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行 政 法 院 判 決
99年度判字第642號
上 訴 人 中華聯網寬頻股份有限公司
97號17樓之1
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 詹文凱
律師
被 上訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 乙○
上列
當事人間電信法事件,上訴人對於中華民國97年9月3日臺北
高等行政法院97年度訴字第524號判決,提起上訴,本院判決如
下:
主 文
原判決廢棄。
被上訴人96年12月24日通傳訴決字第0964680062號
訴願決定
撤銷
。
第一審及上訴審
訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、
緣上訴人依被上訴人發布之無線寬頻接取業務管理規則等相
關規定,於民國(下同)96年6月11日檢送申請書、事業計
畫書等相關文件,向被上訴人申請無線寬頻接取業務特許,
經被上訴人依電信法第14條第6項規定訂定之無線寬頻接取
業務管理規則第8條規定所設之業務審查作業小組,於96年7
月15日審查其所提出之申請書、事業計畫書及資格與條件,
並完成面談程序後,總評分為74分,依無線寬頻接取業務釋
照第1階段審查作業要點第10點規定審查不合格,並經被上
訴人96年7月17日第180次委員會議決議通過,
爰依無線寬頻
接取業務管理規則第23條規定,以96年7月18日通傳營密字
第09605112350號
行政處分書(下稱原處分),未將上訴人
列入公告之合格競價者名單。上訴人不服,於同年8月14日
向行政院提起訴願,經行政院通知被上訴人答辯,被上訴人
不為答辯,並自居為
訴願決定機關,於同年12月24日作成通
傳訴決字第0964680062號訴願決定(下稱
系爭訴願決定),駁
回上訴人之訴願。行政院於未獲被上訴人答辯後,
乃於97年
1月17日作成訴願決定,撤銷被上訴人所為之行政處分。上
訴人認被上訴人自為之系爭訴願決定,屬無效之處分,遂提
起本件
行政訴訟,
先位聲明確認系爭訴願決定無效,並備位
聲明撤銷系爭訴願決定,經原審法院判決駁回後,提起本件
上訴。
二、上訴人起訴主張:依中央
行政機關組織基準法第6條第1項第
3款、第11條第1項第2款、第21條及第32條規定之精神,
獨
立機關之層級相當於二級機關,即中央之部會層級。是被上
訴人之組織依法應屬「獨立機關」,
按前揭說明,其即屬二
級機關之層級,則對其作成之行政處分提起訴願,按訴願法
第4條規定,自應由主管院即行政院審查決定。
詎被上訴人
竟對其作成之行政處分,自行作成訴願決定,顯已違反專屬
管轄之規定,按
行政程序法第111條第6款及第7款規定,自
屬無效之決定,而上訴人
業已按行政訴訟法第6條之規定,
進行先行程序,於遭被上訴人拒絕後,依行政訴訟法第6條
第1項之規定,向原審起訴請求確認被上訴人所作之系爭訴
願決定為無效。倘如原審認為被上訴人之訴願決定非屬
行政
程序法第111條第6款及第7款所定之無效情形,
惟因被上訴
人非屬訴願之有權決定機關,違法所作訴願決定業已有行政
訴訟法第4條第2項所指「逾越權限」之情形,故得為
撤銷訴
訟之客體,因此備位請求依行政訴訟法第4條撤銷該訴願決
定。況就同一之原處分先後竟有行政院及被上訴人作成結果
迥異之訴願決定,實令上訴人無所
適從等語,為此提起本件
訴訟,請求確認系爭訴願決定無效,或撤銷系爭訴願決定。
三、被上訴人則以:訴願法第4條第7款之訴願管轄規定,應僅適
用於具層級式組織之上下級機關,而被上訴人行使核心領域
職權具獨立性,所為具體個案決定行政處分時,應無上級行
政機關可言。且其於組織層級上雖相當於部、會之二級機關
,然其作用法上等同於一級行政機關。故其本於職權作成行
政處分時,係等同於一級行政機關之地位,不服該處分之訴
願管轄,自應
類推適用訴願法第4條第8款規定。是被上訴人
依訴願法受理本案自為審理,並為訴願決定,未違反行政程
序法第111條第6款專屬管轄之規定,亦無重大明顯之瑕疵。
又上訴人誤向無
管轄權限之行政院提起訴願,雖收受機關未
將事件移送被上訴人,並通知上訴人,惟被上訴人於收受上
訴人訴願書
繕本後,視為已向被上訴人提起訴願,被上訴人
自為審理,程序上並無
違誤。至於實體部分,因被上訴人就
無線寬頻接取業務所為之特許處分,涉及高度專業性及技術
性,具有不可替代性,且審查作業小組所為評定結果,亦無
認定之事實有顯然錯誤、審查程序不符相關規定
等情事,對
於專家學者組成之審查作業小組之專業決定,於被上訴人對
系爭申請案具有
判斷餘地及一定
裁量權限下,自應
予以尊重
,此觀諸司法院釋字第319號、462號解釋意旨即明。是被上
訴人訴願決定重新計算原處分上訴人得分結果後,認為審查
小組委員給分之加總計算有誤,上訴人實際總評分應為73分
,
上開評定結果與原處分原評定總分74分雖有差異,然皆與
被上訴人所公告合理化分數達75分以上者為審查合格之要求
未合,故認定上訴人為不合格競價者之判斷並無錯誤,被上
訴人之訴願決定並無行政訴訟法第4條第2項所指「逾越權限
」之情形,上訴人備位聲明請求撤銷為無理由等語,
資為抗
辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴,係以:㈠程序方面:現行訴
