臺北高等
行政法院判決
108年度訴字第1167號
110年3月24日
辯論終結
原 告 曾台安
陳志成
姜政焜
葉高潔
曾福
陳清賢
戴玉琴
魏月嬌
陳素清
陳相進
共 同
訴訟代理人 詹順貴
律師
複代理人 郭庠榛 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科(縣長)
訴訟代理人 許翔璽
許家銘
張維升
參 加 人 新竹縣竹北市公所
代 表 人 何淦銘(市長)
訴訟代理人 林士淳 律師
上列
當事人間環境影響評估法事件,原告不服行政院環境保護署
中華民國108年5月28日環署訴字第1080013854號
訴願決定,提起
行政訴訟,本院判決如下:
主 文
訴願決定及原處分均
撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要:
參加人為「新竹縣竹北市第六公墓公園化納骨塔新建工程」
開發案(下稱
系爭開發案)之開發單位,前經被告所屬環境
影響評估審查委員會(下稱環評會)通過環境影響說明書審
查結論,認應繼續進行第二階段環境影響評估,經被告環評
會作成有條件接受開發之審查結論,並於民國87年7月2日以
87府環一字第72138號公告系爭開發案審查結論在案。
嗣因
納骨塔骨灰收容量由原規劃19,500罐變更為100,416罐等之
需求,參加人
乃依據環境影響評估法(下稱環評法)第16條
及環評法施行細則第37條規定,經由被告(民政處)函轉環
境影響差異分析報告至被告。其後於107年8月20日經被告環
評會107年第5次會議(下稱系爭環評會議)審查通過「新竹
縣竹北市第六公墓公園化納骨塔新建工程第一次環境影響差
異分析報告」(下稱系爭環差分析報告),並決議「同意本
次所提環境影響差異分析報告」,案由被告以108年1月15日
府授環發字第1088650010號函(下稱原處分)同意備查系爭
環差分析報告定稿本。原告不服,提起訴願,經訴願決定駁
回,遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張:
㈠、環評法施行細則第38條第1項第1款不單純以「面積」而
是以
「規模擴增」達10%以上即認定會加重環境影響須重辦環評
。興建納骨塔規模之計算,應綜合納骨塔建築物的棟數、樓
地板面積與可容納放置納骨罈位數量來判斷,
而非僅以土地
開發面積做為判斷依據。本件變更後,可容納納骨罈從原來
19,500罐,巨幅擴增為100,416罐。納骨塔建築物由1棟變2
棟,原地上5層也增高為7層,開發之樓地板面積則從原來1,
466坪,增加為2,852坪,系爭開發案變更後,其規模大幅擴
增,確實遠遠超過原本10%以上。被告援引環保署107年5月2
2日環署綜字第0000000000C號令(下稱系爭環保署令),主
張依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」
(下稱系爭認定標準)第33條規定,殯葬設施應否實施環評
,是以面積大小為判斷依據,
惟系爭環保署令不僅有悖文義
解釋與
體系解釋,且將有違環評法作為保護環境的預防機制
的立法目的。而且,縱使不
適用第1款,仍需檢核有無該當
第2至5款的適用,最後仍可再評估是否啟動第6款的適用。
㈡、系爭開發案變更後,無論就其規模或水污染量、交通衝擊量
、廢棄物數量及山坡地土方開挖量等均大幅增加,該當環評
法施行細則第38條第1項第4款所定應重辦環評的事由。
㈢、原處分有判斷基於不完全資訊之違法。有關交通衝擊部分,
於系爭環評會議,許多環評委員
業已一再
指摘。然均未見參
加人有所提出或任何說明。被告卻逕於系爭環評會議當日作
成審查通過之決議,足徵原處分
顯有判斷基於不完全資訊之
違法。有關污水排放大幅增量,對於鄰近受水體之影響為何
,亦完全未見評估。違反環評法施行細則第37條之1第2項第
6款應評估「開發行為或環境保護對策變更後,對環境影響
之差異分析」之規定,原處分之判斷是基於不完全資訊之違
法。
㈣、於系爭環評會議,環評委員業針對「水污染」、「交通影響
」、「空氣污染」及「廢棄物」等環境因子,要求參加人應
補充調查評估資料,這些事項均涉及環評法施行細則第37條
之1第2項第6款所定「開發行為或環境保護對策變更後,對
環境影響之差異分析」之法定應評估、審查項目。然在參加
人尚未為任何資料之實質補充時,被告卻逕於系爭環評會議
作成審查通過之決議。參加人對於系爭環評會議所提意見之
回應說明補充資料,遲至107年9月10日始行提出,核其內容
,如前所述均屬參加人依法應調查、評估及記載事項,絕非
如被告所辯僅僅是定稿之細節內容。參加人於107年10月15
日始將委員提問事項之補充資料納入環差分析報告修正稿中
,顯見參加人之補充說明及補充資料均係在系爭環評會議後
始提出,然被告卻不待參加人補充
上開資料,逕於系爭環評
會議當天強勢主導作成通過環差審查之決議,再事後採書面
確認方式提請環評委員確認。依最高行政法院101年度判字
第55號判決及102年度判字第120號判決意旨,環評委員會未
就參加人重要之補正資料及說明為實質之合議及討論,卻採
書面確認方式替代,違反環評法第3條應行合議制之立法目
的及正當程序。
㈤、原處分僅記載參加人所提系爭開發行為第一次環境影響差異
分析報告定稿本同意備查,同時請參加人依環評書件內容及
審查結論切實執行並依環評法相關法規辦理,無論主旨或說
明,均未有任何理由,如再連結到系爭環評會議決議,其所
做會議紀錄僅抽象記載:「1.同意本次所提環境影響差異分
析報告。2.委員、相關機關及民眾意見經開發單位於會中回
復及承諾,業經本會確認,無須再另行開會審議,請開發單
位將補充說明資料及承諾事項納入,並經委員確認後製作成
定稿。3.經開發單位承諾施工階段優先使用符合規範之底渣
