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行 政 法 院 判 決
99年度判字第606號
上 訴 人 桃園縣政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 吳尚昆
律師
李怡卿 律師
被 上訴 人 財團法人桃園縣民營諾瓦國民小學
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 黃蓮瑛 律師
吳姝叡 律師
姜 萍 律師
上列
當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國97年7月10日臺
北高等行政法院96年度訴字第3402號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人擬具水土保持計畫向上訴人申准於桃園縣○○鄉○
○段232-4、232-7、232-9、293、293-6、293-9、294-1、2
94-2、294-3地號等9筆山坡地內開挖整地興建學校，開挖面
積為23,529平方公尺。案經上訴人於民國（下同）95年2月1
4日
核定其水土保持計畫，並核發施工許
可證後，
乃依據山
坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5
條、第6條及上訴人91年6月20日府農林字第0910132551號公
告之「桃園縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，於
96年4月4日府農林字第0960109512號函核定被上訴人應繳交
山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）3,952,872元（計算
方式：開發面積23,529平方公尺×土地公告現值1,400元／
平方公尺×12％）。被上訴人不服，提起
訴願，遭決定駁回
，提起
行政訴訟，經原審法院96年度訴字第3402號判決將
訴
願決定及原處分均
撤銷，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：
系爭小學為被上訴人依據桃園縣
公立學校委託民間經營
自治條例所興辦、由上訴人委託被上
訴人經營之公立學校，依行政院農業委員會
頒布之回饋金繳
交辦法第8條第1項第3款規定，應免繳交山坡地開發利用回
饋金。又依
前開辦法第6條，水土保持計畫經
主管機關核定
後，應核算回饋金數額，並應通知繳交
義務人於1個月內至
指定地點，繳交回饋金。被上訴人於95年2月14日取得上訴
人所核發水土保持計畫施工許可證後，倘有應繳交回饋金之
情事，上訴人應即通知，
竟遲至1年多後始為之，有悖常情
及違反
信賴原則。且上訴人為委託經營之委託人，縱本件須
繳交開發利用回饋金，依法最終繳交人仍為上訴人，如此一
來，將實際造成地方政府機關使用山坡地須繳交開發利用回
饋金之不合理情形等語，求為撤銷原訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：依桃園縣公立學校委託民間經營自治條例第4
條及
兩造所簽訂之桃園縣公立學校委託民間經營契約可知，
本件為上訴人提供土地給被上訴人建校，其性質乃委建學校
，並非被上訴人
所稱公立學校委託經營，當然合於桃園縣公
立學校委託民間經營自治條例所稱之民營學校，復依公立國
民小學及國民中學委託私人辦理條例草案條文
暨立法說明意
旨，被上訴人應屬私立學校，其既為民營學校，依回饋金繳
交辦法第8條規定之反面解釋，自有繳交回饋金之義務等語
，
資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依私立學校法
第1條第1項、第2條可知所謂私立學校，當屬私人申請設立
之學校。查上訴人辦理本案之法令依據為「桃園縣公立學校
委託民間經營自治條例」，且兩造依
上開自治條例簽訂「桃
園縣民營學校經營契約」。顧名思義，依上開自治條例名稱
，可知依該條例所設立之學校其屬「公立學校」，僅係委託
「民間經營」。又上開自治條例第1條明文指出該條例係上
訴人為鼓勵私人興學，特依據教育基本法第7條第2項規定所
制訂。復
參照教育基本法第7條第2項益證依該條例所設立之
學校其屬「公立學校」，僅係委託「民間經營」。若係私立
學校，即無教育基本法第7條第2項之
適用。被上訴人係上訴
人委託興辦的小學，依上開自治條例第2條規定，被上訴人
固係上訴人委託被上訴人「興辦」，
惟被上訴人同時亦屬自
治條例第4條第1項所規定之委建學校，此為上訴人訴訟代理
人於原審法院所
自承，但查上開自治條例名稱本身及同條例
第2條以外其他法條，甚至第4條第1款後段，均以「經營」
上開自治條例之民營學校為其用語；另兩造所簽訂之「桃園
縣民營學校經營契約」名稱及內容之第3條、第15條、第16
條亦均使用經營字眼，
足證被上訴人係受上訴人委託「興辦
」且「經營」至明。另上開自治條例特別定義「民營學校」