願法第4條第7款修正當時,並無其他實質之獨立行政機關,
顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關未經
聽證程序之行
政處分之救濟方式有所規範,則為貫徹司法院釋字第613號
解釋意旨並
參照訴願法第4條第8款規定,得由被上訴人受理
不服該會未經聽證程序之行政處分。又獨立機關依中央行政
機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督,
是倘不服被上訴人之行政處分提起訴願係由行政院管轄,將
導致行政院可就被上訴人基於核心領域職權所為個案具體決
定為適當性及
適法性監督,而與上開解釋所示之意旨相違。
再者,行政院如可撤銷被上訴人之決定,將產生行政院實質
介入獨立機關自主運作之結果,如此
不啻由行政院對被上訴
人直接進行指揮監督,亦不符合中央行政機關組織基準法「
自主運作」之要求。被上訴人自設
訴願審議委員會自屬有「
法理」上之依據,且此係中央行政機關組織基準法建制「獨
立機關」後方發生之問題,乃屬
嗣後隱藏
法律漏洞,此時應
限縮訴願法第4條第7款適用範圍。故被上訴人組織上雖等同
於部、會之二級機關,但因屬獨立機關而無監督機關,在作
用法上等同於一級行政機關,應使被上訴人類推適用訴願法
第4條第8款規定自設訴願審議委員會。從而,被上訴人自為
本件訴願管轄機關並無不法,亦無行政程序法第111條所規
定之無效事由,該訴願決定自非無效。㈡實體方面:上訴人
備位訴之聲明雖僅載明撤銷訴願決定,但其真意顯包括撤銷
原處分(以達列入公告之合格競價者名單之目的),故本案
應就原處分有無不法併為審究。另行政院既非原處分之
訴願
機關,行政院就原處分所作成之訴願決定(原處分撤銷),
即不能
拘束被上訴人,原處分自仍存在。又
參酌司法院釋字
第462號解釋,對於各該專業領域具有充分專業能力學者專
家之審查結果,除能提出具有專業學術依據之具體理由,動
搖該專業審查之可信度與正確性,原則上即應尊重其判斷之
意旨。本件原處分係依審查會議總評意見認上訴人未達75分
,為不合格競價,其並非就不當因素而為聯結,亦未違反
平
等原則及濫用裁量情事,故按前揭解釋意旨,自應予以尊重
等語,因將系爭訴願決定及原處分均予維持,駁回上訴人之
訴。
五、本院按:
㈠、本件因被上訴人及行政院對於被上訴人96年7月18日通傳營
密字第09605112350號行政處分書之訴願管轄機關究為被上
訴人或行政院,發生爭議,並分別作成訴願決定,被上訴人
之系爭訴願決定不利於上訴人,行政院所為之97年1月17日
院臺訴字第0970080958號訴願決定則撤銷被上訴人之原處分
,有利於上訴人,上訴人乃以對其不利之系爭訴願決定為提
起
行政爭訟之
程序標的,提起本件訴訟,故其程序標的不及
於被上訴人所作之96年7月18日通傳營密字第09605112350號
行政處分書。查上述二訴願決定併存,不論決定機關或決定
結果均相衝突,而發生爭議。按「公法上之爭議,除法律別
有規定外,得依本法提起行政訴訟」行政訴訟法第2條定有
明文。本件由於就同一處分有互相矛盾之訴願決定併存,致
上訴人之法律上地位陷於不明確,而有提起訴訟請求排除法
律地位不明確之必要,故上訴人有受訴訟保護之利益存在,
其訴訟類型雖非行政訴訟法第4條撤銷訴訟、第5條課予義務
訴訟及第8條
給付訴訟等典型之訴訟,但其屬公法爭議既無
疑問,又無法律之除外規定,自應准許其提起本件訴訟,核
先敘明。
㈡、先位聲明請求確認訴願決定無效之部分:
按行政程序法第111條規定:「行政處分有下列各款情形之
一者,無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、
應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬
不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內
容違背
公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有
關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明
顯之瑕疵者。」。所謂重大明顯之瑕疵必「如同寫在額頭上
」,任何人一望即知,方屬無效,除此之外,非屬任何人一
望即知之重大明顯之瑕疵,縱行政處分有瑕疵,充其量僅為
違法,不外為撤銷之原因
而非當然無效,自不得以確認之訴
之訴訟型態,訴請確認行政處分(訴願決定為廣義之行政處
分)無效。而本件所涉及到獨立機關之救濟層級問題,因於
我國法制中尚未有完備之相關規定,故被上訴人自為解釋有
受理訴願權限,尚非一望即知之重大明顯瑕疵,
揆諸前揭說
明,上訴人自不得以確認之訴之訴訟型態,訴請確認
行政處
分無效,是上訴人請求確認訴願決定無效之部分應為無理由
。
㈢、備位聲明請求撤銷訴願決定之部分:
⒈按「訴願之管轄如左:……七、不服中央各部、會、行、處
、局、署之行政處分者,向主管院提起訴願。八、不服中央
各院之行政處分者,向原院提起訴願。」、「人民對於前條
以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時,應按其管轄
等級,
比照前條之規定為之。訴願管轄,法律另有規定依其
業務監督定之者,從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、