再生粒料及再製水泥製品進行本案工程。4.請依歷次通過之
環境影響評估書件內容及審查結論切實執行。」以及後面詳
附各委員、相關機關及民眾所提充滿疑慮的問題,完全看不
出有何支持其作成同意原處分之任何理由。
行政機關如要主
張享有
判斷餘地,行政機關必須說理。於本案,就必須記載
在委員審查意見仍有許許多多疑慮之下,委員會為何得以通
過的判斷過程及理由,讓司法得以有無基於錯誤之事實認定
或基於不完整資訊所做判斷等8項判斷基準加以審查,如僅
有結論沒有理由,即應認其判斷屬恣意濫權。
㈥、
並聲明:1、訴願決定及原處分均撤銷。2、訴訟費用由被
告負擔。
三、被告則以:
㈠、依據系爭環保署令核釋環評法施行細則第38條第1項第1款規
定,規模擴增適用於所有開發行為類別。本案依系爭認定標
準第33條殯葬設施內容皆是以開發面積認定,本案開發面積
之變動係因地籍重編重測後由2.6818公頃調整為2.686512公
頃,未達規模擴增10%以上。本計畫之「規模」依據認定標
準
予以認定,尚非無理。
㈡、系爭環評會議之召集及決議程序均符合相關規定,其決議是
參加人於完整回復委員及相關意見後始經共識決通過,並決
議毋須再行開會審議,與原告
所稱最高行政法院101年度判
字第55號判決及102年度判字第120號判決意旨為完全不同之
情況;至於定稿之細節內容再請委員協助「確認」,並非先
前會議未有共識或結論,而係藉助委員專業使環評書件內容
用自校對更精確(無誤),此為文書定稿程序之一環,環保
署該等程序亦係由業務單位為之(如環境差異分析報告審查
決議亦多為「請開發單位將補充資料納入定稿」),毋須委
員再行開會審議,被告所為反而更為嚴謹。
㈢、參加人於系爭環評會議中回復委員審查意見、列席機關及旁
聽民眾之意見內容,會中委員之提問經參加人逐項回覆說明
後,未再提出反對或其他異議,顯見委員認定參加人所提之
回復說明已足以供其審查判斷並勾選結論,環評相關法令亦
無明文規定委員應以口頭或書面意見詳述其勾選結論之理由
。被告依委員審查結論作成會議決議,參加人依會議決議將
會議中所提之說明及承諾事項彙整成表後納入定稿本初稿,
經與會委員全數確認無誤後,被告始同意定稿,並無任何違
法情形。被告之環境影響評估審查委員會依據參加人於會中
之回復說明及承諾(內容詳審查意見回覆表),作成同意通
過之決議,被告依據會議決議及定稿確認結果作成原處分,
絕無原告所稱僅有結論而無理由之情事。
㈣、並聲明:1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以:
㈠、本件並無違反環評法施行細則第38條第1項第1、4款規定之
情形
本件系爭開發行為乃納骨塔新建工程,有關開發行為之變更
,對於規模擴增有無達10%以上
一節,應以開發面積為判斷
基礎,而非以納骨塔骨灰收容數量作為判斷標準。而本件開
發行為變更之基地面積雖由地籍圖重測前之26,818平方公尺
,變為26,865.12平方公尺,但計畫土地之地號及範圍均未
改變,應無用地面積增加或開發規模擴增之情形,自無適用
環評法施行細則第38條第1項第1款之可言。再者,本件開發
行為變更,係為配合納骨塔增加收容使用量,變更後對於鄰
近之生活、自然、社會環境或保護對象之影響,相較於變更
前亦無加重影響
之虞,此由參加人之前所提系爭環差分析報
告,已就相關變更後之交通、水質噪音、廢棄物、空氣品質
、環境生態等項目進行分析及評估可明,且經環評委員於系
爭環評會議審查後,作出未達環評法施行細則第38條第1項
第4款情狀之認定。是以,本件並無原告所指有違反環評法
施行細則第38條第1項第4款之情形。
㈡、原處分並無判斷基於不完全資訊之違法
參加人於系爭環評會議召開前已提出系爭環差分析報告,並
於會議中除就環評委員所提意見,立即以口頭說明及回應外
,並同意將承諾事項納入系爭環差分析報告定稿本,經環評
委員當場討論,作出無須再另行開會審議之決定,此為當日
亦有出席系爭環評會議之原告曾台安等人所明知,亦有系爭
環評會議紀錄第9項決議第2點內載委員、相關機關及民眾意
見經參加人於會中回復及承諾,業經本會確認,無須再另行
開會審議,請參加人將補充說明資料及承諾事項納入,並經
委員確認後製作成定稿等語。足見於系爭環評會議中環評委
員即已就相關議題在答詢、審議過程中達成共識,並無原告
所指稱未賦予環評委員有意見交流、集思廣益與交互論辯機
會之情形。衡以環差報告之審核,基於尊重其不可替代性、
專業性及
法律授權之專屬性,自應承認行政機關就此事項之
決定具有判斷餘地。則系爭環差分析報告之審查既非出於錯
誤之事實認定或錯誤之資訊,亦未違反一般公認之價值判斷
,且其組織與程序亦均依相關法令規定辦理,環評委員會所
為之專業意見及獨立判斷,復無
不當連結之考量,更無違反
平等原則等情事。而系爭環差分析報告定稿本乃係基於系爭
審查會之決議所製作,內容均為系爭環評會議中已審議之事
項。是以,原告指訴原處分有判斷基於不完全資訊之瑕疵
云
云,除與事實不符外,於法亦有未合。
㈢、並聲明:1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷:
兩造主要
爭點在於:㈠、本件是否屬於環評法施行細則第38
條第1項第1款所規定之規模擴增達10%以上,應就申請變更
部分,重新辦理環境影響評估?㈡、本件是否屬於環評法施
行細則第38條第1項第4款所規定之「計畫變更對影響範圍內
之生活、自然、社會環境或保護對象,有加重影響之虞」,
應就申請變更部分,重新辦理環境影響評估?㈢、原處分有
無基於不完整資訊所做判斷之
違誤?是否僅有結論而無理由
之違法?環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行
討論,是否不符實質審查程序而違法?