，並規定委託民間經營之小學興建後，其所有校舍、附屬設
備之所有權均屬上訴人所有，可知所謂「民營學校」，即屬
該條例名稱之「公立學校」之一種，核與
首揭私立學校法所
規範之「私立學校」有別。從而
前揭自治條例第5條並未否
定同條例所稱之「民營學校」係「公立學校」之事實，僅係
規範受託之經營者應
比照私立學校法之規定辦理財團法人登
記及設置董事、監察人而已，要無因此項規定，即否認「民
營學校」為「公立學校」。
按行政委託之方式得以
行政契約
或
行政處分為之，由
行政機關斟酌委託事項及相關法規規定
而定。受委託行使
公權力之個人或團體，係屬「準行政機關
」，在受委託權限範圍內，取得與行政機關相同的權限與地
位。從而，本件被上訴人受上訴人委託「興辦」、「經營」
小學，係基於準行政機關之地位，應屬「公立學校」無疑。
兩造間所簽訂之經營契約係依行政契約之方式而為行政委託
，上訴人與被上訴人間存有委任關係，被上訴人依民法第54
6條第1項規定可向上訴人請求償還因處理經營小學之委任事
務，所支出之必要費用。查關於被上訴人山坡地開發利用，
其實際利用者實為上訴人
而非被上訴人，此由委託經營
期間
屆滿或終止，被上訴人之所有權須移轉回上訴人可證，上訴
人既為系爭山坡地實際開發利用之政府機關，依法本毋須繳
交開發利用回饋金。從而，上訴人系爭命被上訴人繳交回饋
金之處分，即非合法，且亦無必要。上訴人雖以公立國民小
學及國民中學委託私人辦理條例草案條文暨立法說明第3條
為抗辯，惟本件被上訴人係依上開自治條例與上訴人簽訂經
營契約，受託興辦、經營小學，並非依據尚未立法完成之「
公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例」草案，要無援
引做為抗辯之理，因而判決將原決定及原處分均予撤銷。
五、上訴意旨略謂：原判決對將上訴人依據教育基本法第7條第2
項所制定之「桃園縣公立學校委託民間經營自治條例」解釋
錯誤，並據該錯誤解釋認定被上訴人屬公立學校，並認被上
訴人毋須繳交開發利用回饋金，判決適用法規
顯有不當，屬
行政訴訟法第243條第1項之違背法令；原判決錯誤援引
行政
程序法第16條第1項、訴願法第10條及行政訴訟法第25條之
規定，認被上訴人屬「準行政機關」，在受委託權限範圍內
，取得與行政機關相同的權限與地位，未釐清被上訴人係私
人興學，從上開自治條例及經營契約通盤觀察，其受委託行
使公權力之範圍極小，判決適用法規顯有不當，亦屬行政訴
訟法第243條第1項之違背法令；原判決認系爭開發利用之興
辦者實質上為上訴人，被上訴人僅為受委託經營者，故免繳
回饋金
一節，未對回饋金繳交辦法第8條第3款為正確解釋，
且所持理由矛盾，有行政訴訟法第243條第1項及同條第2項
第6款之違背法令，
爰求為判決廢棄原判決。
六、本院查：
㈠按森林法第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長
期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……．二
、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……（第2項）前項…
…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，
其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應
遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之
。」
㈡又按回饋金繳交辦法第1條規定：「本辦法依森林法第48條
之1第2項規定訂定之。」、第2條規定：「本辦法所稱山坡
地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」、第3條規
定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第
1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申
報書之行為。」、第4條規定：「山坡地開發利用回饋金（
以下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或
簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、第5條規定：
「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之
類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保
持申報書之計畫面積與其當期
公告土地現值乘積百分之6至
百分之12計算。……（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘
積比率，由主管機關公告之。」、第8條第3款規定：「山坡
地開發利用有下列情形之一者，免繳交回饋金：三、中央、