第8款及第5條所明定。是不服行政機關之行政處分而提起訴
願時,除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外,應
依訴願法第4條及第5條規定,決定受理訴願之機關。
⒉次按,中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關
,指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外
,不受其他機關指揮監督之合議制機關。同法第2條第1項規
定除國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法
律另有規定者,從其規定外,該法適用於行政院及其所屬各
級機關。查被上訴人雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機
關,但其既非國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機
關組織,自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬
各級機關。因此,不服被上訴人之行政處分者,在其他法律
無特別規定時,依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定,
應向行政院提起訴願,始為適法。
⒊復本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議:
「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理
有關事項,應依解釋意旨為之,業經司法院釋字第185號、
第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會(
下稱通傳會)之行政處分所提之訴願,應由行政院或由通傳
會管轄?發生見解歧異,並於依法行使統一法令見解之職權
時,就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』,
發生適用釋字第613號解釋之疑義,爰依法
聲請司法院大法
官就釋字第613號解釋之適用範圍,為補充解釋。案經司法
院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件
第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題,並
不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內,自不生就此聲請
補充解釋之問題』,故不受理。是釋字第613號解釋理由2第
2段雖謂『承認獨立機關之存在,其主要目的僅在法律規定
範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案
決定之指揮與監督』等語,但並非有關不服通傳會行政處分
之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行
政處分所提訴願應如何定其管轄機關,依法行使統一法令見
解之職權時,並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』,
故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題,
合先敘明。
人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時,因通傳會組織
法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定,而通傳會係行政
院所屬之行政機關,其層級相當於部會等之二級機關,故應
依訴願法第4條第7款規定,由行政院管轄之。」。是上訴意
旨主張:原判決在無其他法律依據之情形下,竟自行認定被
上訴人為訴願法第4條第8款之「中央各院」之機關,而認被
上訴人得自任訴願管轄機關,有判決適用法則不當之違背法
令,自屬
有據,應由本院予以廢棄。
⒋
綜上所述,不服被上訴人之行政處分者,在其他法律無特別
規定時,依訴願法第4條第7款及第5條之規定,應向行政院
提起訴願,始為適法。經查上訴人於96年6月11日向被上訴
人申請無線寬頻接取業務特許案之第1階段審查,遭被上訴
人以原處分駁回後。上訴人於同年8月14日即向行政院提起
訴願,並經該院於97年1月17日作成訴願決定,撤銷被上訴
人所為之行政處分。則本件被上訴人自居為訴願機關所作成
系爭訴願決定,既有如前揭說明之違法,自應予以撤銷。又
被上訴人96年7月18日通傳營密字第09605112350號行政處分
既經行政院97年1月17日院臺訴字第0970080958號訴願決定
撤銷,被上訴人應依行政院決定意旨另為適法之處分。
六、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 曹 瑞 卿
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
以 上
正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
書記官 阮 思 瑩