㈠、本件屬於環評法施行細則第38條第1項第1款所規定之規模擴
增達10%以上,應就申請變更部分,重新辦理環境影響評估
1、相關法令:
⑴、依環評法第5條規定:「(第1項)下列開發行為對環境有不
良影響之虞者,應實施環境影響評估:一、工廠之設立及工
業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場
之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防
洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六
、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教
、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更
新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發
及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央
主管機關公告者。(第2項)前項開發行為應實施環境影響
評估者,其認定標準、細目及環境影響評估作業準則,由中
央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之,送
立法院備查。」、同法第16條規定:「(第1項)已通過之
環境影響說明書或評估書,非經主管機關及
目的事業主管機
關核准,不得變更原申請內容。(第2項)前項之核准,其
應重新辦理環境影響評估之認定,於本法施行細則定之。」
、環評法第31條規定:「本法施行細則,由中央主管機關定
之。」
⑵、依環評法施行細則第1條規定:「本細則依環境影響評估法(
以下簡稱本法)第31條規定訂定之。」、同施行細則第37條
規定:「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說
明書、評估書內容或審查結論,無須依第38條重新進行環境
影響評估者,應提出環境影響差異分析報告,由目的事業主
管機關核准後,轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者
,得檢附變更內容對照表,由目的事業主管機關核准後,轉
送主管機關核准:一、開發基地內環境保護設施調整位置或
功能。但不涉及改變
承受水體或處理等級效率。二、既有設
備改變製程、汰舊換新或更換低能耗、低污染排放量設備,
而產能不變或產能提升未達百分之十,且污染總量未增加。
三、環境監測計畫變更。四、因開發行為規模降低、環境敏
感區位劃定變更、環境影響評估或其他相關法令之修正,致
原開發行為未符合應實施環境影響評估而須變更原審查結論
。五、其他經主管機關認定對環境影響輕微。」、同施行細
則第38條第1、2項規定:「(第1項)開發單位變更原申請
內容有下列情形之一者,應就申請變更部分,重新辦理環境
影響評估:一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以
上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝
區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三
、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響
範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象,有加重影響之
虞者。五、對環境品質之維護,有不利影響者。六、其他經
主管機關認定者。(第2項)前項第一款及第二款經主管機
關及目的事業主管機關同意者,不在此限。」
⑶、開發行為環境影響評估作業準則第1條規定:「本準則依環
境影響評估法第5條第2項規定訂定之。」、同準則第17條規
定:「(第1項)開發行為對施工及營運
期間所產生之點源
及非點源污染,應予預防、管理並納入環境保護對策。廢(
污)水應妥善處理,始得排放;其經前處理,排放至既有之
污水下水道系統者,應附該有關主管機構之同意文件。自行
規劃設置廢(污)水處理設施者,應併案進行評估、分析及
影響預測。(第2項)開發行為產生之廢(污)水排放至河
川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者,應評估對該水
體水質、水域生態之影響,並納入環境保護對策。(第3項
)前項排放廢(污)水之承受水體,自放流口以下至出海口
前之整體流域範圍內有取用地面水之自來水取水口者,應依
開發行為類型、廢(污)水特性、承受水體用途及水質、廢
(污)水處理設施之處理能力等因素進行分析及評估。」
⑷、系爭認定標準第1條規定:「本標準依環境影響評估法(以
下簡稱本法)第5條第2項規定訂定之。」、系爭認定標準第
2條規定:「本標
準用詞,定義如下:一、興建:指開發單
位向目的事業主管機關申請開發行為許可。二、擴建(含擴
大):指原已取得目的事業主管機關許可之開發行為,開發
單位申請擴增其開發基地面積。三、重要濕地:指依濕地保
育法評定公告之重要濕地及再評定前之地方級暫定重要濕地
。四、水庫集水區:水庫指經經濟部公告者,其集水區分為
第一級水庫集水區、第二級水庫集水區及攔河堰集水區。五
、山坡地:指山坡地保育利用條例及水土保持法定義者。六
、農業用地:指依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定
之農牧用地、林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用
地。七、都市土地:指實施
都市計畫之地區。八、園區:指
