即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地,
避免強制剝奪人民之財產權,惟倘需地機關於踐行協議價購
或以其他方式取得公共事業所需土地時,已確實踐行該條所
定協議之程序,尚未能達成協議之結論,自難謂與正當法律
程序有違。經查,本件原判決固以本件需地機關即參加人於
93年5月5日協議價購會議及工程用地協議取得紀錄
所載,得
知張平岳等人主張徵收土地之補償,係每坪3萬元獎勵金再
加上土地徵收條例第30條規定之法定地價,參加人對該請求
並未予以協議討論,僅於結論欄記載因共有人眾多,無法以
價購或其他方式取得,參加人將依法申請徵收等語,而認該
次協議價購程序,並無參加人之買價及雙方對於價格之討論
過程,而與協議價購程序之精神有違,難謂已踐行申請徵收
前之正當法律程序,因而認內政部核准本件徵收處分為違法
,
固非無見。
惟查依參加人93年5月5日輸變電工程用地協議
取得紀錄其中一、協議事項2部分已載明:本案用地擬以價
購方式辦理,請業主同意讓售。本公司(指參加人)將比照徵
收補償價格辦理價購;如同意本公司先行使用者,本公司將
給付先行施工獎勵金。而其中一、協議事項4、協議不成辦
理徵收之相關規定:(1)部分則載明:依土地徵收條例規定
,本公司與業主協議價購或以其他方式取得,業主拒絕參與
協議或經開會未能達成協議者,則申請徵收。從而依該協議
取得紀錄所載,參與協議之業主應可得知該協議價購價格係
比照徵收補償價格為之,而倘同意將土地由參加人先行使用
,則可由參加人先行給付施工獎勵金,否則將由參加人申請
徵收。而依張岳平等人所收執取得之該協議取得紀綠,其固
僅於結論欄記載:因共有人眾多,無法以價購或其他方式取
得,台電將依法申請徵收(參見原審94年度訴字第588號卷第
148頁),惟依參加人系爭本件徵收土地計畫書所附之協議取
得紀錄則另於業主意見欄詳載:要求台電公司先行發放每坪
3萬元獎勵金以後,才可以陳報徵收。台電公司:業主要求
價格偏高,協議不成(附參加人徵收土地計畫書內),從而倘
該紀錄記載為真,則可見本件業主,即便在參加人給予獎勵
金後,亦僅請求參加人申請徵收,並無意與參加人達成協議
,再本件張平岳等人於向立法委員林豐喜國會辦公室
陳情時
,亦陳稱參加人所派人員於協議時,僅同意以10餘年前賠償
金額予以補償,與業主主張應以近年參加人曾給予補償金額
予以補償不同(見原審96年度訴更一字第32號卷第192號至19
4頁),似亦可見本件於協議時,雙方亦曾對補償金額予以討
論,從而參加人究有無依協議之程序進行,即關係本件參加
人協議程序是否符合正當程序,自有待原審進一步予以究明
,原判決遽以參加人所為協議價購程序,並無參加人之買價
及雙方對於價格之討論過程,而與協議價購程序之精神有違
,難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序,因而認內政部核
准本件徵收處分為違法,似嫌率斷,內政部
指摘原判決有認
定事實與卷證資料不符之違法,即非無理由。(二)、張平岳
等人部分:按「行政法院受理
撤銷訴訟,發現原處分或決定
雖屬違法,但其撤銷或變更於公益有重大損害,經斟酌原告
所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事,認原處分
或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時,得駁回原告之訴。
」、「前項情形,應於判決主文中諭知原處分或決定違法。
」行政訴訟法第198條定有明文。經查本件原判決以本件徵
收張岳平等人及其他地主之土地
業已興建37座高壓線鐵塔,
作為供應大臺中地區用電,且
迄今已興建10餘年之久,對於
民生及工業用電,有莫大利益,從而乃以本件若判決撤銷原
處分,再重新辦理徵收程序,將延宕時日,對於
公共利益有
重大損害,而未撤銷原處分,爰認張平岳等人訴請撤銷原處
分徵收張平岳等人土地持分之部分及
訴願決定,為無理由,
而予以駁回,固非無見。惟查撤銷或變更違法原處分,是否
於公益有重大損害,
事實審行政法院應
依職權查明認定。如
經查明確有此情形,即應依上開規定辦理,庶能維護公益。
然
情況判決屬例外規定,宜審慎為之,如違法之行政處分之
撤銷,尚未達與公益相違,自不宜作成情況判決,以符法制
。查本件若判決撤銷原處分再重新辦理徵收,固然將需一定
時間辦理,惟本件張平岳等人所共有系爭土地上所建之電塔
,參加人已取得該土地分管人張金池等人79年12月間之切結
書及土地使用同意書,經
彼等同意進入系爭土地施工,80年
6月間興建電塔完成,迄經作供電之使用已達10餘年,即便
內政部為重新徵收,何以對供電之使用發生影響,又該電塔
設立處是否即無取代處所,所造成對公益是否重大?原審泛
稱對於大臺中地區民生及工業用電,有莫大利益,此為眾所
周知之事實
云云,惟未見其詳述得
心證之理由,此攸關本件
是否符合情況判決之
適用,尚待查明。張平岳等人指摘原判
決有不備理由之違法,為有理由。(三)綜上,本件二造上訴
均為有理由,且事實均尚未臻明確,自應由本院將原判決予
以廢棄,發由原審再予調查,另為適法之裁判。又張平岳等
人先位聲明請求撤銷原處分及訴願決定有關徵收部分,既經
本院發回由原審重為審認,則原審以先位聲明為無理由,進
而亦審究張平岳等人備位聲明請求依行政訴訟法第199條第1
項規定之損害賠償為無理由而駁回其等之訴,亦應一併廢棄
,
附此敘明。
六、據上論結,本件內政部、張平岳等人上訴均為有理由,爰依
行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