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最　高　行　政　法　院　判　決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第393號 上　訴　人　民間全民電視股份有限公司 代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　洪貴叁　律師 　　　　　　洪偉勝　律師 被 上訴 人　國家通訊傳播委員會 代　表　人　乙○ 　　　　　　　　　　　　　送達代收人　丙○○ 上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國97年6 月18日臺北高等行政法院96年度訴字第3201號判決，提起上訴， 本院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄。 訴願決定撤銷。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 　　理 由 一、緣上訴人經營之「民視新聞台」頻道於民國（下同）96年3 月26日19時54分許播出「槍擊案我做的歹徒光碟放話」之新 聞，該新聞內容播放涉臺中槍擊案的黑道份子口出恐嚇言語 之影片，影片中該男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及 短槍，並揮舞其槍枝對鏡頭嗆聲：「你就要把他處理掉」、 「想不到你昨天就出手了」、「和別人無關就我和你」、「 出來面對我，讓我遇到就是這樣（手持槍枝子彈上膛動作） 」等語。被上訴人認定上訴人播出前揭節目違反衛星廣播電 視法第17條第3款規定，復查上訴人前因相同違法事證，經 行政院新聞局以94年7月29日新廣四字第0940623959號行政 處分書核處在案；茲再違法，應依同法第36條第5款及國家 通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定， 以96年4月12日通傳播字第09605046720號裁處書（下稱原處 分）處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並應立即改正。 上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起 本件上訴。 二、上訴人於原審起訴主張：㈠依中央行政機關組織基準法第21 條第1項之規定即就獨立機關之首長、副首長及其合議制之 成員，由一級機關首長，即行政院院長提名經立法院同意後 任命者，其管轄等級相當於二級機關，即中央各部、會之層 級。又依國家通訊傳播委員會組織法第4條第3項後段之規定 足徵被上訴人於管轄層級上，為相當於二級機關之獨立機關 。而依訴願法第4條第7款之規定，其訴願之管轄機關應為主 管院，是就本件言，被上訴人之管轄等級依法既相當於中央 二級機關，依訴願法第5條第1項之規定，按其管轄之等級， 應比照同法第4條第7款之規定，由主管院管轄訴願。被上訴 人捨此不為，逕行引用訴願法第4條第8款及同法第5條第1項 ，而拒絕適用訴願法第4條第7款之規定，自我升格將其管轄 層級比擬為中央各院，並拒將本件訴願依法送交法定訴願管 轄機關管轄，無異於我國憲法五院規定以外再行創設一院， 其違反正當法律程序及權力分立原則，已至為顯然。本案訴 願決定逕引用訴願法第4條第8款之規定及同法第5條第1項規 定，被上訴人於管轄等級自行比照為中央各院，而自行創設 訴願管轄，已與訴願法之規定有違。參諸國家通訊傳播委員 會組織法第4條規定及中央行政機關組織基準法第6條第1項 規定，被上訴人之組織編制地位等同於部會等二級機關；又 被上訴人人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認 被上訴人機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8 款規定之中央各院。㈡系爭影片係由警察機關所提供，上訴 人因信賴警察機關之依法行政，而不致懷疑其內容有違反公 共秩序或善良風俗等情事，上訴人自無行政罰法第7條第1項 之故意或過失可言，被上訴人不應以上訴人有違反公共秩序 、善良風俗之惡意播送行為而課予罰鍰處分，俾符行政一致 性原則並保障人民之權益。又系爭新聞究否會影響兒童或少 年身心健康，或對公共秩序、善良風俗有其實質影響，而其 影響又是否為系爭新聞所造成，均有疑義，被上訴人不予詳 查，僅為機械性判斷，已有不法。且原處分未載明系爭新聞 如何危害青少年身心健康或如何破壞公共秩序、善良風俗， 即遽以核罰，顯有裁量濫用之違法。㈢系爭新聞播出後，基 於媒體自覺，上訴人於96年3月27日上午內部編採會議後， 已採取消音及剪輯畫面之作法。更於同日晚間7時59分接獲 「新聞自律委員會」主委通知轉達被上訴人之關切後，立即 自晚間8點停止播出該則新聞。是系爭影片既由警察機關所 提供，上訴人並無違法性之認識，事後又自律主動修正或停 止播出，故被上訴人堅持課上訴人罰鍰，有違比例原則中之 最小侵害原則，實難謂於法相合等語，求為判決撤銷訴願決 定及原處分。 三、被上訴人則以：㈠被上訴人係中央行政機關組織基準法第3 條第2款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主 運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性 及適法性監督；㈡訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管 轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分 機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第5條第1 項規定，被上訴人得為訴願管轄機關；㈢被上訴人依訴願法 第52條第1項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超 過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與審議被上訴人所為 之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀 之原則。㈣上訴人所播出系爭之節目內容涉及違反衛星廣播 電視法第17條第3款規定，經被上訴人於96年3月30日第2次 「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論，及96年3月30日第153 次委員會議決議，認為違法事實明確，依同法第36條第5款 及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點 規定，據以裁處上訴人罰鍰30萬元等語，資為抗辯，求為判 決駁回上訴人在原審之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：現行訴願法第 4條第7款修正當時，並無其他實質之獨立行政機關，顯然未 就不服獨立通訊傳播監理行政機關未經聽證程序之行政處分 之救濟方式有所規範，則為貫徹司法院大法官釋字第613號 解釋意旨並參照訴願法第4條第8款規定，得由被上訴人受理 不服該會未經聽證程序之行政處分。又獨立機關依中央行政 機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督， 是倘不服被上訴人之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將 導致行政院可就被上訴人基於核心領域職權所為個案具體決 定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所示之意旨相違。 再者，行政院如可撤銷被上訴人之決定，將產生行政院實質 介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對被上訴 人直接進行指揮監督，亦不符合中央行政機關組織基準法「 自主運作」之要求。被上訴人自設訴願審議委員會自屬有「 法理」上之依據，且此係中央行政機關組織基準法建制「獨 立機關」後方發生之問題，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應 限縮訴願法第4條第7款適用範圍。故被上訴人組織上雖等同 於部、會之二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作 用法上等同於一級行政機關，應使被上訴人類推適用訴願法 第4條第8款規定自設訴願審議委員會。從而，原處分並無不 法，訴願決定應予以維持，判決駁回上訴人之訴。 五、上訴意旨略謂：㈠原判決於法律未修正前，肯認被上訴人得 不經立法、修法自行創設訴願管轄機關，已有判決適用法則 錯誤及判決理由不備之違法；其援引司法院大法官釋字第61 3號解釋、同號解釋所附行政院釋憲聲請書及相關學者之少 數見解，認被上訴人能完全獨立於行政院外自設訴願管轄， 消極不適用國家通訊傳播委員會組織法及訴願法之現行規定 ，又有裁判適用法則錯誤與判決不備及理由矛盾之違法。