工業區、加工出口區、科學工業園區、環保科技園區、生物
科技園區或其他供業者進駐從事生產、製造、技術服務等相
關業○○○區○○○道路:指公路法規定之公路及其他供動
力車輛行駛之路。」、系爭認定標準第33條規定:「殯葬設
施之興建或擴建,有下列情形之一者,應實施環境影響評估
:一、公墓興建或擴建工程,符合下列規定之一者:(一)
位於國家公園。但申請擴建或累積擴建面積1000平方公尺以
下,經國家公園主管機關及目的事業主管機關同意者,不在
此限。(二)位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境
。但位於野生動物重要棲息環境,申請擴建或累積擴建面積
1000平方公尺以下,經野生動物重要棲息環境主管機關及目
的事業主管機關同意者,不在此限。(三)位於重要濕地。
(四)位於臺灣沿海地區自然環境保護計畫
核定公告之自然
保護區。(五)位於山坡地、國家風景區或臺灣沿海地區自
然環境保護計畫核定公告之一般保護區,其同時位於自來水
水質水量保護區,申請開發或累積開發面積2.5公頃以上。
(六)申請開發或累積開發面積5公頃以上。二、殯儀館、
骨灰(骸)存放設施興建或擴建工程,符合下列規定之一者
:(一)第1款第1目至第4目規定之一。(二)位於海拔高
度1500公尺以上。(三)位於山坡地、國家風景區或臺灣沿
海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區,申請開發
或累積開發面積1公頃以上。(四)位於特定農業區之農業
用地,申請開發或累積開發面積1公頃以上。(五)申請開
發或累積開發面積2公頃以上。三、火化場之開發,符合下
列規定之一者:(一)火化場興建工程。(二)火化場擴建
工程,符合下列規定之一者:1.前款第1目、第2目規定之一
。2.累積擴建面積1公頃以上。(三)新設火化爐。但於原
開發基地以原規模汰舊換新方式設置者,不在此限。」
⑸、系爭環保署令核釋環評法施行細則第38條第1項第1款規定計
畫產能、規模擴增或路線延伸10%以上者,其認定依下列原
則辦理:(三)規模擴增適用於所有開發行為類別,所稱「規
模」依系爭認定標準規定該開發行為類別應否實施環境影響
評估之規模予以認定。例如旅館開發行為以開發面積認定;
廢棄物處理場開發行為以開發面積及處理量認定;風力發電
開發行為以設置之機組數目認定;遊樂區開發行為以開發面
積認定。
2、經查
⑴、本件原開發內容之納骨塔(建築投影)面積原為1,372平方
公尺,變更後為1,461.31平方公尺(系爭環差分析報告定稿
本第3-17頁),僅增加約6%,但地表之承載量從1棟(地下1
層、地上5層、突出物2層)變成2棟(均為地下1層、地上7
層、突出物2層),總建築(樓地板)面積由1,466坪,增加
為2,852坪(增加約1.9倍,計算式:2,852/1,466=1.9,小
數點第2位以後四捨五入)(系爭環差分析報告定稿本第4-2
頁),而清明節的尖峰人數卻由7,020人,增加至40,167人
(增加約5.7倍,計算式:40,167/7,020=5.7,小數點第2位
以後四捨五入)(系爭環差分析報告定稿本第4-4頁),此
為本件之關鍵,不應以變更後開發內容納骨塔(建築投影)
面積僅增加6%而忽略實際上規模之擴增。
⑵、此外,本件與計畫規模之土地面積重測無關,原計畫規模26
,818平方公尺,變更後計畫規模為26,865.12平方公尺,變
更原因雖記載為地籍重編、地籍圖重測(系爭環差分析報告
定稿本第4-2頁),但不能因為變更前後土地重測面積增加
未及10%(本案增加之幅度甚低:僅26,865.12/26,818=0.17
%),作為判斷本件是否依環評法施行細則第38條第1項第1
款重做環評之標準。也就是說,不能依據系爭認定標準第33
條單純以面積為
判準,否則僅屬形式上審認,而無實質之意
義。被告、參加人雖以系爭環保署令認為應以開發面積認定
規模擴增,但系爭環保署令並未直接規定本件納骨塔興建工
程之開發行為以開發面積認定,而是規定「該開發行為類別
應否實施環境影響評估之規模予以認定」,也就是應以規模
予以認定,始符合環評法施行細則第38條第1項第1款之意旨
,既然第1款是規定規模擴增,自無將規模予以限縮為面積
之理。故被告、參加人上開主張,與環評法施行細則第38條
第1項第1款、系爭環保署令並不相符,自無可採。
⑶、又查,關於建築高度之限制,依建築技術規則建築設計施工
編第268條第1項規定,建築物高度除依都市計畫法或區域計
畫法有關規定許可者,從其規定外,不得高於法定最大容積
率除以法定最大建蔽率之商乘3.6再乘以2,即120/40×3.6
×2=2.16公尺(即2,160公分)(興辦事業計畫書第14頁)
。但依照興辦事業計畫書附件三建築書圖之圖號A4-01.1【
①A棟橫向剖面圖、②B棟橫向剖面圖】所示,本件建築物在
設計上,由1棟5層變成2棟各7層,每層樓320公分,7層樓共
計2,240公分,已經超過建築高度之限制2,160公分(如經地
面算起,兩棟建築均超過80公分),所以,參加人關於1樓
高度沉潛於B1的部分(分別為95.2公分、89.3公分),A、B
棟自GL(Ground Line)地面線算起建築高度,已經用盡,
各差距法定限制,僅約為15公分、9公分;而建築之投影面
積,僅增加6%【實質意義就是實際使用於建築之土地,僅增
加6%,但土地承載量卻大幅增加,建築承載約2倍,而尖峰
使用人數約5.7倍。就土地之尖峰承載量前後建築之差距2×
5.7/(1+6%)=10.75倍。】,足見土地之負擔,嚴重失衡。
⑷、而這2棟建築物是位於台階地形上,低台階之B棟建築之3樓
與高台階之A棟建築之1樓高度相當,若為同一結構體之設計
,而使結構承載及剪力(剪力是一組未對正的力,將物體一
部份推往一個方向,另一部份推往相反方向。若力是指向
彼
此的方向,此為壓縮力,不是剪力。像一疊撲克牌,在其上