地方各級政府機關及公立學校興辦者。」暨上訴人91年6月
20日府農林字第0910132551號函公告乘積比率12%。核上開
辦法係基於森林法第48條之1之具體明確授權而訂定，且核
上開辦法及公告內容（比率）均未逾越授權之範圍，亦未牴
觸母法之立法意旨，上訴人據以適用，於法並無不合。
㈢再按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用
，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、
使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、第12
條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內
從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定
，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估
審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳
墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢
棄物或其他開挖整地。」
㈣原判決將訴願決定及原處分
予以撤銷，係以被上訴人受上訴
人委託「興辦」、「經營」小學，係基於準行政機關之地位
，應屬「公立學校」無疑；又被上訴人縱非公立學校，本件
山坡地開發利用，其實際利用者實為上訴人而非被上訴人，
上訴人既為系爭山坡地實際開發利用之政府機關，依法本毋
須繳交開發利用回饋金為由，
固非無見，
惟查：
1.查本件被上訴人係擬具水土保持計畫向上訴人申請准於桃
園縣○○鄉○○○段232-4等9筆土地開挖整地興建學校，
上訴人於95年2月14日對被上訴人之申請予以核定，同時
核發施工許可證，為原判決所確定之事實，則依
上揭回饋
金繳交辦法第4條關於回饋金之繳交義務人為擬具水土保
持計畫之水土保持義務人的明文規定以觀，被上訴人自屬
系爭回饋金之繳交義務人。
2.又查被上訴人設立之依據係桃園縣公立學校委託民間經營
自治條例及兩造依上開自治條例簽訂之「桃園縣民營學校
經營契約」，亦為原判決所確定之事實。則按上開自治條
例第4條第1款規定：「本自治條例所稱之民營學校如下：
一、委建學校：本府無償提供土地，由民間團體或私人投
資興建校舍、附屬設備，其所有權應歸本府所有。民間團
體或私人取得使用權及經營權。」及第5條第1項規定：「
民營學校之受託經營者，應依私立學校法之規定，辦理財
團法人登記，除董事會外，並應置監察人1至3人。同一法
人經營民營學校以2所為限。」、第6條規定：「私立學校
財團法人得經營本自治條例之民營學校。」暨上開經營契
約第1條約定：「委建學校由甲方（按即上訴人）提供…
…土地，委託乙方（按即被上訴人）辦理本契約指定之設
校與經營事項……」及第6條約定：「乙方（按即被上訴
人）辦理財團法人登記，除董事會外，並應置監察人1至3
人。」、第7條約定：「私立學校財團法人得經營本自治
條例之民營學校。」可知，被上訴人僅係受委託辦理委建
學校，並取得使用權及經營權之財團法人，其並非公立學
校本身，原判決謂被上訴人受上訴人委託「興辦」、「經
營」小學，係基於準行政機關之地位，應屬公立學校無疑
云云，其適用法規尚有未當之處。
3.承上所述，被上訴人既係上開山坡地之經營人、使用人，
自屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，則其於上
開山坡地從事開發建築用地等行為，依同法第12條第1項
第4款規定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，
亦係基於其自己之水土保持義務；從而本件開發利用案，
回饋金之繳交義務人，自係擬具水土保持計畫之水土保持
義務人即被上訴人，又因其並非中央、地方各級政府機關
或公立學校，
尚不得援引回饋金繳交辦法第8條第3款之規
定主張免繳交回饋金。至原判決認本件實際開發利用者為
上訴人即政府機關云云，則係將被上訴人自己之水土保持
義務誤為上訴人之水土保持義務，與上開水土保持法第4
條、第12條第1項第4款之明文規定未合，適用法規
難謂正
當。
㈤綜上，原處分命被上訴人繳交回饋金，並無
違誤，訴願決定
遞予維持，亦無不合，原判決以上開之理由，因而撤銷原處
分及訴願決定，即有適用法規不當之違背法令，上訴人求為
廢棄改判，為有理由，又本件依原判決所確定之事實已可為
裁判，應由本院廢棄原判決，自為判決駁回被上訴人在第一
審之起訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 吳 東 都
法官 陳 金 圍
法官 黃 合 文
法官 王 碧 芳
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 6 月 11 日
書記官 莊 俊 亨