㈡ 原判決認系爭新聞畫面縱為警方提供，然新聞來源不論源自 何處，廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務， 對於新聞報導之製播內容亦應嚴加編審、過濾，自不得以畫 面係由警局提供而主張免責，亦有不適用法則及判決理由不 備之違法，爰求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處 分。 六、本院查： ㈠按「訴願之管轄如左：……七不服中央各部、會、行、處、 局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八不服中央各院 之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外 之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級 ，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務 監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8 款及第5條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願 時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依 訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。 ㈡次按，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關 ，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外 ，不受其他機關指揮監督之合議制機關。同法第2條第1項規 定除國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法 律另有規定者，從其規定外，該法適用於行政院及其所屬各 級機關。查被上訴人雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機 關，但其既非國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機 關組織，自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬 各級機關。因此，不服被上訴人之行政處分者，在其他法律 無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定， 應向行政院提起訴願，始為適法。 ㈢查本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議： 「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理 有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、 第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（ 下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳 會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權 時，就其是否涉及處理與釋字第61 3號解釋『有關事項』， 發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法 官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法 院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件 第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並 不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請 補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第 2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定 範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案 決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分 之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行 政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見 解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』， 故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。 人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織 法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政 院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應 依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」是上訴意旨 主張：本件被上訴人自任訴願管轄機關，有判決適用法則不 當之違背法令，自屬有據。 ㈣再按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管 轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新 審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤 銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機 關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具 答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴 願法第58條所明定。本件上訴人因不服被上訴人所為之原處 分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政 院，被上訴人於收受上訴人之訴願書時，依前引訴願法第58 條規定，應先行重新自我審查，被上訴人既未依上訴人之請 求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3項規定，即應儘速 附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政 院，詎被上訴人未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴 觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規 定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法 。 ㈤綜上所述，被上訴人就上訴人不服原處分提起之訴願，未依 訴願法第4條第7款及第58條規定辦理，而逕為駁回上訴人訴 願之決定，於法尚有違誤，原判決遞予維持，未予糾正，自 亦有未合，上訴意旨執此指摘，訴請廢棄，為有理由，應由 本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定 ，被上訴人並應依本院法律見解，將本件上訴人訴願書及相 關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至上 訴人訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚 未完成，結論未定，無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主 張，併此敘明。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　99　　年　　4　　 月　　22　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官　高　啟　燦 法官　廖 宏 明 法官　黃　秋 鴻 法官　黃　合　文 法官　王　碧　芳 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　99　　年　　4　　 月　　23　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　莊　俊　亨