方施力使牌往右,下方施力使牌往左,撲克牌即承受了剪力
。)分擔者,則為一棟建築,而其樓高應屬9樓,則其建築
高度必然超過山坡地建築之高度限制。故參加人之規劃設計
仍維持2棟7樓而採約1公尺之1樓空間沉潛於B1之設計,讓建
築高度幾乎用盡,但結構體並未共用,因此形式上仍屬合法
。若本案A、B棟僅屬圖示上未臻詳盡(若扣除沉潛之95.2公
分、89.3公分,則各棟均符合建築高度之限制)。就要補充
說明將近1公尺之高低落差,建築與路面間如何銜接?此部
分也許是建築時始有必要處理之事項。但兩棟建築中有空橋
相連(換言之,結構各雖自獨立,所以得避免建築高度逾越
法定限制,但卻以空橋連結之方式,達成共通使用之目的。
),這個空橋之設計是否為
違章建築是否適法而安全,則有
檢視其安全性並確認其合法性之必要。又若為兩棟建築,則
其間是否應有防火巷之設計,該防火巷之基本寬度,及該防
火通路是否應考量設置貫通式或連結不同出入之消防車道,
由變更後全區配置圖(系爭環差分析報告定稿本第3-18頁)
而言,似乎並未為兩棟建築之防災通道設計與規劃。則綜合
管理計畫中緊急應變計畫之防火計畫,依系爭環差分析報告
定稿本第8章之敘述,就此均未著墨。因此,就開發規模變
更之環境差異分析而言,應屬嚴重不足。
⑸、建築物高度限制是有緊急應變之考量,事關公益,尤其是變
更前實際建築之位置相當之下,建築投影面積原為1,372平
方公尺,而後為1,461.31平方公尺,僅增加6%,但地表之承
載量從1棟5樓變成2棟各7樓,樓地板面積由1,466坪,增加
為2,852坪(約1.9倍),而清明節的尖峰人數卻由7,020人
,增加至40,167人(約5.7倍),開發行為之變動就土地之
尖峰承載量前後建築之差距約10.75倍;
參照環評法施行細
則第38條第1項第1款(本案情節是土地承載量最大尖峰狀況
為超過10倍;自不容經主管機關及目的事業主管機關之同意
,而認為規模變更10倍以上,亦得經上開同意而免再做環評
。)而言,早已是10%的100倍,既然兩造及參加人均認同不
能因單純土地重測,作為是否有環評法施行細則第38條第1
項第1款之判準(本院卷二第467頁第28行-第469頁第10行)
;本件自當
參酌環評法施行細則第38條1項第1款以建築物之
變動為實際開發行為之變動幅度,並認定為超過10%以上之
變動(本院卷二第287-291頁,幾乎每位審查委員均指出開
發行為變更之幅度,前後差距甚大。明確表示變動差異如此
之大,是否僅提出環差分析即可?就此
適法性存疑之審查委
員,亦有數名。),而依環評法施行細則第38條第1項第1款
之規定重辦環境影響評估。
㈡、本件屬於環評法施行細則第38條第1項第4款所規定之「計畫
變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象,有
加重影響之虞」,應就申請變更部分,重新辦理環境影響評
估
1、查,本件開發行為對於環境所生影響,其中:
⑴、水污染排放量方面:開發行為變更前,預估到納骨堂祭拜最
高峰人數為7, 020人,評估產生污水量為17.55CMD;開發行
為變更後,由於大幅擴增塔位,預估最高峰祭拜人數為40,1
67人,評估產生污水量大幅增為100CMD(系爭環差分析報告
定稿本第4-4頁),兩者差距為:100/17.55=5.7倍,增加幅
度甚鉅。
⑵、交通衝擊方面:開發行為變更前,預估尖峰祭拜人數為7,02
0人,評估尖峰小時車數為351輛;開發行為變更後,尖峰祭
拜人數擴增為40,167人,尖峰小時交通量為1,517pcu/hr(
系爭環差分析報告定稿本第4-4至4-5頁),兩者差距為:1,
517/351=4.3倍,對鄰近道路之交通流量造成明顯加重之衝
擊。以鄰近康樂路、德昌街及鳳岡路一段而言,其假日晨峰
及昏峰時段道路服務等級分別為E至D級(康樂路)、C至B級
(德昌街)及C至B級(鳳岡路一段)(系爭環差分析報告定
稿本第6-4頁),而系爭開發行為變更後,因交通流量大增
,康樂路之服務等級均降為E級、德昌街均降為D級、鳳岡路
一段亦均降為D級(系爭環差分析報告定稿本第6-10頁),
且其道路V/C值(即汽車當量數除以道路容量之比值)均明
顯呈現惡化狀態(系爭環差分析報告定稿本第6-4頁、6-10
頁之對照)。
⑶、廢棄物數量方面:以每人0.5公斤計算每日垃圾產生量(系
爭環差分析報告定稿本第6-23頁),開發行為變更前,預估
尖峰祭拜人數為7,020人,以每人產生0.5公斤廢棄物計算,
產生量為約3.5公噸;開發行為變更後,預估尖峰祭拜人數
達40,167人,以每人0.5公斤計算,產生廢棄物數量將增為
約20公噸。兩者相差約為6倍,可謂大幅增加。
⑷、水土保持方面:開發行為變更前,原預估基地挖方量為5,51
5.6立方公尺(含水土保持工程在內);開發行為變更後,
因水土保持工程已經完成,未來建築工程之挖方數量估計為
10,023立方公尺(系爭環差分析報告定稿本第4-3頁),即
增加大約1倍。由於系爭開發行為位於山坡地,倍增的土石
挖方對於該處山坡地之邊坡穩定與水土保持之衝擊須更為審
慎考量。參以108年5月17日至月底間,因多日豪大雨曾多次
造成本開發案附近(最近距離約200公尺)的鳳崎步道連續
多點坍方與土石流(本院卷一第170-183頁),本開發案基
地既位於鳳崎步道入口處山坡地(系爭環差分析報告定稿本
第3-18頁),其倍增的挖方土石噸數,以及砂石車的密集載
運往來,勢將更加重影響周邊水土保持安全。
2、綜上,本件在水污染排放量、交通衝擊、廢棄物數量、水土
保持方面,有上述數以倍計之增加,其對影響範圍內之生活
、自然、社會環境或保護對象,明顯有加重影響之虞,自應
屬於環評法施行細則第38條第1項第4款所規定之情形,應就
申請變更部分,重新辦理環境影響評估。
㈢、原處分是基於不完整資訊所做判斷、僅有結論而無理由、環
評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論,不符
實質審查程序而違法
1、
按「…自環評法第1條、第3條第1項、第5條第1項、第6條第
1項、第7條、第8條、第14條第1項、第16條及第17條等規定
可知,我國環評法制係採預防原則,開發行為對於環境有不
良影響之虞時,應實施環境影響評估,評估審查程序有嚴謹
規定,主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。
此乃重大開發案對環境往往影響深遠,對環境造成危害具有
持續性及累積性,其危害程度之判斷具有風險評估(風險預
測)特性,唯賴法定之環境影響評估程序及環評審查會內具
各項專業委員予以把關,甚至連法院對此部分之判斷,亦給
予一定程度之尊重。而自環評法施行細則第37條及第38條規
定可知,開發單位依環評法第16條第1項申請變更環境影響
說明書或評估書內容,而涉及環境保護事項之變更者,有必
須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或
檢附變更內容對照表3種情形。環評審查會對申請變更環境
影響說明書或評估書內容之審查,可說是環境影響評估之延
續,亦是有賴法定程序及具各項專業委員予以把關,法院對
此部分之判斷,亦給予一定程度之尊重。法院對環評審查會
關於環境影響評估審查之尊重,是承認其判斷餘地。然而對
行政機關之判斷餘地,於行政機關之判斷有恣意濫用或其他
違法情事時,得予撤銷或變更,其情形包括:1.行政機關所
為之判斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法
律概念涉及事實關係時,其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概
念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.
行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行
政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之
判斷,是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關,
其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷,是否
違反相關法治國家應遵守之原理原則,例如平等原則等。上
開
例示法院可審查之情形,大部分以存在行政機關進行判斷
作成結論之理由時,法院始有可能審查。此理由存在之要求
,可以在法院降低對行政機關判斷餘地
審查密度之同時,擔
保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而
無理由,法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意
違法情事,舉輕以明重,此際自應認行政機關之判斷出於恣
意濫用而違法。環評審查會對環境影響評估之審查,既承認
其有判斷餘地,應要求其判斷存在理由。此項理由至少是可
自環境影響評估之審查過程可知得其審查結論之依據,否則
法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵
。欠缺理由之環評審查結論,即屬判斷出於恣意濫用而違法
。」(參照最高行政法院103年度判字第66號判決意旨)
2、又按最高行政法院101年度判字第55號判決意旨
略以:環境
影響評估委員所提之審查意見「亦或屬
前揭環境影響評估法
第6條第7款『預測開發行為可能引起之環境影響』或同條第
8款『環境保護對策、替代方案』之環境影響說明書應記載
且為環境影響評估審查委員會應討論、審查並決議之事項,
惟上開審查會議結論10.列為通過環境影響評估審查之條件
-亦即由開發單位將該次審查委員會所提意見納入環境影響
說明書修正報告並送委員確認,而未將修正後之環境影響說
明書提由環境影響評估審查委員會開會討論、審查、決議,
其程序同有未合。」最高行政法院102年度判字第120號判決
意旨略以:「又依環評法第3條第3項授權訂定之行政院環境
保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9條規定:『本
會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會;應有出席委
員過半數之同意始得決議,正反意見同數時,由主席裁決之
。前項會議,專家學者委員應親自出席,不得代理。』,可
知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意思決定,
以普通多數決原則通過決議,並無規定委員得個別以書面確
認之方式代替,乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所
有提出之資料,經過意見交換後,而形成決策,如以委員個
別為書面資料之形式審查,再個別表示意見,將使『意見交
流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存,有違環
境影響評估法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審
查委員會審查之規範目的。」
3、查,系爭環評會議紀錄九、決議雖記載:「1.同意本次所提
環境影響差異分析報告。2.委員、相關機關及民眾意見經開
發單位於會中回復及承諾,業經本會確認,無須再另行開會
審議,請開發單位將補充說明資料及承諾事項納入,並經委
員確認後製作成定稿。3.經開發單位承諾施工階段優先使用
符合規範之底渣再生粒料及再製水泥製品進行本案工程。4.
請依歷次通過之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行
。」(本院卷一第54頁)
惟查:
⑴、多位環評委員於系爭環評會議提出甚多疑問,在交通衝擊方
面包括:停車場面積與停車位數量與改善方案、規劃動線、
施工及營運(尤其清明節)期間的道路服務狀況、請確認整
體交通負荷及疏運規劃、應有較具體之解決方案等語(系爭
環差分析報告定稿本附錄五-1至五-21頁)。參加人於107年
9月10日書面回覆意見補充說明初步選定蓮花寺停車場及竹
北後火車站停車場作為接駁區及規畫接駁專車,家屬車輛集
中在規劃停車區域,再搭乘接駁專車進入計畫區,將協調鄰
近可釋出之停車空間,包括范廚師餐廳停車場約100台、天
德堂停車場50台、新竹貨運停車場約100台、蓮花寺停車場
150台、鳳岡國中提供接駁計畫所需空間等(系爭環差分析
報告定稿本第7-2頁、附錄五-1)。惟上開范廚師餐廳、天
德堂、新竹貨運、蓮花寺等之停車空間均屬私人產權且均是
供其顧客或參拜民眾所使用,如何能確保可以釋出供本件開
發行為使用?且環評委員於審查會議已要求參加人應再與詳
細規劃接駁公車及取得相關單位同意書,例如吳玉琛委員提
及「是否有明新科大的同意書?」、陳鴻輝委員提及「另補
充科大同意借給祭祀期間(2天嗎?)520個停車位之租借合
約」、賴以軒委員提及「取得相關單位同意書」等(系爭環
差分析報告定稿本附錄五-1、3、4、6),然在欠缺上開資
料或說明之下,儘管眾多環評委員都對交通問題提出許多質
疑,但系爭環評會議仍於審查會議當日即作成審查通過之決
議,
足證系爭環評會議之決定顯有判斷基於不完全資訊之違
法。環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論
,使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然
無存,有違環評法第3條規定要求主管機關應設環境影響評
估審查委員會審查之規範目的。縱使參加人已依委員意見提
出部分的補充、說明,委員閱覽後亦已同意,但由於未經實
質合議審查,其同意備查系爭環差分析報告定稿本容有瑕疵
。
⑵、關於變更後產生之污水排放,對於水體水質之影響程度,完
全未見評估,
可證原處分有判斷基於不完全資訊之違法:
①、按「依前條提出環境影響差異分析報告,應記載下列事項:
…六、開發行為或環境保護對策變更後,對環境影響之差異
分析。」、「開發行為產生之廢(污)水排放至河川、海洋
、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者,應評估對該水體水質、
水域生態之影響,並納入環境保護對策。」環評法施行細則
第37條之1第2項第6款及環評作業準則第17條第2項定有明文
。可知參加人應就開發行為變更後內容對環境之影響,進行
差異之分析,此為法定應評估事項。
②、經查,依參加人對於污水方面之評估,僅記載系爭開發行為
變更後,平常日之污水處理量由17.55CMD增為23.92CMD,將
設置預鑄式污水處理槽2座(20CMD+5CMD),處理後排入基
地內排水溝,最後排至水圳,「平常日最大排入水量為25CM
D,對照貓兒碇圳監測水量約18,144CMD,預期營運期間平常
日放流水對承受水體影響不明顯。」(系爭環差影響分析報
告定稿本第6-13頁)。然參加人對於污水排入貓兒碇圳後,
其對該受水體之「懸浮固體」、「化學需氧量」、「生化需
氧量」、「氨氮」及「大腸桿菌群」等有關水質的數值為何
?都欠缺評估資料與數據,實不知其如何得出「營運期間平
常日放流水對承受水體影響不明顯」之結論。又參加人雖於
系爭環差分析報告定稿本記載處理後放流水質:(生化需氧
量)BOD< 50mg/L、(懸浮固體)SS< 50mg/L、(化學需氧
量)COD< 150mg/L,但並未說明是平常日或尖峰日之數值,
也未舉出任何證據說明如何能使排放污水達到該數值(系爭
環差分析報告定稿本附錄五-13)。
③、參加人另預估尖峰日產生污水排放量為96CMD,「其中25CMD
由建築物污水處理槽處理,剩餘約有71CMD污水將規劃設置
流動廁所收集,流動廁所定時由承攬商清運離開園區,不可
洩放至路側溝,故祭祀期間污水對受水體影響與平常日相同
」等語(系爭環差影響分析報告定稿本第6-14頁)。但參加
人對於該71CMD污水由承攬商排放於何處?對所排入之受水
體影響又為何?也完全未見有任何評估。
④、本件既然欠缺開發行為產生之廢(污)水排放對受水體水質
、水域生態之影響評估,以致不知平常日污水對受水體之各
項水質監測數據之影響為何;對於尖峰日由承攬商外運之廢
污水之去向及排放點也未予規劃。然在欠缺上開資料或說明
之下,但系爭環評會議仍於審查會議當日即作成審查通過之
決議,足證系爭環評會議之決定顯有判斷基於不完全資訊之
違法。環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討
論,使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩
然無存,有違環評法第3條規定要求主管機關應設環境影響
評估審查委員會審查之規範目的。縱使參加人已依委員意見
提出部分的補充、說明,委員閱覽後亦已同意,但由於未經
實質合議審查,其同意備查系爭環差分析報告定稿本之程序
容有瑕疵。
4、系爭環評會議雖作成通過之決議,僅要求事後補提資料供委
員確認即可,但其既然是基於不完全之資訊所為之決定,且
不再召開環評會議續行討論而違反合議制精神,均如前述,
系爭環評會議之會議紀錄既未載明在環評委員提出眾多疑問
之情形而未獲完整答覆之下,是以何種理由做成同意所提系
爭環差分析報告之決議,可知系爭環評會議做成決定實屬僅
有結論而未附理由,其決議有明顯瑕疵。而由被告提供的「
委員意見答覆確認單」,其上僅有「補正回應情形已符規定
或足供審查判斷所需資訊」、「前次意見(含結論)尚須補
正,補正意見如下:」(本院卷一第394-396頁),以及所
有環評委員均勾選「補正回應情形已符規定或足供審查判斷
所需資訊」,卻未加註任何理由。更足以認定環評委員「補
正回應情形已符規定或足供審查判斷所需資訊」實屬未附理
由。被告訴訟代理人所認為的理由,是指系爭環評會議決議
2「委員、相關機關及民眾意見經開發單位於會中回復及承
諾,業經本會確認,無須再另行開會審議,請開發單位將補
充說明資料及承諾事項納入,並經委員確認後製作成定稿。
」(本院卷二第113頁),然會議當天既然欠缺眾多須補正
資訊與資料,環評會卻仍做成同意系爭環差分析報告之決議
,此即顯示系爭環評會議欠缺作成判斷之理由,而直接給予
同意之結論。綜上,可知原處分是基於不完整資訊所做判斷
、僅有結論而無理由、環評會僅以事後書面審查確認而不再
舉行會議進行討論,不符實質審查程序而違法。被告因此做
成同意備查之原處分,亦屬違法。
㈣、被告及參加人之主張均不可採
1、被告及參加人雖主張依系爭環保署令、系爭認定標準第33條
殯葬設施內容皆是以開發面積認定,本案開發面積之變動係
因地籍重編重測後未達規模擴增10%以上。但環評法施行細
則第38條第1項第1款既規定規模擴增而非面積增加,系爭環
保署令也是重申規模擴增,並未將規模擴增窄化為面積增加
,其所例示者也未包括本件興建納骨塔事業在內,故被告與
參加人逕行將規模擴增窄化為面積增加,實屬誤解法令而無
足採。
2、雖然系爭環評會議結論認為毋庸再額外舉行環評會議,只需
以書面補正送請委員確認通過即可。但事實上參加人直至系
爭環差分析報告定稿本仍未完全依據環評委員之意見補足資
料或說明,以致系爭環評會議是在資訊不足之情況下做成決
定,已屬違法。況環評會並未就所質疑的水污染排放量、交
通衝擊、廢棄物數量、水土保持、空氣污染等方面的補正說
明資料或尚未補正的部分,繼續召開審查會議,僅以事後書
面審查勾選確認,使得『意見交流、集思廣義、交互辯證』
之合議制精神蕩然無存,不符環評法第3條設置環境影響評
估審查委員會審查之規範目的。且實質合議之審查所發揮之
功能,並不是個別委員單獨書面確認所能達成,足證其同意
備查系爭環差分析報告定稿本之程序確有瑕疵。
3、關於被告及參加人主張參加人於系爭環評會議已逐項回復委
員審查意見、列席機關及旁聽民眾之意見,未再提出反對或
其他異議部分。惟系爭環評會議之會議記錄完全欠缺參加人
於會中之回復及承諾(本院卷一第54頁),而審查委員、民
眾、相關機關提出了眾多質疑與審查意見(本院卷一第56-7
4頁),是需要進一步計算、修正數據、另行評估規劃、以
及提出涉及
第三人的同意文件,性質上並非參加人可以在會
議中提出立即的回覆,故被告與參加人主張已經在系爭環評
會議中逐項回
復審查意見等語,並無證據
可憑也與常情不符
,實難採信。環評委員之提問,其中有部分需要另行規劃與
研議後始能提出答覆者,性質上自無從當場回覆,則環評委
員當場也無法再進一步提出其他質疑或異議。故被告及參加
人主張審查委員旁聽民眾未再提出反對意見等語,亦無可採
。
㈤、綜上,本件原處分已有上述違法,被告與參加人所辯均不足
採。
六、系爭開發案有環評法施行細則第38條第1項第1款、第4款之
事由,應就申請變更部分,重新辦理環境影響評估,系爭環
評會議是基於不完整資訊所做判斷、僅有結論而無理由、環
評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論,不符
實質經由會議討論並決議之審查程序而違法,被告未能正確
認事用法而作成原處分,應屬違誤,訴願決定未予糾正,亦
有未洽,原告訴請撤銷,為有理由,應予准許,
爰判決如主
文。
七、又本件事證
已臻明確,兩造其餘主張、陳述及所提證據,經
核均與本件判決結果不生影響,故不逐一論述,併此敘明。
八、據上論結,本件原告之訴為有理由,依行政訴訟法第98條第
1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷
法 官 郭銘禮
一、上為
正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於
送達後20日內,向本院提出
上訴狀並表
明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判
決送達後20日內補提上訴理由書(須按
他造人數附
繕本)。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出
委任書。(行政訴
訟法第241條之1第1項前段)
四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。(同
條第1項但書、第2項)
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者,得不委任律師│ 格或為教育部
審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.
稅務行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.
專利行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一,經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件,具備會計師資格者│
│ ,亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.
專利行政事件,具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為
公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時,其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形,而得為
強制律師代理之例外,上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 林淑盈